低碳政策制定的核心原則與模型設計:基于“限塑令”的研究

王自亮 陳衛鋒

一、問題的提出

哈丁的“公地悲劇”模型指出，一塊產權界定不明晰的公用牧地，將導致牧民無節制地放牧并造成對公地的毀壞。①Garrett Harding.The Tragedy of the Commons .Science 168.Dec.1968:1243 －1248.因此，要有效防止“公地悲劇”的出現，必須采用霍布斯的國家理論，引入集權干預。如今環境的污染和資源的枯竭促使各國政府都必須加速建立制度體系以規整公共資源的使用秩序。

2003年，英國政府在能源白皮書《我們未來的能源:創建低碳經濟》中首次提出“低碳”、“低碳經濟(Low Carbon Economy)”的概念②Department of Trade and Industry(DTI).UK Energy White Paper:Our Energy Future－creating a Low Carbon Economy.London:TSO，2003.，引起國際社會廣泛關注。隨后，世界各國關于低碳社會、低碳發展、低碳城市等一系列新概念隨之產生。從《聯合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，再到《巴厘島路線圖》，加強環境保護、減少CO2排放量已經成為全球共識。英國學者安東尼·吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出了“保障型政府”的概念，用以比喻低碳發展時期政府的重要戰略角色。③安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，社會科學文獻出版社2009年版，第157頁。作為公共權力的行使者，政府也必須通過制定、實施、評估和完善相應的公共政策來履行自身的歷史責任。

熊焰認為政府在低碳社會中應發揮三個方面的重要作用:規則制定先行、政策引導跟進、管理措施得力①熊焰:《低碳之路:重新定義世界和我們的生活》，中國經濟出版社2010年，第216頁。，許彬和樓均指出地方低碳經濟治理有可能要采取政府、非營利性部門等多主體共同治理模式②許彬、樓均:《多元治理、比較優勢與低碳經濟——浙江省低碳經濟治理模式的選擇》，《中共浙江省委黨校學報》，2010年第3期。。陳亞雯指出以英國為代表的西方國家較早地將氣候變化稅、氣候變化協議等引進政府和企業之中是發展低碳經濟的制度優勢。③陳亞雯:《西方國家低碳經濟政策與實踐創新對中國的啟示》，《經濟問題探索》，2010年第8期。劉冰潔認為美國在政策上極力推動新能源的發展，法國政府對企業采取限制性和激勵性經濟措施并舉的做法，都值得中國的借鑒。④劉冰潔:《英美德低碳政策對我國發展低碳經濟的啟示》，《中國集體經濟》，2010年第19期。肖榮波和艾勇軍指出法國從區域規劃視角下進行的城市節能，通過立法加以保障后，開闊了城市節能的新視野。⑤肖榮波，艾勇軍:《歐洲城市低碳發展的節能規劃與啟示》，《現代城市研究》，2009年第11期。

既然公共政策制定對于低碳社會的構建有著決定性的影響，那么如何確立低碳政策制定的核心原則及設計模型是建立低碳政策體系過程中必須面對和解決的重要課題。核心原則和制定模型的提出是為了減少政策失范現象的出現。所謂公共政策失范主要是指在公共政策過程中，不同層級的政策規范之間在主要條款或關鍵細節上發生的偏離，以及政策規范的執行結果與政策目的之間產生的偏離。⑥朱勛克:《公共政策失范及其政策管理研究》，《理論與改革》，2010年第6期。

就已實施但是效果并不理想的公共政策的研究，對把握低碳政策制定中必須遵循的若干原則，有著重要的借鑒意義。

二、理性不足:“限塑令”政策失范的本因

塑料袋生產、焚燒等會造成大量資源浪費，也會造成大氣和土壤的嚴重污染，為了有效減少塑料袋使用的數量，我國政府制定實施了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》(以下簡稱“限塑令”)，規定從2008年6月1日起在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，并將實行塑料購物袋有償使用制度⑦參見《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，2007年。。塑料袋有償使用制度也為韓國、德國等其他國家所重視，南非、不丹等國家甚至完全禁止生產和使用塑料袋。“限塑令”是我國已出臺的實施范圍最廣、涉及人數最多、經歷時間較長的環境類公共政策，具有重要的代表性。

諸多學者對“限塑令”的實施狀況進行了實證研究。以2010年度為例，周紅對上海三個小區進行研究后發現，在實施“限塑令”后塑料袋的消費總量只減少了13.7%。⑧周紅等:《限塑令政策有效性評估的實例分析》，《上海環境科學》，2010年第2期。陳衛鋒等調查發現88%的人認為“限塑令”的實施對自身使用塑料袋的頻率沒有明顯的影響。⑨陳衛鋒等:《我國低碳政策實施現狀與對策研究》，中國未來研究會編:《轉型期的中國未來》，2011年9月，第93頁。王笑天和丁亞秋調查發現，只有約15%的人明顯地減少了對塑料袋的使用數量。⑩王笑天、丁亞秋:《限塑令實施以來的實施效果及政策建議》，《遼寧經濟管理干部學院學報》，2010年第2期。隨著時間的推進，社會公眾對塑料袋收費使用制度適應性的增強，以及社會環境日趨復雜，“限塑令”的執行效果仍將有漸弱的趨勢。

綜合來看，“限塑令”對于居民塑料袋消費行為的調控作用并不明顯，居民日常塑料袋使用數量依然龐大。政策執行效果和政策預期目標的偏離顯示出“限塑令”出現了政策失范，其核心原因在于“限塑令”政策制定的理性不足:

第一，對環保成本的界定和分配不合理。學界普遍認為，“公共政策是對全社會的價值作有權威的分配”?陳慶云:《公共政策十大理論問題再思考》，《中國行政管理》，1999年第12期。，因此低碳政策的制定必須合理地評估各相關群體的利益分配狀況。然而由于在制定過程中缺少其他主體的參與，“限塑令”并未有效地界定和分配環保成本，而單一性地將環保成本轉嫁給消費者群體，超市等經營單位反而因為塑料袋有償售賣成為這一政策的獲益者，由于對塑料袋生產規格的嚴格規定，眾多中小型塑料袋廠商的技術更新成本急劇增大，福州在“限塑令”實施后有近1/3的塑料袋生產企業已經倒閉①中華商務網:《福州三成塑料袋廠家倒閉》，2008年6月5日。，河北雄縣是華北最大的塑料袋集散地，“限塑令”帶來的蝴蝶效應卻使2000多家塑料袋生產企業中的一半處于停產或半停產狀態②中國網:《“限塑令”帶來蝴蝶效應，眾多塑料袋廠倒閉工人失業》，2008年6月5日。。

第二，所規定的政策覆蓋領域不全面。低碳社會的構建關乎社會生活的各個方面，塑料袋的數量減少不僅需要公共權力在流通環節進行適當干預，更需要在塑料袋的垃圾管理、回收利用方面的全盤考慮。“限塑令”在以上環節雖有規定，但是由于缺少具體的實施方案以及后續的政策制定支持，這些方面的工作沒有充分展開。

第三，未對權力和責任進行明確分配。政策目標的實現依賴于政策的有效執行，“限塑令”雖然規定質監部門要建立監督機制，工商部門要加強監督檢查，但是由于缺少相應的執行細則，且沒有明確區分和界定各部門在“限塑令”執行過程的權責關系，因而始終沒有建立起有效的運行體系，調查發現集中于商場和集貿市場中的各種獨立零售單位，以及小型非連鎖超市、小賣部、雜貨鋪等其他零售單位，對塑料購物袋收費的比例僅為26.3%③環球網:《劉質新:中國應全面禁止使用塑料袋》，2011年6月18日。。

第四，缺少政策執行的矯正機制。政策方案的評估和改進是公共政策管理的重要內容之一，也是為了達成政策目標所必須的步驟。由于監督部門責任不明確以及評估程序的缺乏，“限塑令”在運行過程中出現的許多問題無法得到及時的矯正。

上述原因均反映出“限塑令”在政策設計中的多方面缺陷，而科學地制定低碳政策是發揮政策工具有效性的基礎條件。環保成本的合理界定和分配有賴于社會多元主體的共同參與，政策所覆蓋的領域和環節需要系統地進行設計和論證，權力和責任的合理配置必須有效確立并貫徹始終，政策的評估和矯正理應承接政策之執行脈絡，政策系統的合理性和合法性依托于公共參與機制的建構。因此，為充分改進低碳政策制定過程的科學性、合理性，必須首先確定低碳政策制定理性原則的維度，并創設相應的議程設置模式。

三、低碳政策制定的核心原則

根據前述分析，本文認為低碳政策制定的理性原則應該包括多元協作、社會參與、系統考量、權責明確、持續監管和管理創新六個維度，政策制定的模型也應該圍繞這六個原則進行設計。

(一)堅持多元協作原則

塔克在“囚徒困境”模型分析中指出，在非零和博弈中，個體的理性行動將最終導致集體的非理性結果。④白波:《博弈游戲(第1版)》，哈爾濱出版社2004年版，第18－19頁。因此，在公共事務的治理過程中，必須加強各方的信息溝通和共同參與。低碳發展、環境保護作為一種公共訴求，不僅是政府的職能，更與企業和公眾密切相關，要實現三方利益均衡，必須讓政府、企業和公眾代表都能夠參與到環境保護的政策制定和執行中來。公共政策依托公共權力而形成，也依托公共權力來發揮自己的作用。⑤王春福:《論公共政策的內在意蘊》，《浙江工商大學學報》，2008年第4期。為了保證公共權力的有效行使，建立多主體的共同參與治理機制就顯得至關重要。然而在“限塑令”的制定過程中除了政府部門的政策輸出外，并未涉及相應的其他主體的更多介入，沒有廣泛吸取各方意見和建議。這導致了環保成本分配的不合理，而且難以全面獲取各方理解和支持。

(二)堅持社會參與原則

有研究成果證實，當社會經濟發展到一定階段的時候，擴大公眾參與環境保護的力度與深度，有著極其重要的理論和實際意義。⑥Henry Sidgwick:The methods Of Ethics.P459.在整個政策方案制定過程中，更需要引進公民參與機制，“主動地采取諸如民意調查、征詢意見、舉行聽證會等方式，了解社會不同階層民眾的心理需求和政策偏好，使出臺的政策方案盡可能體現民意，盡可能公平合理，力求具有廣泛的社會認可度。”⑦皮正茂:《關于我國公共政策執行力的思考》，《湖北師范學院學報》，2005年第2期。而在政策實施后，政策目標群體對于政策的回應依然重要，如果回應機制弱化必然導致公共秩序失衡。⑧王春福:《公共政策的回應機制與公共秩序》，《江西行政學院學報》，2009年第2期。因此加強政策核心理念傳導，全面獲取公眾對政策的支持與擁護，充分調動民眾環保意識，發揮民眾積極性，實現“限塑”行動由自上而下的模式向上下互動的模式進行轉變是推動“限塑令”等低碳政策有效實行的重要因素。以英國為例，減少甚至停止塑料袋使用是由英國廣播公司攝影師里貝加·奧斯金在英國德文郡小鎮莫德伯里發起的。在政府尚未出臺相關法規之前，莫德伯里已經有43家商店自行禁止向顧客提供免費塑料袋，改為出售環保購物袋。隨后，其他城鎮紛紛效仿，發起“無塑料袋”活動，英國禁用塑料袋的城鎮已有約80個，公民參與極大地促進了限塑效果的增強。

(三)堅持系統考量原則

低碳政策的制定務必系統地對各主體、各領域、各環節進行全面考量，其中又集中體現在以下三個方面。第一，各主體承擔的環保成本分配要合理。低碳政策的出臺意味著社會價值和環保成本的重新分配，為了更好地達到治理目標，政策的制定除了規整現有的社會秩序外，還應最大程度地爭取各主體的公共認同，因此對于政府、社會組織、公民個體的成本合理的界定和分配極為關鍵，同時，在同一群體中的成員的成本分配要均等。第二，政策覆蓋領域和環節要全面。領域和環節的狹隘不利于整體的低碳社會構建，如在限制塑料袋使用的過程中，“限塑令”的出臺和實施過分集中于流通領域，而沒有根據“3R”原則(reduce、reuse、recycle)在塑料袋的垃圾管理、回收和利用環節切實地制定相關政策并予以實施。第三，政策的具體條款要切實可行，要兼顧科學性和有效性，特別要兼顧目標群體對政策的可接受程度。因此，如何根據當前條件和時代發展科學、合理地評估和確定政策涉及各主體、各領域、各環節的環保成本和整體配合等，將是系統考量原則的核心內容。

(四)堅持權責明確原則

在低碳政策的制定中，必須要保證權責落實到位。低碳政策的實施涉及多家執法主體及管理部門。其中，宣傳部門負責政策的宣傳推廣，質監部門負責源頭管理，工商部門負責市場管理，鐵路、交通、民航等部門負責自律管理，環保部門負責退市管理，這樣的鏈條式監管機制將賦予相應部門很大的權力，因此有必要明確權責，并建立相應的問責制度。以“限塑令”來說，同樣要建立“限塑令”的問責機制，增加“限塑令”的政策制定和執行部門的責任意識，同時也要完善問責機制，通過劃分權責和問責范圍來明確問責主體與客體，并將其以制度化的形式確定下來，確保問責的真正實現。另外也需要增加異體問責的比例，讓社會組織和公民參與進來，避免在同體問責主體的庇護下“偽問責”現象的出現。

(五)堅持持續監管原則

美國著名行政學家埃莉諾·奧斯特羅姆指出，在每一個群體中，都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規范，因此，有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為。①期埃莉諾·奧斯特羅姆:《制度分析與發展的反思》，王誠等譯，商務印書館1996年版。因此在低碳政策制定中，必須明確具體監管部門的主體和內容，并通過加強對市場監管人員的培訓和素質教育，提高其在監管過程中的效率。印度的馬哈拉施特拉邦在推行“限塑令”時，出臺禁令規定生產、銷售和使用塑料袋的人將被處以一定的罰款或牢刑，政府還采取定期監管來保證該政策的有效實行。在孟買，被發現提供塑料袋的銷售商會被停業一個月。

(六)堅持管理創新原則

在制定低碳政策時，除了直接規整社會行為外，還要創造性地運用設置激勵措施、引導環境NGO介入、積極研發替代品等配套措施。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，為了促使集體成員采取有利于集團的行為，必須引入有別于集體物品的“選擇性激勵”制度。②曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第40－42頁。而不應該如“限塑令”一樣僅僅限定于懲罰性措施。環境NGO是由很多熱心于環境保護事業的人士志愿組成的以環保利益為宗旨的非政府、非營利性的公益組織。因為NGO的公益性、志愿性和非營利性，并且擁有強大的群眾基礎和社會輿論支持，從而成為政府和市場之外的第三方力量。同時，環境NGO在社會環保文化中也起著長期的促進作用，保羅·霍肯在《商業生態學》中強調人是其文化的產物，是受文化和環境的影響的，但那種快速又巨大的轉變是很少發生的。③保羅·霍肯:《商業生態學》，夏善晨等譯，上海譯文出版社2001年版，第56頁。因此加快環保NGO在環保事業方面的介入就顯得相當重要。同時，政府部門有必要加大對可替代品的投入和支持，可通過積極引進先進的技術，加緊研制生產可降解的環保塑料袋等更便利的替代品以豐富替代品的種類，為人們提供更多的選擇。

四、低碳政策制定的模型設計

合理的政策制定議程設置是貫徹上述六點原則的制度基礎，金登認為，議程就是對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定的時間認真關注的問題進行編目。它決定了政府將就哪些事項做出決定，就哪些問題做出處理。“議程設置的結果就是將一個社會問題轉變成可操作、可決策的政策議案。”①約翰·W·金登:《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌等譯，中國人民大學出版社，2004年版，第4頁。

本文對低碳政策制定的議程設置研究，引入了由May Peter提出的議程設置模型，它將議程建立者分為政府和社會中各類非政府成員，并以主導者參與程度為緯度，將政府主導的模式劃分為內部自生和動員，將社會主導的模式分為外部自生和聯合②Peter.J.May.Reconsidering Policy Design:Policy and Publics.Journal of Public Policy，Vol.11，No.2(1991):187 －206.，見表1:

表1 梅·彼特(May Peter)的議程設置模型

以上文提出的多元協作、社會參與、系統考量、權責明確、持續監管和管理創新等六個原則為基準，根據這個模型，本文擬提出以下低碳政策制定的議程設置流程圖(圖1)，在縱向上，自上而下表征了從環境問題發生到低碳政策制定并完善的過程，在橫向上，它區分了低碳政策在制定過程中由于參與主體的不同而被區分為兩類步驟。它強調了政府在低碳政策制定中要靈便地在自生模式和動員模式中尋找過渡，同時政策、環境、社會等方面的專家，環境NGO，企業組織和社會公眾等非政府成員在政策制定及推進過程中也應分別適用于外部自生模式和聯合模式，這對于政府的行政方法和技術也提出了質的要求。

圖1 低碳政策制定的議程設置模型

(一)關于低碳議題提出的說明

低碳議題是指隨著社會整體認知水平和環保意識的提高，有關于低碳社會營建可能納入政府議事日程的相關社會話題③此概念的提出是為了將低碳政策相關議題與其他如社會保障、權利維護等議題予以區分。，如塑料袋的限制使用，煙草制品的減少流通等。低碳議題的提出可以經由三種路徑:其一，由行政機關通過日常的政策制定議程提出，即在相關基礎性調研基礎上對低碳議題予以認識和提出。其二，由公民個體意見綜合成社會民意產生，即社會公眾基于個體的認知和觀點形成相關社會輿論話題。其三，由新聞媒體、環保NGO等公共機構提出，即由公共機構根據自身對于社會的關注和調查形成相關意見或建議，這些機構因為具有相對獨立性、公信力高、有批評政府的傳統、信息傳播效率高等特點，而被稱為是除立法、行政和司法之外的“第四種權力”。政府部門應該致力于創新和構建公民在低碳政策制定中有序政治參與的渠道，并引導規范公共機構在低碳社會營建中發揮重要作用。

(二)關于圓桌會議開展的說明

“圓桌會議”是指一種平等、對話的協商會議形式。在環境圓桌會議模式中相關利益團體，如居民、政府、企業代表、新聞媒體、社團、環保NGO及環境專家等將在一起，在政府的主導支持下，為制定解決環境問題的相關政策而進行平等對話和協商，共同致力于人與自然的和諧共處。①葛俊杰、畢軍:《利益均衡視角下的環境保護模式創新——社區環境圓桌會議的理論與實踐》，《江海學刊》，2009年第3期。通過這一模式制定低碳政策的優越性在于:一方面，為公民提供了環境權益表達、疏導、協調和保障的制度平臺，使公民從被動承受塑料袋成本轉變為主動為改善環境質量而努力，形成健康低碳的消費模式，增進人與自然的和諧;另一方面，使環保政策制定更加透明化，明確了政府、塑料袋生產商以及銷售商、消費者在政策制定中的地位，有助于形成公眾對政府和企業環境行為的制衡，對政策執行起到監督和約束作用。

(三)關于草案擬定、論證的說明

通過圓桌會議協商形成的各方意見需要通過擬定具體的草案加以體現和實行。草案的擬定應充分吸收各方意見，同時借鑒相關國際經驗。對于草案的論證可由政府政策研究部門、專家學者或者社會第三方機構執行，重點是對草案實行的可行性，包括時間成本、經濟成本、社會可接受程度、預期效果等方面進行分析。同時，可以通過試點運行等方式，對具體草案的運作進行評估論證。

(四)關于完善修正的說明

政策的運作過程理應也是不斷進行適應和補充完善的過程。政策的完善修正分為兩個層面:其一，在橫向上，由于社會、經濟、文化等環境要素的變化造成低碳政策與時代發展不相適應，需要進行相應的修改或廢止。其二，在縱向上，由于各地方條件的不一致，地方政府可在征求民意情況下根據本地區實際情況對相關政策進行修改并實施。

(五)關于公布實施的說明

在科學制定政策的基礎上，為了保證低碳政策的效果最優化，在政策制度設計和實施過程中，一方面要通過開展輿情調查、組織聽證會等對政策的實施現狀進行反饋并評估和完善;另一方面，要將相關的政府行為予以公開，在保障公民知情權的同時爭取社會各方面的支持。

五、結 語

針對“限塑令”政策系統設計中的缺陷，我們提出的低碳政策制定的核心原則及模型設計，對于低碳政策理性原則的厘清和貫徹應該具有指導意義，但是制度的修正和完善是一個長期的歷史過程。作為公共權力的執行者，政府角色的靈活轉換無疑是低碳社會構建的核心動力。