論任期制與干部制度體系建設*

羅中樞 劉呂紅

（四川大學，成都 610064）

任期制是現代文明國家官員管理的一項核心制度，也是我國當代干部人事制度的一項基本制度，它以“任期”為中心，把選人、用人、考核、監督、管理、激勵、保障、退出等各個環節貫通一體，真正使公共權力擁有者“上”有規，“考”有“矩”，“管”有章，“下”有法。進一步完善任期制并以此為抓手推進相關干部配套制度建設，對于深化干部人事制度改革、提高組織工作的科學化、規范化和法制化水平，具有十分重要的意義。

一、領導干部職務任期制的意義及現狀

任期制是一項綜合性的干部制度，它對領導干部的任職時間、連任期限、最高任職年限、任期責任、交流回避、解職程序、去向安置等內容作出明確的規定，不僅剛性要求領導干部任職年限的有限性、任職期限的規定性和擔任職務的不重復性，而且剛性要求領導干部按需設崗，以崗擇人，規范考核，期滿離崗?！叭纹谥茖嗔Φ闹萍s主要是通過以下途徑實現的，一是界定權力主體的范圍，明確權力制約的主體；二是明確權力主體的行權時間，實現權力的時間制約；三是明確選舉制的基礎地位，實現權力的選舉制約；四是明確權力主體的考核目標，實現權力的考核制約；五是明確權力主體的回避交流條件，實現權力的回避交流制約”。①一般而言，任期制與任用方式的聯系，以選舉制為最緊密，聘任制次之，委任制和考任制再次之。任期制既是相對于終身制而言的，也是相對于隨意性而言的，其主要優點在于有利于實現領導干部權力制約的科學化、常態化和法制化。

我國的干部職務任期制肇始于改革開放后對黨內領導職務終身制的廢除。早在20世紀80年代，鄧小平同志就意識到實行任期制的重要意義，他在談到領導干部選用、考核和管理的基本制度框架時指出：“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當的、明確的規定”②。這里不僅列出了干部選用的主要類型，而且表達了任期制在其中的重要地位及其與干部任免、考核、彈劾、輪換、離退的內在聯系。事實上，任期制不是一個單一的、孤立的制度規定，而是一個制度體系,它一方面明確了官員必須定期接受公眾的政治選擇，另一方面也規定了官員兌現其政治承諾的具體期限；一方面規定了干部在任期內的相對穩定，另一方面又強調了干部在同一職務的最長任職年限、干部最高任職年齡和在同一職級的最長任職年限，并且通過任期目標管理，實現領導干部的調整、更新、激勵、監督、導向等功能?！叭纹谥票缓芏鄧彝瞥鐬楣賳T管理的核心制度，是因為任期制的剛性管理既嚴密又嚴厲,能直接約束、監督官員行為”。③

2006年8月頒布的《黨政領導干部職務任期暫行規定》，闡明了我國實施任期制的目的、范圍、任期、連任、考核等基本問題，標志著我國領導干部職務任期制的初步形成和全面實施。2007年黨的十七大報告強調，在任期制初步建立的情況下，要“健全領導干部職務任職、回避、交流制度”。2009年底，中央將“堅持和完善黨政領導干部職務任期制”作為干部制度改革整體推進任務之一，寫進了《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》。目前，我國黨政領導干部職務任期制在理論層面尚未建構起完整的任期流程，在制度層面沒有形成完整的配套體系，在實踐層面缺乏必要的嚴密度和嚴厲度。盡管出臺了眾多規章制度，但往往又陷入“制度陷阱”，一些根本性問題長期未得到解決，影響了干部人事制度改革的成效。這些現象在很大程度上與任期制的完善和實施直接相關。

據人民網報道，山西省代縣六年換了4個縣委書記。《半月談》雜志2009年的一篇報道說，中部某省90多個縣(市、區)中，近年來只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆。④問卷調查結果顯示，近年來縣（市、區）大多數黨政主要干部多則兩三年、少則一年半載就調走了。接受調查的黨政主要干部任現職時間平均為3.25年，61.2%的任現職時間在3年及以下，71.8%的任現職時間在4年及以下，任現職5年以上的只有14.5%。受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占10.8%，工作1.1—2年的占26.3%，工作2.1—4年的占48.7%，沒有一位前任任職時間在5年以上。各地在任期制的適用范圍、任期年限、任屆規定、最高年齡限制以及任期屆滿后的解職程序與安置方式等問題上，操作差異較大。黨政領導干部職務任期制在不少縣（市、區）執行中，事實上已流于形式。⑤領導干部頻繁調動，影響了基層政府和政權的穩定，助推了急功近利行為，也助長了領導干部的不良心理。“對在任期內干一兩年就提拔或調動的干部，大家認為有本事；對干部任期滿了才提拔的，大家會說他是輪到了才提拔；對過了任期還沒有提拔的，大家又會認為這個干部要么有問題，要么上面沒有人。于是乎，老實人吃虧，歪風邪氣盛行……”⑥因此，結合領導干部的崗位設置、選拔任用、考核評價、日常管理和能上能下等問題深入研究任期制，構建完整的職務任期流程并對相關配套制度建設提出對策建議，不僅具有重要的理論價值，而且具有緊迫的現實意義。

二、領導干部職務任期的基本流程和主要環節

1.干部選用流程及說明

選用干部是一個系統工程，不同時期、不同級別、不同類型的干部可能有不同的產生方式，其操作流程和具體環節也不完全一樣。尤其是選舉與選拔的主體、方式、機制都不一樣，其流程有很大差別。但是，就普遍意義上說，干部選用過程是有規矩可把握的。即使是選舉產生領導干部，也有候選人的產生問題，因而在正式選舉之前也有一系列可規范的流程和環節。根據近年來各地積累的“兩推一述”、“三票制”、公推公選等成功經驗，可將領導干部選用的基本流程歸納如下：

領導干部職務任期與領導干部如何產生直接相關。干部選用的關鍵環節在提名。在上述流程中有三個環節涉及提名，即“初始提名”、“考察提名”、“擬任提名”或“正式候選人提名”。三種提名的基礎、性質、主體、方式是不一樣的。初始提名是在個人申報、民主推薦（海推）和資格審查的基礎上，研究確定個人述聘的人選，也就是確定哪些人可以進入干部選用范圍（即“入圍”）。目前在實踐中主要采取組織提名、會議提名和個人提名三種方式，對具體職位采用什么提名方式視情況而定。考察提名是在個人述聘和科學測評的基礎上，研究確定組織考察的人選，即確定哪些人可以進入組織差額考察的程序。參加述聘會的人員范圍、科學測評的方式方法、組織部門長期積累的認識以及不同測評票的權重等，對于正確決定考察人選至關重要。擬任提名或正式候選人提名是在組織差額考察的基礎上，通過比較分析、綜合判斷，去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里，討論確定擬任職務人選或正式候選人；如果是選舉產生領導干部，“擬任提名”就應為“正式候選人提名”，候選人通過差額選舉勝出后，再進行任前公示。

為確保干部提名的客觀公正，首先要規范提名主體，解決“誰提名”的問題，改變過去由“一把手”或少數人把持提名權的弊端，處理好規范一把手提名權與擴大提名主體范圍的關系。在黨內，最基本的權力關系是“黨代會-全委會-常委會-書記”，而不是相反。從實踐看，述聘人選至少應由“五人小組”（黨委書記、副書記、行政主要負責人、紀委書記、組織部長）集體研究確定；考察人選應由常委會討論決定；擬任人選應由常委會或全委會集體研究決定。其次，要規范提名方式、條件和程序，解決“怎樣提名”的問題。比如，第一次提名范圍很廣，要特別注意非定向預推后備人選，不能讓德才兼備的人在第一道關口就被排除在組織的視野之外。又比如，在第二次提名聚焦的過程中，要特別注意發揮集體的智慧，好中選好，優中選優。第三，要規范提名責任，解決“由誰負責”的問題?？刹捎脤嵜扑]、提名署名、責任倒查等方式，避免目前普遍存在的“程序走完了、任命拍板了，出了問題找不到人打板子”的現象。干部選任的過程既是貫徹民主集中制原則的過程，也是公開公平競爭的過程。擇優是干部人事制度改革的目的，差額則是實現擇優的重要途徑，沒有差額就沒有競爭。隨著民主政治建設的推進，應實行真正的差額推薦、差額提名、差額測評、差額考察、差額選舉，并大力推行公開選拔、競爭上崗、公推公選等競爭性選拔方式。

在初始提名之前，與初始提名密切相關的重要環節是調整動議，它是干部選用的“總開關”和“總閘門”，是為選用干部提方案、定調子、出規則的關鍵環節。各地在這一環節會研究確定干部選拔調整的思路、原則、方案、程序、步驟，包括任職條件、操作方式、啟動時間、組織安排、工作要求等。但是，目前調整動議尚無規范要求，各地操作五花八門。在設計干部選用的基本流程時，應高度重視對調整動議加以規范，把規范干部選拔任用提名制度的初始環節從“初始提名”前移到“調整動議”。當前，迫切需要結合實際情況，研究提出動議應遵循的原則，明確動議的主體，設定動議的條件，規范動議的程序，確定動議的要求，對這個為選用干部定規則的環節本身定規則，真正從源頭上避免“由少數人選人”、“在少數人中間選人”的做法。比如，一般應在下列五種情況下，方可提出干部調整的動議：即領導干部任期或聘期屆滿時提出動議；領導班子和領導干部年度考察后根據考察情況提出動議；班子存在突出問題需要及時解決時提出動議；領導職位出現空缺時提出動議；由于換屆、機構升格及特殊需要必須調整干部時提出動議。調查問卷結果顯示，75.8%的縣（市、區）委書記和89.4%的縣（市、區）長明確表示，贊同把“干部調整動議”作為干部選用的一個關鍵環節獨立出來加以規范。

干部的選用與組織需要、機構設置、編制設定、職位分類、崗位要求和責權利明晰等都有關系，職位分類和人崗相適是干部人事工作的基礎。真正科學的人事工作不是從選人開始，而是從工作需要的分析、職位分析和如何根據需要來設置職位開始的；只有在此基礎上，才能通過各種途徑有效物色、識別、篩選人才，把最適合的人放到最適合的崗位上。當前，領導干部選用的科學化和精細化迫切需要做好三項基礎工作：一是深化干部分類管理改革，進一步明確職務設置與級別設置。二是盡快實行職務與職級并行制。三是普遍建立領導干部《職位說明書》制度及干部履職分析報告制度。問卷調查結果顯示，在接受調查的縣委書記和縣長中，99%的贊成“上崗的干部應知道本崗位的責權邊界”，96.6%的贊同“應對關鍵崗位設定明晰的職位說明書”，95.9%的認為“應向社會公開干部所在崗位的責權范圍”。

2.干部考核流程及說明

考核既是選拔任用干部的重要基礎，也是監督管理干部的必要手段。黨的十六屆四中全會決定列出了以“民主測評、民意調查、實績分析、個別談話和綜合評價”等五個基本環節為主要內容的考評方式。根據近年來各地積累的經驗，以任期制為基礎，干部考核的基本流程可歸納如下：

履職情況和任期目標是任期制的關鍵要素，據此可將領導干部的考核大體分為兩類——以職位職責為基礎的考核和以目標責任為基礎的考核。根據“委托-代理”理論，權力受體必須對權力授體負責。因此，選任制干部與委任制干部的考核主體、考核內容、考核方法以及考核的組織實施等是有區別的。無論哪種方式產生的干部，都應該實行誰授權向誰述職并接受其考核的原則。調查問卷結果顯示，84.6%的縣委書記和縣長贊同這一原則。

任期制的涵義，既包括領導干部的任期屆期，也包括任期的目標責任。因此，必須建立崗位職責規范，根據崗位的性質、任務和要求，逐步建立健全干部崗位職責規范及其能力素質標準，作為干部考核評價的基礎。在此基礎上，要對領導干部的履職情況和完成任期目標情況進行考核、評價，并將考核結果作為領導干部使用和獎懲的重要依據。目前，領導干部任期內的職位責任和目標責任十分含糊籠統?？己斯ぷ鞯墓_性、透明度不夠，加上通常采用一次性集中考核，缺乏平時工作績效分析，不能根據地區和單位的主要任務、職能以及領導干部的職位職責靈活調整考核方法，因而對干部實績的綜合性評價不夠，也很難形成全方位的個性化的考核評價。

問卷調查結果顯示，在回答“您認為當前干部考核評價中特別需要注意的是哪些方面”這一問題時，74%的縣委書記和縣長首選“加強對‘德’的考核，把‘德’的標準具體化”；70.1%的選擇“突出科學發展政績”；50.5%的選擇“加強考核結果運用”。有的縣委書記和縣長還補充了干部考核評價需要注意的其他問題，如重分類，依崗位職責進行考核；重條件，考核干部在什么條件下干成了什么事；重長遠，特別關注隱形政績及考核結果的真實性問題等。在回答“考核評價一個干部應當著重注意哪些方面”這一問題時，82.4%的縣委書記和縣長認為應注重從“履行崗位職責的情況”對干部進行常態管理，并從“在關鍵時刻的表現”、“完成急難險重任務的情況”、“工作實績”和“社會評價”等四個維度加以考察。

在深化干部人事制度改革過程中，迫切需要建立健全分類、科學、常態化的干部考核評價體系和運作機制，積極推進考核評價理念、考核評價主體、考核評價內容、考核評價方法、考核評價技術等方面的創新，把“德才兼備、以德為先”的用人標準具體化為可觀測、可操作的具體指標并落實到干部考核的全過程，體現到干部選、用、管、育、退等各個方面?？茖W的干部考核評價體系應以職位職責為基礎，以目標任務為方向，以工作業績為核心，以社會評價和組織評價相結合為手段，通過試用期考核、年度考核、中期考核、換屆考核等環節，對領導干部實施過程監控和管理。要從偏重經濟建設考核向注重經濟社會全面發展考核轉變，從偏重GDP考核向注重以人為本、改善民生考核轉變，從偏重單一發展的考核向注重協調發展的考核轉變，從偏重短期效應的考核向注重長期效應的考核轉變。在操作上，應根據不同區域、不同層次、不同類型領導班子和領導干部的特點，建立健全各有側重、符合職位特點的考核內容和考核指標體系，把日常考評、立體考評、動態考評結合起來，注意綜合運用巡視、審計、統計及部門（行業）專項考評等結果。還應運用社會調查方法、統計分析和現代信息技術對不同干部類型和個體的基本信息進行搜集、整理、分析、研究，建立動態的干部管理信息系統。

3.干部監管環節及說明

規定領導職務的期限比較容易,但要建立健全有效的配套管理制度就十分困難了。在實行任期制的過程中，要特別注意加強對領導干部任期內行為的規范、管理和監督，并根據履行職責和任期目標的考核情況確定干部的升遷去留。根據理論研究和實踐總結，可將干部管理監督的主要環節歸納如下：

領導干部的監督管理是全過程的，從選人用人的整個流程，到考察考核的各個環節，再到履行職責的各個方面，都需要監督管理；領導干部的監督管理也是全方位的，2010年中組部同步出臺的“四項監督制度”，就將組織監督與社會監督和群眾監督有機結合起來，初步構成了事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規失責要追究的干部選拔任用工作監督體系，體現出全方位監督的特點；領導干部的監督管理還是有重點的，目前“一把手”的監督管理在操作上成為難題，事實上存在“上級監督較遠，同級監督較軟，下級監督較難，自我監督較空，紀檢監督較晚”的現象。如何進一步明確監督管理的主體、內容和手段，將防范機制、控制機制、激勵機制、懲戒機制有機結合起來，綜合運用多種方式和手段加強干部的監督管理，并使之規范化和法制化，是當前干部工作面臨的一個重大問題。

在領導干部的管理工作中，能上能下、能進能退是一大難題，任期制則是建構干部退出機制的制度選擇。一般來說，干部的降職、離崗、調崗、離退休、撤職、罷免、解職、辭退和病故等等，都是屬于“下”和“退”。《黨政領導干部職務任期暫行規定》明確指出：“黨政領導干部在任期內應當保持穩定。除有下列情形之一的，應當任滿一個任期。”任期內可進行調整的六種情形是：達到退休年齡的；由于健康原因不能或者不宜繼續擔任現職務的；不稱職需要調整職務的；自愿辭職或者引咎辭職、責令辭職的；因受處分或處罰需要變動職務或者被罷免職務的；因工作特殊需要調整職務的。但是在實際操作上，“下”和“退”的情況不容樂觀，究其原因，有觀念、制度、機制、文化等多方面的因素，最重要的還是制度和機制問題?；谌纹谥频穆殑照{整通常有三種方式。一是以履職情況和任期目標的考核為依據，確定干部的升降去留。二是以任職年限為依據，根據任同一職位年限來確定任期。三是以年齡界限為依據，對任某一職務或職級的領導干部規定任職的最高年齡，使一些干部在年齡“關口”前體面地走下領導崗位?？梢娊∪I導干部任期制，有助于從制度和機制方面規范解決領導干部“下”和“退”的問題。再比如，任期制中的職級分離也是一項為任期屆滿解決出路和退路的可行、有效的辦法。實行職級分離，任期屆滿后不升任、不留任、不轉任的干部可以用定“級”的辦法，從實職改為虛職，從領導職務改為非領導職務。調查結果表明，86.8%的縣委書記和縣長認為，“換屆選舉”是一種良性而有效的干部退出方式。當前，迫切需要在上崗承諾制、職位職責制、任期目標責任制等方面進行大膽探索和實踐；迫切需要進一步規范領導干部離職程序，逐步做到調整不適宜擔任現職干部工作常態化、制度化；迫切需要完善與領導干部任期制相配套的試用、離任審計、“一推雙考”、誡勉談話等制度；迫切需要對作為選民權利重要組成部分的罷免權及其相關程序和辦法加以規范和完善，試行罷免制和彈劾制。

三、以領導干部任期制為核心建構干部制度體系

目前我國干部的選用、考核、管理等尚處于轉型階段，總體上還顯得比較粗放。究其深層次原因，主要是在一些基礎環節如黨政分工、依法行政、簡政放權、組織機構設置和職能規范、職位分類和責權利明晰、人才選拔和考核評價的科學化和專業化等方面尚未獲得實質性的突破。而這一切，都與任期制的健全直接相關。

從前面關于干部選用流程、考核流程、監管環節看，任期制涉及干部的選拔、任用、考核、交流、轉任、培訓、激勵、保障、退休、辭職和降免職、解職、安置等諸多方面的內容，本身是由很多單項制度組成的。同時，任期制也是我國干部人事制度中的一項基礎性制度。圍繞任期制，可以貫通各方面相關的制度，以形成有機的制度體系和運行機制，真正發揮干部制度的整體合力和作用。調查結果表明，88.4%的縣委書記和縣長“贊同”和“十分贊同”“通過任期制把整個干部選拔任用、考核評價、教育培訓、監督管理和輪崗退出等各個環節和流程串起來，形成干部人事制度的完備系統”。近年來，我國在推進干部人事制度改革過程中出臺了不少干部制度，但相互之間的有機聯系不夠；頒布了《黨政領導干部職務任期暫行規定》，但任期制在實施上仍缺乏系統、全面的制度安排?！澳壳?，關于領導職務任期制的要求一般原則性較強，沒有可操作性的實施細則，任期制的有關表述不嚴肅，‘一般’、‘應當’等模糊性規定多，給制度和法規的貫徹執行留下較大的彈性和漏洞，在貫徹執行中伸縮性較大。如任期制的適用范圍缺乏統一、明確的規定，貫徹執行中缺乏依據，選任制干部任期法律、法規都有規定，而委任制干部任期則無明確規定；領導班子成員有任期規定，而內設機構的領導職務則無任期規定。此外，很多有關任期制的政策和規定沒有上升到法律、規章的高度，法制化程度不高，約束力不強，難以保證制度和法規的連續性?！雹?/p>

在借鑒國外經驗的基礎上，結合近年來我國的理論研究和實踐探索，我國應盡快提升任期制在干部管理制度體系中的地位，從法律上對任期制作出剛性規定，進一步完善《黨政領導干部職務任期暫行規定》，制定更有操作性的領導干部職務任期制實施細則，對任期制實施的范圍、不同類型干部的任期、選拔方式、任期目標、考核方式、彈劾罷免等作出明確規定，同時以職務任期屆次為基礎，在職務任職和職級任期上采取更加科學的政策，規范和改革干部考核、晉升、降級、轉任、免職等操作程序，確保干部職務任期制的有效實行。近年來我國的干部人事制度改革取得了很大的成就，但不能不承認，我們的改革一方面缺乏較深入的理論探索，另一方面也缺乏足夠的立法支撐。今后，需要充分運用和推廣一些地方干部人事制度改革的成功經驗,并從理論、制度、機制等方面加以提升,以法律、條例、規章的形式將這些經驗固定下來。比如，在進一步修訂和完善《公務員法》的基礎上，研究制定關于領導干部的“ 組織法”、“ 職位分類法”、“ 選舉法”、“ 任用法”、“ 職務任期法”、“ 考核法”、“培訓法”、“升遷法”、“監督法”、“保障法”、“退休法”等法規及其實施細則，努力提高干部工作的科學化、法制化水平，以制度建設來鞏固干部人事制度改革的成果。

注釋：

①韓強：《領導干部權力制約的任期制思考》，《理論學刊》2011年第1期，第74-78頁。

②鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1983年，第331頁。

③高國舫：《黨政領導職務任期制及其制度設計探析》，《長白學刊》2006年第5期，第7-11頁。

④許圣道、許圣義、許昌浩：《透視縣委書記的“三年之癢”》，《中國鄉村發現》2012第1期，第57-59頁。

⑤2010年夏秋兩季，“深化干部人事制度改革研究”課題組在川、黔、桂、渝、滬等省（市）開了23次座談會，深度訪談了70多位縣委書記、縣長和省、市、縣委組織部長，2011年年初又向全國縣委書記和縣長發放并回收調查問卷446份，其中縣委書記235人，占比52.7%；縣長211人，占比47.3%。

⑥轉引自馬昌博：《黨政干部管理愈趨嚴格 領導10年必須“動位子”》，《南方周末》2006年8月10日。

⑦吳雙：《從任期制角度規范短期行為》，《黨政干部學刊》2009年第7期，第54-57頁。