國內外安全生產監管模式的對比分析

周培國，李彥明

（豪洋水泥有限責任公司，山西 靈丘 034400）

改革開放以來，我國經濟社會建設取得了舉世矚目的成就。但由于發展初期采用的是較為粗放的發展方式，我們也因此付出了巨大代價，如環境污染、資源過度消耗等，其中安全生產問題尤為突出，應予以足夠重視。在市場經濟條件下，由于市場機制的缺陷，不能有效地實現社會的安全生產，必須依靠國家強制監管來保障。

實現安全生產必須有一套行之有效的安全生產監管制度，這是安全生產的前提和基礎，也是當前我國安全生產監管工作的重點。將英國、美國、日本和德國的安全生產監管系統與我國安全生產監管模式進行對比分析、借鑒他國先進經驗，有助于我國安全生產監管工作的健康發展。

一、安全生產監管的構成要素

安全生產監管，即安全生產監督管理，指對于生產型企業、服務型企業的安全生產活動進行監督管理，是各級安全生產監督管理部門的職責。在我國，國家安全生產監督管理總局和各級安全生產監督管理局、煤礦安全生產監督機構等是進行全國各級安全生產監督管理的具體機構。安全生產事故對市場個體會造成一定的經濟損失，市場對安全生產具有一定的調節能力，但這種調節能力是有限的，不能從根本上解決安全生產問題。這就需要行政機構對安全生產進行監督管理，行政機構的監督管理與市場調節機制不同，其監管具有強制性，通過行政機構的信息優勢和事先預防機制，能夠顯著提高安全生產的監管效率，降低社會生產成本。

安全生產監管工作的進行依賴于各個監管構成要素的有效運行。安全生產監管系統包括監管機構、職能定位、權力配置和運行機制等構成要素(見圖1)，各要素之間相互影響、相互制約。機構設置合理，權力配置適當，職能定位明晰，運行機制完善，形成科學的安全生產監管模式才能實現安全生產。

二、發達國家安全生產監管模式

發達國家在工業化發展過程中積累了較為豐富的理論和實踐經驗，安全生產監管模式已經比較完善，但各發達國家國情不同，他們的安全生產監管模式又有所不同，主要形成了以下幾種模式。

1.以英國為代表的專業型監管模式

圖1 安全生產監管系統

英國是世界上最早進行工業化和走上現代化道路的國家［1］，在其工業化初、中期，社會安全生產事故頻發，很多員工失去了寶貴生命，嚴重影響了正常的社會生產活動。因此，英國在世界上較早地建立起了安全生產監管體制，經過100多年的發展完善，現已形成了專業型的安全生產監管模式。這種模式在分工上明確細致，在每個安全生產壓力較大的行業都配備專門的安全生產監察小組，并且每個監察組織都由具有很強的專業性和針對性，其安全生產監察模式如圖2所示［2］。

英國安全生產監管模式的特點是突出專業化，每個安全生產監察部門都有專門的監管人員。監察機構面向社會招聘職員，對應聘者資格門檻要求較高:必須具備較為廣泛的安全生產相關知識，并且至少有2年相關行業從業經歷。安監員上崗前必須接受專業的安全生產技能培訓，上崗后還要在工作中不斷了解相關行業技術進步和最新發展趨勢，切實提高自身的專業技能。通過培訓合格的安監員能夠對企業管理體系做出客觀評價，并根據企業實際生產條件進行安全生產審核工作，根據相關法律法規對企業日常生產做出正確的判斷。這種分工細致的專業監察模式，使英國的安全生產在世界處于前列。

2.以美國和日本為代表的垂直監管模式

美國和日本在工業化進程中也遇到了類似于英國的安全生產問題，它們依據自己國家政體結構的實際情況，建立了具有共同特征的垂直監管模式。在美國，安全生產監管工作采取聯邦垂直管理模式，國家設立勞工部，直接受總統領導，對總統負責，同時勞工部下設職業安全與健康監察局、全國礦山安全與健康監察局，這兩個監察局也都實行聯邦垂直管理模式，對全國的安全生產共同進行監察。

日本的安全生產監管模式與美國接近，實行中央垂直監管。日本設立了厚生勞動省和經濟產業省兩個不同的主管部門負責，分別負責職工健康安全監管和礦山安全監管。

垂直管理模式具有政令暢通、步調一致、雷厲風行的體制優勢以及管得好、調得動、調得快、用得上的保障能力與執行能力，能夠全面貫徹國家政策意圖。特別是垂直管理體系作為政策執行載體，這種安全生產監管模式分工明確，避免了交叉重疊監管，工作效率大大提高。資料顯示，2010年日本各類安全事故所造成的死亡人數為6058人［3］，是同年我國各類安全事故造成死亡人數的7.6%。

3.以德國為代表的二元化監管體制

德國的安全生產監管采用二元化模式［4］，即國家勞動保護機關執行國家性質的勞動保護和勞動監察工作，同時法定事故保險機構開展勞動保護和監察活動。他們都具有制定相關勞動安全標準、實施監督與管理、開展安全生產咨詢與預防、進行事故調查等職責。

國家勞動保護機關的工作重點在于制定并執行國家勞動保護法律，各級勞動保護機關制定相應聯邦州的勞動保護法規與制度，在企業生產過程中實施勞動保護監控與引導，并向社會生產單位提供公共保護技術和方法等。法定事故保險機構的工作重點在于制定行業生產健康保護和生產安全的規定與規則，結合國家法律法規來貫徹本機構在各行業安全生產中的標準與規定，為社會生產單位提供職業危害救助與預防生產事故的專業咨詢，對企業安全負責人員進行職業技能培訓和教育等。兩者在二元化的安全生產監管體制中形成了“共同合作，目標統一，經驗交流，相互補充”的互補協調關系。

圖2 英國安全生產監管模式

三、我國的安全生產監管模式

我國安全生產監管工作大致經歷了新中國成立初期到改革開放之前、改革開放到2000年、2000年至今3個階段。在不同發展階段，由于安全生產監管所處的經濟社會環境不同，安全生產監管模式也有所不同。(1)新中國成立初期到改革開放之前。新中國成立初期國家就十分強調安全生產監管，但在“文革”十年里，我國安全生產管理工作受到了嚴重沖擊，社會生產安全事故多發，給人民的身心健康和社會財產造成了極大威脅。(2)改革開放至2000年。黨的十一屆三中全會之后，國家各項工作恢復正常，安全生產監管工作重新受到重視，相繼出臺了相關安全生產監管條例與法律文件。在這階段還分別進行了4次機構改革，安全生產監管工作不斷完善。(3)2000年初至今。為適應安全生產新形勢，國家重新調整了安全生產監管機構，完善了相關法律法規。對工礦企業，特別是煤礦安全生產更加關注，努力減少工礦企業重特大事故的發生。

根據社會經濟發展水平與安全生產狀況，可將社會安全生產劃分為5個階段［3］:工業化前期階段和工業化初級階段;工業化中級階段;工業化高級階段;后工業化時代;知識經濟時代。當前我國正處于工業化中級階段向工業化高級階段的過渡時期，生產安全事故多發，在這個時期安全事故率將逐步達到高峰并逐步趨于穩定。因此，我國現階段安全生產形勢較為嚴峻，國家各級機關應充分重視安全生產監管工作，嚴防重特大事故的發生。

在多年的發展過程中，我國積累了安全生產監管工作的寶貴經驗，為今后監管工作的不斷進步提供借鑒，同時這些經驗也是繼續發展我國安全生產監管工作的基礎。從圖3可以看出，我國安全生產監管機構職能清晰，分工明細，監管工作采用垂直監管與分級監管相結合的方式。這種監管體系有效地保障了我國社會安全生產，為保證人民生命安全、減少社會財產損失起到了重要作用。同時也應該看到，我國的生產事故時有發生，尤其是煤礦行業和重工業的特大安全事故發生率與發達國家相比還比較高。有必要將我國安全生產監管模式與國外發達國家進行對比分析，找出不足，為我國安全生產監管工作的改進找準方向。

圖3 我國安全生產監管體系

四、我國與國外安全生產監管模式的對比分析

英國采用專業化安全生產監管模式，其特點是分工明細，專業化程度高，針對性強;美國和日本充分利用高效率的垂直管理模式。相比美、日和英國模式，德國的二元化安全生產監管模式不僅利用了政府的公共管理職能，而且充分利用了市場經濟主體——保險機構——對企業的安全生產活動進行監管，實現了政府與市場的有效結合。美、日、德均根據本國國情建立并發展了一套適合自身的安全生產監管模式，實踐證明這些發達國家的監管模式是行之有效的。

當然，由于各個國家社會發展階段和國情各不相同，任何國家都不能保證安全生產的絕對性，更沒有一個通用的安全生產監管體系，但是我們可以從發達國家的安全監管工作中總結出一些成功的經驗，批判性地繼承與借鑒，取其精華，去其糟粕，這將有助于完善我國安全生產監管體系。

與發達國家的安全生產監管體系比較，我國監管模式有自身優勢，能夠很好地適應我國現階段的社會生產，排除生產安全隱患，減少生產安全事故;同時，我國安全生產監管模式還有待進一步完善，為此我們需正視以下差異和問題。

(1)發達國家安全生產監管法律體系相對健全，監管機構實現法定化，職責范圍、執法程序、監察員的權利義務等內容明確，監管工作能夠順暢進行。我國應該持續完善安全生產監管的法律法規，切實做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

(2)英國安全生產監管機構設置精簡，并且能夠有效保證社會安全生產。與英國比較，我國監管機構雖然龐大，但在安全生產監管過程中存在各機構、各級監察機構之間相互推脫現象，這使國家安全生產監督的初衷扭曲，同時增加了企業安全生產管理的成本。

(3)發達國家各機構權力制衡機制較為完善，而我國安全生產監管各行政和執法部門之間缺少有效的權力制衡機制，監管過程中容易產生腐敗現象。

(4)美國、日本等發達國家安全生產監管工作社會參與率較高，工會組織對員工的安全保障積極活躍，我國這方面還有較大差距。

(5)與專業型安全生產監管模式比較，我國在安全生產監管工作人員的專業性和針對性等方面發展相對較慢。

(6)與德國二元化的安全生產監管模式相比，我國市場主體參與安全生產監管的作用還不明顯，行業事故保險機構發展落后。

對比分析發達國家安全監管模式發現，他們的監管模式都是根據自身特點逐漸建立起來的，并很好地適應其國內的安全生產現狀。因此我國應根據我國現階段的國情，分析我國現階段的實際情況，同時借鑒國外安全生產監管的成功經驗，實現我國安全生產監管體系的進一步完善。

［1］田福生，吳江艷.英中兩國現代化之路比較［J］.唐山師范學院報，2010，6(32):75.

［2］何玉.我國安全生產模式的探討［D］.昆明:昆明理工大學，2010.

［3］葉永峰，顧智世.中日安全生產監管體系的比較分析［J］.安全與環境工程，2012，2(19):98.