新形勢下構建地方稅體系的基本思路

◆王波冰 ◆涂龍力

目前，重構地方稅體系已成為推進“營改增”、處理中央與地方分配關系、深化分稅制改革的重要領域和關鍵環節?！盃I改增”雙擴容的加速推進，無疑形成了對加速重構地方稅體系的倒逼機制。

一、新形勢下重構地方稅體系的指導思想

在加快財稅體制改革背景下重構地方稅體系，應當遵循五個方面互相兼顧的總體思路，即“一個體制”（中央與地方財力與事權相匹配的體制）、“兩個體系”（基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系和地方稅體系）、“一個制度”（有利于結構優化、社會公平的稅收制度）、“一個機制”（公共資源出讓收益合理共享機制）。

（一）遵循中央與地方財力與事權相匹配體制的要求確定地方稅稅收收入的規模，這是重構地方稅體系的前提。應當以事權定財力、以公共支出定稅收收入，改變目前中央與地方分配關系中存在財力與事權“剪刀差”的不合理現狀，見表1。①《中國財政年鑒2012》顯示，2005年以來，地方財力增長幅度低于3%,而支出增長幅度卻高達10%以上,中央與地方的收入和支出差距形成的“剪刀差”不斷擴大。要從體制上根治地方政府債務風險②據審計署公布,2010年底地方政府性債務10.72萬億占當年GDP的1/4（樓繼偉：《開正門堵歪門 制止地方債務擴張》，《第一財經日報》，2013年3月25日。和減少對土地財政的高度依賴，③2011年土地出讓合同價款3.15萬億，相當當年地方稅收總收入4.11萬億的76.6%（國土部2012年5月10日發布的《2011中國國土資源公報》）。2013年5月新“國五條”實施后上海世博會地塊竟出現40079元/米的樓板天價（《第一財經日報》2013年5月10日。就必須擴大地方稅收收入規模。

表1 2005-2011年中央與地方財政收入與財政支出剪刀差比較表 單位：%

（二）遵循基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系要求處理中央與地方分配關系，這是構建地方稅體系、縮小三大差別的基本原則。應當根據不同地區經濟發展狀況實行差別化的稅收政策,提高一般性稅收轉移支付比例,充分發揮地方稅調節地區差別、推進基本公共服務均等化的功能。應當建立對地方合理的稅收補償機制，解決因主體功能區建設、調整產業產品結構的合理布局以及稅源與稅收背離而減少的某些地區的稅收收入。

（三）遵循完善結構優化、社會公平稅制的要求設計地方稅稅收制度，這是重構地方稅體系的核心。應當調整直接稅與間接稅比重，增加所得稅、財產行為稅占地方稅收收入的比重；應當調整、降低共享稅占稅收總收入的比重、為構建徹底分稅制奠定基礎；應當調整稅費比重、推進費改稅進程從而建立結構科學合理的地方稅制度。應當建立征納雙方義務與權力（益）對等，不同性質、不同規模、不同行業納稅人之間機會、程序、規則三公平的地方稅制度。

（四）遵循公共資源出讓收益合理共享機制的要求組織地方收入，這是構建地方稅體系的重要環節。應當將國有土地、國有礦產資源、國有公共設施、國有資本等公共資源收益納入共享機制，并根據占有公共資源的數量、質量和收益在中央與地方、地方與地方之間重新合理分配。

二、分稅制財稅體制框架下的地方稅體系構建

（一）“3+2”財稅體制的基本框架

“營改增”背景下重構地方稅體系必然會觸動現行分稅制財稅體制的根基。①李克強總理稱“營改增”是牽一發而動全身的財稅改革。從財稅體制改革的核心問題——合理配置稅政管理權的視角分析，我國財稅體制宜采用“3+2”分稅制模式。②中國三級財稅體制的歷史可溯源至唐朝，中華民國除少數幾年實行二級制外,大部分時期實行的是三級財稅體制。

“3”是指稅收收入分配權宜采用中央、省和縣三級分享模式。根據事權與財力相匹配和公共服務均等化的公共財政體系分配原則，應當在三級政府間明確稅收收入分配比例。當前首先要明確縣級政府稅收收入分配比例,確保不發達地區縣級政府提供均等基本公共服務的財力保障，特別是公共教育、公共醫療衛生、公共社會保障（包括保障性住房）等關系國計民生需求的剛性支出。

“2”是指稅收立法權宜采用中央和省兩級分享模式。沒有稅收立法權的地方稅體系是不完整、不符合市場經濟體制要求的地方稅體系，應當盡快落實中央提出的“賦予省級政府適當稅政管理權”的戰略部署。這是適應我國地域遼闊、各地區經濟發展不平衡和完善市場經濟、調動地方積極性的必然要求。中共十八大提出的“簡政放權”、特別是近期國務院密集下放的審批權，應當包括下放部分稅收審批權③2013年5月31日國務院常務會議已通過《稅收征管法》修正案，修改稅務登記的相關審批權限。和部分稅收立法權。

（二）“3+2”分稅制體制框架下的地方稅體系重構

首先，根據“優化結構”的稅改目標，重構地方稅的稅種結構。第一，簡化稅制，減少共享稅。資料顯示，2005至2011年地方共享稅占全國稅收總收入比重一直在三分之一以上，占全部地方稅總收入一直在三分之二以上（見表2），共享稅比重過大存在許多弊端：一是受共享稅調整比例影響較大,④1994年實行分稅制后，企業所得稅、個人所得稅、營業稅、印花稅等共享稅分配比例作了多次調整,對地方稅收入規模產生較大影響。不利于地方主體稅種的建立；二是地方相對獨立性較小,不利于調動地方政府積極性；三是“一稅兩征”不利于稅收征管、增加了兩套征收機構的協調成本?！盃I改增”后，應當只保留增值稅和企業所得稅兩個占稅收收入比重較大的共享稅稅種，其他共享稅可以一并劃歸地方稅體系。

表2 ⑤根據《中國財政年鑒2012年》整理計算。 2005-2011年地方共享稅占全國稅收及地方稅收入比重 單位：億元，%

地方總收入 12726 15233 19252 23255 26157 32701 41106全國總收入 28777 34809 45621 54233 59521 73230 89737中央共享稅收入 12589 11132 14147 17986 18500 22017 27984地方共享稅收入 10784 12764 15659 18478 20344 24934 31282地方共享稅占全國稅收比重 37.3 36.7 34.8 34.6 34.2 34 34.9地方共享稅占地方稅收比重 84.5 83.8 81 79.5 77.78 76.3 76.1

第二，提高直接稅比重。資料顯示，2005至2011年地方稅總收入中企業所得稅和個人所得稅兩大直接稅所占比重均未超過24%，而增值稅和營業稅兩大間接稅所占比重均未低于43%,最高接近55%（見表3）。這種狀況不利于發揮稅收調節收入分配的職能作用，應當調高直接稅比重。根據國際稅制發展變動規律，直接稅與經濟發展階段、居民收入變動成正比關系。以個人所得稅為例，2012年我國人均GDP達6000美元進入上中等收入階段；據中外機構統計，我國70萬富人群體資產總計達80萬億。①據招商銀行和貝恩公司聯合發布的《2013中國私人財富報告》披露，2012年中國70萬富翁持有可投資資產總額達80萬億,人數和總資產均是2008年的兩倍。僅此70萬富翁群體如及時全額上繳個人所得稅恐怕是當年個人所得稅總收入的數倍，再加上年收入12萬以上群體上交的個人所得稅,成為地方主體稅不是空話。2006至2009年四年間，年收入12萬元以上自行申報個人所得稅者人數已經翻番，2009年達到了268.9萬人，人均個人所得稅納稅額達到了5萬元，繳稅額達到1384億元，占2009年度個人所得稅收入總額的35.5%。②《中國第一財經日報》，2010年5月20日。隨著中等收入以上群體的不斷擴大，年收入12萬以上申報者正強勢增長，③據天津地稅披露,2012年12萬以上申報人數達10.1萬,同比增2.9萬人,申報所得316.7億同比增97.3億。這說明提高個人所得稅比重并使之成為地方主體稅種之一已成為可能。

表3 ④根據《中國財政年鑒2012》整理計算。 2005-2011年四大地方直接稅與間接稅比重對照 單位：億元，%

第三，調整稅收收入歸屬和推進財產行為稅改革進程。一是將車輛購置稅等收入歸屬地方政府收入。二是按征收環節整合房產稅與城鎮土地使用稅；按稅種性質整合土地增值稅和增值稅，等等。三是根據清費立稅原則適時開征環境稅。四是加強稅收調節收入功能,盡快研究和在東部發達地區推進開征贈遺稅的試點。

其次，根據調動中央與地方兩個積極性的基本思路，重構地方稅主體稅。如前所述，個人所得稅可以成為地方主體稅種之一，另外房產稅和資源稅也是地方主體稅種的最佳選擇。據財政部一項研究報告稱，全面改革后的資源稅按5%稅率計價征收,僅原煤、原油、天然氣三項可征稅1813億元占2010年全國地方一般性預算收入的4.47%,如按10%稅率可征3880億元，占比10%以上。房產稅按上海試點方案，對增量與存量住房按銷售總額測算結果，如按0.6稅率100%征收的房產稅占全國地方性財政總收入比重達10.33%，如按3%稅率70%征收的房產稅占全國地方性財政性總收入比重高達36.14%。⑤財政部課題組：《資源稅、房產稅改革及對地方財政影響分析》，《經濟研究參考》，2013年第21期。據報道，上海已出現每平方米單價20萬的豪宅，⑥上海遠中風華房產項目2006年以來陸續推出單價2.7萬至十幾萬平方米的高價產品計1000套,目前最高20萬（《第一財經日報》，2013年6月5日）。如增量存量齊征，房產稅總量可能是2012年的十幾倍。目前,我國房產稅收入水平較低，僅占全國稅收收入的1.2%,占地方財政收入的6%，而國外房產稅占地方稅比重較大,比如美國占50%-80%、法國占69%、加拿大占85%、日本占32%、菲律賓占53%、印度占37%、南非占57%。①安體富：《結構性減稅應有利于稅制結構的優化》，《中國稅務報》，2012年3月7日。如按占地方稅50%比重計算，2011年我國房產稅收入應當是2萬億元，超過營業稅收入65%。因此，改革后的個人所得稅、資源稅（包括將開征的環境稅）和房產稅（包括深化改革后的房地產稅）完全可能成為地方主體稅種。②由于我國地區經濟布局與發展不平衡，不同地區在主體稅種的選擇上應有所不同。

再次,根據事權與財力相匹配原則，重構地方稅收規模。地方政府承擔公共服務支出的主要責任，從表1可知：2005至2011年地方收入提高了2.9個百分點,支出卻提高了10.8百分點。2011年地方稅收占全部稅收45.81%；而地方財政支出卻占84.9%。顯然，地方政府稅收收入與財政支出存在的“剪刀差”正是形成地方債務風險和對土地財政高度依賴的體制原因。因此，應當擴大地方稅規模，按支出比例提高地方稅占全部稅收的比重。如按上述稅收結構框架調整，以2011年地方稅收收入和改革后的測算調整數據為例，因深化資源稅、房產稅改革增加地方稅收入3983億，調整個人所得稅、證券交易印花稅、城建稅、車購稅等收入歸屬增加地方稅收入6271億，增加總額10254億,增收幅度25%（見表4）。可以樂觀地預計，隨著個人所得稅、房產稅和資源稅改革的不斷深化，環保稅、贈遺稅的適時開征，地方稅收入會不斷增加，最終能夠實現事權與財力的基本匹配的改革目標。

再其次，根據“簡政放權”和調動地方積極性的改革部署，重構省級地方政府稅收立法權。遵循中共十七屆五中全會關于“賦予省級政府適當稅政管理權”的精神，應當盡快落實省級政府稅收立法權。主要包括：一是明確與地方經濟密切相關、稅源具有區域性特點的非流動性稅種的開征權，如贈遺稅在東部發達地區先行開征的試點權等。二是明確為推動本地經濟結構調整與合理布局、發揮地區優勢，對某些稅收政策的調整權，如對小微高新企業減免抵扣稅收的設置權以及對資源稅稅目稅率的調整權等。三是明確對實施稅收行政法規和稅收部門規章具體實施辦法或實施細則的設置權，如根據本地特點制定房產稅試點的具體實施辦法等。四是明確根據本地區稅源布局特點對地方主體稅種的選擇權。

三、重構地方稅體系的路線圖

重建地方稅體系是一項復雜的系統工程,不可能一蹴而就，必須頂層設計、分步實施。根據中央部署和稅收制度改革現狀，重構地方稅體系大體應當分三步推進：

第一步過渡時期，應當完成以下三項主要任務：一是基本完成“營改增”的稅制轉換。二是調整過渡時期中央與地方稅收收入的分配方案并在此基礎上研究分稅制改革方案。三是完成地方稅主體稅種的規模測算、試點改革方案與啟動試點程序。主要包括擴大房產稅改革試點范圍、完善改革方案、為下一步全面推行房地產稅做好準備；擴大資源稅改革范圍、研究確定資源稅深化改革方案且開始試點；研究完成開征環境稅試點方案、爭取期末正式啟動改革試點；研究完成深化個人所得稅制改革方案且進入實質試點操作；研究贈遺稅在東部發達地區的試點方案,等等。

第二步運轉完善時期，應當完成以下三項任務：一是全面完成“營改增”轉制銜接的掃尾與磨合工作,啟動增值稅立法程序。二是初步確立地方稅體系，包括確定稅收立法權在中央與省級地方政府間的配置與試點；房地產稅、資源稅等主體稅種架構的基本形成；確定個人所得稅、車輛購置稅、城市維護建設稅等歸屬地方稅體系；啟動開征部分環境稅程序；啟動贈遺稅試點，啟動房地產稅立法程序等等。三是啟動國地兩套征收機構職能歸并整合的試點工作。

第三步建立時期，完成以下四項工作：一是“營改增”正常運轉。包括確定中央、省、縣三級稅收分成比例，出臺《增值稅法》。二是地方稅體系新框架基本完成。包括調整共享稅結構；資源稅、財產行為稅的主體稅種架構基本確立，《房地產稅法》、《資源稅法》、《贈遺稅暫行條例》的立法程序基本完成。三是明確省級政府稅收立法權并啟動運轉。至此，“3+2”分稅制模式基本可以實現國務院關于建立“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障”的財稅管理體制要求。①國務院《實施機構改革與職能轉變方案任務分工的通知》（ 國辦發[2013]22號）提出“統一部署、突出重點、分批實施、逐步推進”16字方針的要求。