基于公平視角下的個人所得稅改革

（日照廣播電視大學(xué) 山東日照276826）

目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，受經(jīng)濟(jì)改革初期倡導(dǎo)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策以及經(jīng)濟(jì)體制弊端形成行業(yè)壟斷的影響，特別是腐敗、官商勾結(jié)現(xiàn)象形成的權(quán)貴資本的“尋租行為”，造成個人收入分配差距過大，社會矛盾日益凸顯，已經(jīng)成為我國目前經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展中亟待解決的問題。個人所得稅在各國稅收理論和實(shí)踐中，一直被作為調(diào)節(jié)收入分配的工具之一，我國個人所得稅改革雖歷經(jīng)二十多年的發(fā)展歷程，在理論和實(shí)踐上也取得了令人矚目的成效，但對照其應(yīng)實(shí)現(xiàn)的改革目標(biāo)及其在國民收入分配中應(yīng)承擔(dān)的角色，仍有不少需要改進(jìn)和完善的地方。

一、按照個稅改革理論與實(shí)踐，解讀“公平原則”

所謂個人所得稅的公平原則，可以從兩個方面解讀：

一是縱向的公平。個稅從“量入為出”（即“能量負(fù)擔(dān)”）的原則出發(fā)實(shí)現(xiàn)縱向公平，個稅設(shè)計(jì)的初衷絕不是“劫富濟(jì)貧”，而是“減貧負(fù)、養(yǎng)中收、促富稅”。具體來說就是減輕貧困階層的稅收負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大稅基；培養(yǎng)中等收入階層，提高稅基；促使富裕階層依法誠信納稅，而不是課以重稅，來保護(hù)稅基；納稅能力不同的人，其稅收負(fù)擔(dān)理應(yīng)不能相同，以體現(xiàn)稅收的縱向公平。

二是橫向的公平。看似相同的個人收入，實(shí)際存在很大的個人生計(jì)支出差異、城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和行業(yè)差異，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征稅顯失公平，只有在稅制設(shè)計(jì)上充分考慮這些差異因素，再以納稅能力相同的人應(yīng)負(fù)擔(dān)相同的稅收出發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)橫向的公平。對高收入群體稅制設(shè)計(jì)，必須分別從兩方面著眼：一方面，只有鼓勵合法致富，增加社會財(cái)富，才能使改善弱勢群體的經(jīng)濟(jì)資源增加。否則，一味地“劫富濟(jì)貧”，不利于社會財(cái)富的增長。另一方面，對高收入群體受征管條件等諸多因素限制，致使個稅收入造成損失，在稅制設(shè)計(jì)上應(yīng)予以改革和完善，才能真正體現(xiàn)稅負(fù)公平。

二、我國個稅稅收現(xiàn)狀及個稅改革中存在的問題

（一）目前我國個人收入的差距現(xiàn)狀

目前，我國是世界上居民收入最高者和最低者差距倍數(shù)相當(dāng)大的國家，由1992年的3.61擴(kuò)大到2007年的9.23，高收入者的收入多元化和稅收的隱蔽性以及受稅收征管條件以及個人所得稅稅制設(shè)計(jì)弊端的諸多因素影響，這些高收入者并不是納稅主體，中等收入的工薪階層成為納稅的主流，而美國的高收入者（即年收入在10萬美元以上的）是個稅納稅的主體，所繳稅款占美國全部個稅總額的60%以上。

1.個人收入在初次分配中就被侵蝕。“國民收入初次分配是涉及改善民生、拉動消費(fèi)、啟動內(nèi)需的一個根本性問題，是制定收入分配政策的基礎(chǔ)和前提”。有數(shù)據(jù)顯示：政府、企業(yè)、居民三者，在國民收入初次分配中的比例，分別由1996年的15.1%、16.7%、65.3%，發(fā)展到2007年的19.5%、22.6%、57.9%，其間，居民的收入分配下降了7.4%，而政府和企業(yè)分別上升了4.4%和5.9%，同期國民收入保持在平均9.7%的增幅。而美國居民收入在國民收入分配中占比為73.4%，其間國民收入增幅平均3%。這充分證明，我國國民收入分配，一直是向政府、企業(yè)傾斜，初次分配中企業(yè)利潤侵蝕了工資，稅收收入的“擠出效應(yīng)”也侵蝕了居民收入。因此，政府應(yīng)運(yùn)用稅收政策，適時(shí)調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，在GDP正常增長的同時(shí)，著力提高居民在初次分配中的比重，縮小收入分配差距。另外，西方國家雖然稅收收入集中度高，但通過提供完善的公共品和公共服務(wù)，以多種形式的社會福利補(bǔ)助，轉(zhuǎn)移支付給了個人；而我國直接轉(zhuǎn)給居民的份額偏少，公共設(shè)施、公共服務(wù)也不完備。

2.個人收入在再次分配中存在差異。有諸多因素造成我國收入分配差距拉大，非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成地區(qū)差距、城鄉(xiāng)收入分配差距；市場經(jīng)濟(jì)體制的弊端帶來的行業(yè)壟斷，導(dǎo)致了行業(yè)之間的收入分配差距；同時(shí)，政府在稅收政策、教育支出、醫(yī)療、社會保障制度等方面轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)存在問題，致使收入分配差距加大。一是城鄉(xiāng)收入差距。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年城鄉(xiāng)收入差別達(dá)3.2倍。二是地區(qū)收入差距。由于地區(qū)間受自然稟賦、市場化程度以及經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的影響，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部落后地區(qū)個人收入也存在很大差別，三是行業(yè)收入差距。由于我國市場經(jīng)濟(jì)的不完全，經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制的弊端，自然壟斷和國家壟斷打破了公平競爭的市場基礎(chǔ)，壟斷行業(yè)憑借自身的在市場上的壟斷地位，攫取高額利潤。目前我國個人收入呈金字塔形：社會財(cái)富擁有份額中，高收入群體15%的人擁有85%的財(cái)富，低收入群體85%的人僅擁有15%的財(cái)富；2009年的基尼系數(shù)平均已達(dá)0.49。培育一個龐大的中產(chǎn)階層的橄欖型經(jīng)濟(jì)社會，已成為我國的當(dāng)務(wù)之急。而目前我國中等收入階層僅占人口18%左右，發(fā)達(dá)國家在40%左右。四是個人生計(jì)差異。由于不同的納稅個人，在教育、醫(yī)療、社保、家庭贍養(yǎng)等方面的開支有很大差別，在制定個人所得稅稅收政策時(shí)，應(yīng)考慮這些重要的因素，才能縮小差距，更好地體現(xiàn)公平。

（二）我國個人所得稅收入現(xiàn)狀及個稅功能定位

1994-2008年，個人所得稅收入占GDP的比重由0.15%上升至1.24%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。

1.我國稅收收入現(xiàn)狀分析。我國個人所得稅稅收收入從2007年的3 186億元增長到2012年5 820.24億元，其中2011年更是達(dá)到6 054.09億元，增長了90.02%，是增長最強(qiáng)勁的稅種，已成我國的第四大稅種，其中工薪稅增幅除2012年外，一直是兩位數(shù)，并且工薪稅占個人所得稅的比重從2007年的55%上升到2012年的61.51%，2010年一度高達(dá)65.09%，從中看出工薪稅是個人所得稅的主要來源。

2.個稅的功能定位。首先，應(yīng)具備組織財(cái)政收入功能。其次，要發(fā)揮調(diào)節(jié)收入實(shí)現(xiàn)公平分配的“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”作用。目前個稅還沒有承擔(dān)起調(diào)節(jié)收入分配的功能，原因在于：一是個稅在整個稅收收入中比重小。二是國民收入初次分配侵蝕了個稅稅基。三是個稅主要來自工薪稅。四是受目前征管條件和水平的制約，高收入群體多元化收入未納入征收范圍。五是收入和消費(fèi)水平的差別影響了公平調(diào)節(jié)。六是我國是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮主要依靠間接稅，也造成了作為直接稅的個人所得稅的收入調(diào)節(jié)功能難以發(fā)揮。

應(yīng)高度重視個稅對調(diào)節(jié)收入分配的重要功能。首先，它關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)生活中每一個人的經(jīng)濟(jì)利益，我國個稅的歷次改革都引起強(qiáng)烈的社會反響，“相比起通過轉(zhuǎn)嫁方式增加居民稅負(fù)的增值稅、營業(yè)稅等間接稅，作為直接稅主體的個人所得稅，會成為居民尤其是工薪階層最敏感的稅種，也是居民表達(dá)減稅意愿的直接目標(biāo)”。個人所得稅目前我國增長最強(qiáng)勁、未來發(fā)展空間最大的稅種之一。其次，國際上大多數(shù)國家實(shí)行的稅制結(jié)構(gòu)的理論和實(shí)踐證明，稅制結(jié)構(gòu)中直接稅所占的比重遠(yuǎn)高于間接稅，因?yàn)殚g接稅易發(fā)生稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，轉(zhuǎn)嫁的結(jié)果最終還是由消費(fèi)者買單，增加直接稅的比重更利于顯現(xiàn)真實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)效果，從而進(jìn)行科學(xué)、有效的改進(jìn)和完善。從各國個稅的理論與實(shí)踐的未來發(fā)展趨勢足以證明，在整個稅制體系中，降低間接稅的比重、逐步提高直接稅比重是國際共識，個人所得稅作為直接稅的一部分，也不例外。因此，這充分證明，個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配、積聚財(cái)政收入、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能只會越來越強(qiáng)大。

（三）個稅改革中仍存在諸多問題

1.稅制結(jié)構(gòu)存在弊端，采用分類征收，列舉十一個稅目不能涵蓋個人的全部收入范圍，尤其對收入多元化、稅收隱蔽化的高收入者群體。

2.我國個人所得稅實(shí)際上變成了“工薪稅”，工薪階層成為納稅主體，占整個稅收收入的近65%，而涵蓋高收入群體征稅項(xiàng)目，如股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、股息紅利所得等僅占 11%，美國的工薪稅占個稅收入的50%，且其中10%的高收入者繳納個稅的比重超過了整個稅收收入的80%。很顯然我國由于對高收入階層缺乏有效稅收監(jiān)管，致使他們沒有成為稅收主力軍。

3.免征額的確定僅僅是工薪稅的一種費(fèi)用扣除，而且沒有考慮到家庭生計(jì)的因素，以及城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和行業(yè)差異來確定免征額，個稅的工薪稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)由每月2 000元調(diào)高到每月3 500元后，工薪稅納稅人的比重，由28%下降到12%左右，從現(xiàn)有的稅率級距測算，工薪收入較高的人得到的稅收優(yōu)惠反而比中等收入人群得到的稅收優(yōu)惠還多。

4.征管措施缺乏信息化、法制化、效率化。所謂信息化是指納稅人的信息聯(lián)網(wǎng)與共享；法制化是指征稅涉及到的突出問題應(yīng)考慮用立法來解決，具有剛性；效率化是指征管效率是做好應(yīng)稅稅源及時(shí)征收入庫的基礎(chǔ)。

5.缺乏與個稅改革調(diào)整收入分配配套的相關(guān)政策法規(guī)。

三、對個人所得稅改革的建議

（一）明確個稅的功能定位，調(diào)節(jié)收入分配差距，體現(xiàn)稅負(fù)公平

從公平的視角看，個人所得稅的改革，首先，要調(diào)節(jié)收入分配，以平衡城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的高收入與低收入之間的差異，促使我國的個人收入結(jié)構(gòu)由“金字塔形”逐漸變?yōu)椤伴蠙煨巍保瑫r(shí)，國家在初次分配上向居民個人傾斜以及通過調(diào)高直接稅的比重來調(diào)整直接稅和間接稅的比例等調(diào)節(jié)個人收入的相關(guān)配套措施，來促使居民收入趨向公平，促進(jìn)社會和諧。其次，在調(diào)整個人收入的過程中要堅(jiān)持由原來的“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“公平優(yōu)先，兼顧效率”才能真正建立調(diào)整收入分配、緩解分配矛盾的國民收入調(diào)控機(jī)制，縮小貧富差距。

（二）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，使個稅稅制設(shè)計(jì)更趨公平科學(xué)，富有效率

改革目前分類列舉式的個人所得稅的征管模式，采用綜合和分類征收相結(jié)合稅制模式：

1.對個人所得進(jìn)行細(xì)分類盡量囊括所有應(yīng)稅所得，以拓寬稅基。將個人的收入劃分為三大類：一類是個人勞動所得：包括工資薪金所得，獎金津貼所得，績效獎勵，經(jīng)常性的兼職勞務(wù)報(bào)酬所得，稿酬、版權(quán)等其他知識產(chǎn)權(quán)所得等歸屬于個人勞動所得的其他項(xiàng)；一類是資本資產(chǎn)利得：包括股息、利息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓所得，以及偶然利得；生產(chǎn)經(jīng)營所得：包括承包、承租、個人獨(dú)資或合伙生產(chǎn)經(jīng)營所得。

2.設(shè)計(jì)優(yōu)化稅率。對個人勞動所得和生產(chǎn)經(jīng)營所得從調(diào)節(jié)收入分配、體現(xiàn)“能量負(fù)擔(dān)”的原則出發(fā)，采用綜合累進(jìn)稅率，這種綜合所得采用一次性扣除標(biāo)準(zhǔn)，可以規(guī)避收入多元化的高收入者采用多次扣除或隱藏所得逃稅的風(fēng)險(xiǎn)，從公平角度來講，體現(xiàn)了多收入者多繳稅，少收入者少繳稅或免繳稅。對資本資產(chǎn)利得采用單一的比例稅率，以鼓勵投資，但對過度投機(jī)的資本項(xiàng)目要設(shè)很高的比例稅率，以抑制投機(jī)。“既體現(xiàn)了綜合征收稅制模式‘能量負(fù)擔(dān)’體現(xiàn)公平的優(yōu)點(diǎn)，又體現(xiàn)了分類征收的成本效率”，但設(shè)計(jì)時(shí)要考慮利于征管的效率因素。

3.合理確定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，簡化級距，降低邊際稅率。費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合個人的生計(jì)差別和地區(qū)、城鄉(xiāng)差別。可以采用個人所在地區(qū)的人均可支配收入作為參照標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐腃PI指數(shù)確定（這兩項(xiàng)都是動態(tài)的，但完全可以指數(shù)化，利于計(jì)算），建議稅率的級距設(shè)五檔，即5%、10%、20%、30%、35%，調(diào)低最高邊際稅率，以避免高收入者產(chǎn)生逃稅心理，更利于稅源的鞏固。

（三）建立科學(xué)、富有效率的個稅稅收征管體系

1.健全和完善個人所得稅稅收征管配套措施。一是和銀行結(jié)算信息聯(lián)網(wǎng)。條件成熟時(shí)逐步推行居民信用卡或支票結(jié)算制度；逐步推行個人存款“實(shí)名制”和個人財(cái)產(chǎn)登記制。二是建立與公安、工商、海關(guān)出入境部門的個人經(jīng)濟(jì)往來及完稅情況的信息共享平臺，隨時(shí)監(jiān)控個人的收入情況。三是依法采用個人自動申報(bào)和源泉扣繳相結(jié)合。鼓勵個人依法誠信自動申報(bào)納稅，按月預(yù)繳，年終匯算清繳。四是對偷逃稅者和征管過程中出現(xiàn)的違法行為加大處罰力度。

2.稅收征管應(yīng)對高收入者、高收入行業(yè)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管。一是實(shí)行重點(diǎn)稅源控制，建立高收入者及高收入行業(yè)的個人收入信息檔案，把國有公司高管以及大量持有股權(quán)、獲得分紅收益股東或董事、監(jiān)事和從事房地產(chǎn)、礦產(chǎn)資源投資、信托投資等活動的高收入人群從中央到地方按行政區(qū)劃建立信息檔案進(jìn)行納稅情況追蹤監(jiān)控；二是對高收入者及高收入行業(yè)工薪、獎金、補(bǔ)貼和股權(quán)激勵所得加強(qiáng)監(jiān)管；三是稅務(wù)部門要與有關(guān)部門密切合作對多元化的高收入者的個人收入組成部分進(jìn)行重點(diǎn)征管；四是建立納稅身份認(rèn)證制度。納稅身份證號制度需通過稅務(wù)信息系統(tǒng)與公安戶籍系統(tǒng)、銀行結(jié)算系統(tǒng)、海關(guān)出入境系統(tǒng)、工商稅務(wù)登記系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，這樣做既能很好地控制稅源，也能鼓勵納稅人依法誠信納稅。

總之，個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配，體現(xiàn)稅負(fù)公平的改革研究，必須與完善與個稅改革相配套的其他稅制改革措施相結(jié)合，必須與國民收入初次分配和再分配的機(jī)制相結(jié)合。在國民收入的初次分配中提高居民的分配比例，使個人收入在初次分配中得到提升，以利于拓寬個人所得稅的稅基，同時(shí)在國民收入再次分配中，綜合運(yùn)用多重稅收工具，從公平角度出發(fā)，來加大對個人收入分配調(diào)節(jié)力度。如降低間接稅的比重，提高直接稅的比重，使個稅的調(diào)控能力更強(qiáng)。從調(diào)節(jié)收入公平的角度出發(fā)，開征社會保障稅以稅代費(fèi)計(jì)征，更具有剛性，同時(shí)加大政府在醫(yī)療、教育等方面的轉(zhuǎn)移支付的力度，開征財(cái)產(chǎn)稅等能調(diào)節(jié)個人收入、體現(xiàn)公平稅負(fù)的其他稅種。