我國運動員勞動權益的法律保護

張恩利

1 問題的提出

運動員是我國競技體育事業的重要主體之一，他們刻苦訓練，努力拼搏，為國爭光，贏得了國家和社會的廣泛贊譽，是我國體育事業健康發展不可缺少的寶貴財富。長期以來，在編運動員作為國家公職人員，在體制內享受著優厚的勞動福利待遇，其勞動權益獲得充分保障。不過，隨著我國競技體育體制改革的深入，部分單項運動項目開始走向市場化和職業化，相關運動員的國家公職人員身份發生改變，逐步過渡為職業體育俱樂部雇傭的普通勞動者。這是我國市場經濟體制下出現的新型勞動法律關系，也是競技體育事業改革出現的新問題，突破了政府統籌安排的運動員勞動人事管理制度。

由于我國尚未制定和出臺職業體育法律規范，從而難以有效保障職業運動員的合法勞動權益。此外，隨著我國勞動者工資待遇水平的大幅提升，原有的體制內運動員勞動權益保障水平相對較低，相關勞動人事管理制度無法跟上國家勞動與社會保障制度建設的發展要求，客觀上造成了運動員隊伍建設的不穩定，甚至引發相關勞動糾紛。因此，不論是體制內的在編運動員還是體制外的職業運動員，目前都在一定程度上處于勞動權益法律保護缺失的困境，我國有必要盡快完善運動員勞動權益法律保護制度，實現我國競技體育事業的和諧發展。

2 我國運動員勞動者身份與勞動權益的梳理

目前，我國正處于競技體育體制改革階段，運動員勞動者身份日趨多元，勞動人事關系較為復雜，運動員勞動權益內涵不斷變化，因此，有必要厘清運動員的勞動者身份與勞動權益。

2.1 運動員勞動者身份的演變

早在20世紀50年代，我國就通過《關于選拔各項運動選手集中培養的通知》與《關于運動員在比賽中負傷應給予何種勞動保險待遇問題的通知》兩項文件，明確了國家負責優秀運動員退役安置和因工負傷的職責與義務，首次將運動員視為國家正式職工。

60年代起，國家體委制定了《關于專業運動員工齡計算等有關問題的意見》、《關于試行運動隊伍工作條例（草案）的通知》、《優秀運動員運動技術補貼試行辦法》、《關于處理傷病運動員的幾點意見》、《關于做好調整處理運動員工作的通知》等一系列政策文件，進一步確認和鞏固了運動員作為國家職工的勞動者身份。

進入70、80年代，國家打破了職務等級工資制，建立了體育津貼制，旨在繼續肯定運動員的國家公職人員身份，提高運動員的勞動地位和勞動待遇。

1993年《關于深化體育改革的意見》提出實現項目協會實體化，推進足球、籃球等項目實現市場化和職業化。專業運動員可以自愿放棄國家公職人員身份，與職業體育俱樂部簽訂勞動協議，成為企業雇傭勞動者。對于非職業化的優秀運動員，《運動員聘用暫行辦法》提出運動員實行試訓、聘用和退役制度，并將體制內的專業運動員劃分為有編制的優秀運動員與無編制的試訓運動員。

回顧我國運動員勞動人事關系演變歷史可以發現，改革開放前，運動員的勞動者身份是國家公職人員，具體包括國家職工和國家干部兩種形式；改革開放后，運動員的勞動身份逐漸演變出國家公職人員與企業雇傭人員兩種類別。

2.2 運動員勞動權益的界定

我國運動員勞動權益保障的內容與運動員勞動者身份的定位緊密相連。計劃經濟時期，運動員統一定位于國家公職人員，依照《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》，享有疾病、負傷、生育、醫療、退休、死亡待遇和待業救濟等勞動權益保障內容。此外，他們還享有諸如退役安置、工資及技術補貼、免費食宿、入學深造、比賽獎金、體育津貼等體育行業內部福利待遇。這種依靠舉國體制大包大攬運動員勞動權益保障的行政管理辦法一直持續到上世紀90年代初。

1993年國家開始深化體育體制改革，次年頒布實施《勞動法》。在此背景下，運動員的勞動者身份出現結構性變化，勞動權益內容逐漸分化完善。根據《運動員聘用暫行辦法》規定，在編運動員繼續享有體制內各種勞動權益；試訓運動員沒有國家編制，是機關事業單位聘用的臨時工作人員，享有勞動法保護的勞動權益。職業運動員本質上屬于市場經濟體制下的雇傭勞動者，享有勞動法保護的勞動權益。

結合我國運動員勞動權益保障演變現狀，依照《勞動者權益保護法》，本研究認為，運動員勞動權益是指運動員在勞動關系中，憑借從事或從事過體育訓練比賽這一客觀事實所應獲得的合理權益，主要包括勞動待遇、退役安置、就業培訓、自由流動、集體協商、勞動救濟等勞動權益內容。這些應是我國運動員勞動立法著力保障的勞動權益內容。

3 我國運動員勞動權益法律保護現狀

我國運動員勞動權益的法律保護主要分為行業管理規范和國家勞動立法兩個層面。在具體實施過程中，體育行業勞動人事管理制度對于依法保障運動員勞動權益具有重要意義。國家勞動立法是運動員勞動維權的法律保障和最后底線，體育行業管理規定不得與國家勞動立法內容和精神相抵觸。

3.1 運動員勞動待遇立法規定

一般而言，我國運動員的勞動待遇主要包括勞動報酬和社會保險兩部分內容。在工資待遇方面，國家先后出臺了《關于專業運動員工齡計算等有關問題的意見》、《關于試行運動隊伍工作條例（草案）的通知》、《優秀運動員運動技術補貼試行辦法》、《關于1981年調整部分職工工資的通知》、《關于國家體委運動員、教練員工資制度改革問題的通知》、《體育運動員、教練員貫徹〈事業單位工作人員制度改革方案〉的實施意見》、《運動員突出貢獻津貼實施辦法》、《關于1999年調整登山運動員成績津貼標準的通知》、《運動員教練員獎勵暫行辦法》及《運動員教練員獎勵暫行辦法實施細則》等規范性文件對運動員的工資標準、工齡計算、技術補貼、成績津貼、獎勵金額等勞動收入分配問題進行了詳細規定。從職務等級工資制到體育津貼制，再到現在的體育津貼獎金制，運動員的勞動收入水平顯著提升。

在社會保險方面，國家早在1956年出臺了《關于運動員在比賽中負傷應給予何種勞動保險待遇問題的通知》，首次提出運動員應當參照實行勞動保險條例的廠礦企業的職工享受因工負傷的待遇。1962年發布的《關于處理傷病運動員的幾點意見》中對運動員的傷病治療、待遇以及傷病運動員的安置等問題做出詳細安排，提出了“先醫治后處理的原則”。1986年頒布的《優秀運動隊工作條例（試行）》詳細規定，“推行社會保險，對優秀運動隊可以撥出一定經費繳付人身安全保險金，對于受傷致殘的運動員，爭取從社會保險中獲得補償”。2002年和2003年陸續頒布的《優秀運動員傷殘互助保險試行辦法》與《關于同意修改〈優秀運動員傷殘互相保險暫行辦法〉中部分條款的批復》，進一步完善了運動員傷殘救助的辦法，同時將適用主體從在編運動員擴大至試訓運動員和學生運動員。2006年發布的《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》不僅對運動員的基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險問題做出系統規定，更是首次規定運動員的住房公積金和住房補貼問題，從而形成了現有運動員社會保障體系。

3.2 運動員退役安置立法規定

我國運動員退役安置的內容主要是分配工作、面試升學以及退役補償3個方面。1952年《關于選拔各項運動選手集中培養的通知》首次提出國家給予運動員較為優厚的退役安置安排。1965年《關于做好調整處理運動員工作的通知》確立了運動員退役安置工作應當堅持負責到底和區別對待的原則，設置了體育系統內安置就業、體育院校再教育、個別退役運動員體育行業外分配和自愿務農的方式。1980年《關于招收和分配優秀運動員等問題的聯合通知》規定退役優秀運動員由地方政府負責轉干安置或是按工人分配工作。1986年《運動員退役費實施辦法》提出了國家給予運動員一次性退役費及計算標準。2003年《自主擇業退役運動員經濟補償辦法》要求對自主擇業的退役運動員給予一次性經濟補償費。1987年《關于著名優秀運動員上大學有關事宜的通知》和1999年《關于國家體育總局直屬體育院校免試招收退役優秀運動員學習有關問題的通知》規定了退役運動員免試入學的成績要求與招生資格院校名單。

3.3 運動員就業培訓立法規定

1995年發布《關于加強和發展優秀運動隊職業教育的意見》要求“在培養競技體育人才的同時，積極培養他們具有其他專業技能，成為各種實用人才和勞動者”。2002年《關于進一步做好退役運動員就業安置工作的意見》再次提出要“建立和完善運動員的就業培訓制度，加強對運動員的職業技術培訓”，要求“有關院校和培訓機構”要積極支持退役運動員的職業技術培訓工作，“各級教育、勞動保障部門”對于體育部門舉辦的職業技術培訓要給予積極支持。2007年《關于做好運動員職業轉換過渡期工作的意見》提出要進一步加強運動員的職業輔導工作，以順利實現運動員從停訓到退役的過渡和職業轉換。過渡期內要培養、提高運動員的再就業意識，為運動員參加文化學習接受繼續教育創造條件，還要面向運動員開展各類職業教育和技術培訓。通過舉辦各類培訓班、進修班、講座，發放宣傳材料等形式，積極為運動員創造條件，幫助運動員獲得更多的再就業技能，提高社會適應能力和競爭能力。充分利用體育行業特有工種職業技能鑒定工作的平臺，幫助運動員獲得與運動項目相關的、符合運動員本人特長的、社會急需的體育行業職業資格證書，為運動員退役后繼續在體育行業發揮特長創造條件。

3.4 運動員自由流動立法規定

對于專業運動員，1988年《關于運動員參加全國比賽的資格審查暫行辦法》提出國家大力提倡體育人才合理流動，在單位之間協作交流人才應以“協議書”為依據。1996年《運動員參加全國比賽代表資格注冊管理辦法》規定了運動員注冊管理制度，旨在減少專業運動員人才交流過程中產生的糾紛。1998年《全國運動員交流管理辦法（試行）》縮小了交流主體的范圍，限定了不得進行交流的專業運動員范圍，限制了交流的時間條件，以避免運動員在交流過程中的雙重注冊行為。2003年《全國運動員注冊與交流管理辦法（試行）》限定了運動員注冊資格協議的時間年限，明確了注冊單位的責任，以保護專業運動員的合法權益；增加了允許高等院校作為獨立注冊單位進行專業運動員注冊的規定，為優秀運動員進入高校創造有利條件。

對于職業運動員，1995年《中國足球協會運動員轉會細則》對足球運動員的轉會資格、轉會費的俱樂部協議、違約申訴和裁決及責任和成交轉會費的分配等做出較為詳細的規定，從而打破了足球運動員的人才壁壘，實現了職業足球運動員的流動性。1999年《中國足球協會運動員身份及轉會規定》制訂了限制性較強的“摘牌制”和“轉會費計價制”的轉會規則。1998年《中國籃球協會運動員轉會管理辦法（暫行）》規定籃球運動員轉會的資格、程序和費用，轉會形式包括國內轉會、國內臨時轉會和涉外轉會。

3.5 運動員集體協商立法規定

目前，我國已經制定了勞動者集體協商法律制度，形成了以《勞動法》為龍頭，《集體合同規定》、《工資集體協商試行辦法》、《工會法》、《勞動合同法》為主體的勞動者集體協商法律體系，為維護勞動者集體勞動權益提供了有力的立法保障。如我國《勞動法》明確規定，“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽定集體合同。”“依法簽定的集體合同對企業和企業全體職工具有約束力。職工個人與企業訂立的勞動合同中勞動條件和勞動報酬等標準不得低于集體合同的規定”。這是我國勞動者行使集體協商權利的主要依據。除此之外，諸如《勞動合同法》等相關立法也都從不同角度提出勞動者有權與用人單位進行集體協商，簽訂集體協議，維護集體勞動權益。顯然，這些法律規定既是我國勞動者集體維權的法律依據，也是建立我國運動員集體協商制度的立法依據。

遺憾的是，我國至今尚未建立運動員集體協商制度，從而造成運動員集體協商法律權利保護的立法缺失。為了有效解決日益突出的運動員勞動糾紛，保障運動員集體勞動權益，實現我國競技體育事業的和諧穩定，有必要依據現有勞動者集體協商法律法規，在體育行業建立健全我國運動員集體協商制度。

3.6 運動員勞動救濟立法規定

我國運動員勞動救濟途徑主要包括國家司法救濟程序與行業內部處理程序兩個層面。在國家立法層面，國家通過制定《勞動法》、《集體合同協定》、《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》等相關法律法規，向包括運動員在內的所有普通勞動者提供調解、仲裁、訴訟以及行政裁決等多種法律救濟途徑。此外，我國《體育法》也明確規定，“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁”。可惜我國至今尚未依法建立獨立的體育仲裁機構，使得這一立法安排暫時落空。

在行業立法層面，我國運動員勞動糾紛處理機制主要通過單項運動項目協會管理規章予以確立。如《中國足球協會章程》等足球行業管理規程強調包括運動員勞動爭議在內的所有體育爭議都必須由協會內部仲裁機構進行裁決，原則上不得上訴至法院。目前看來，盡管行業協會內部處理機制一定程度上彌補了我國運動員勞動救濟立法的不足，但是對于行業協會獨立性問題的質疑，使得運動員常常訴諸于更為復雜的國際體育仲裁程序或勞動司法救濟程序，其結果是體育行業內部處理機制難以有效解決運動員勞動糾紛問題。

4 我國運動員勞動權益保障的法律分析

盡管我國已經在體育行業內部建立了較為完善的運動員勞動權益保障制度，但是從法律保護的視角來看，現有運動員勞動權益仍然存在諸多保障不足，這在某種程度上成為了運動員勞動侵權頻繁發生、勞動維權舉步維艱的肇因之一。因此，有必要深入分析我國運動員勞動權益法律保護不足的特征與原因。

4.1 運動員勞動權益法律保護不足的特征

實踐證明，我國運動員勞動權益法律保護存在明顯不足，目前主要體現出以下特征：

第一，運動員勞動權益保障專項立法不足。運動員作為專門從事訓練、比賽活動的體育行業勞動者，與其他行業勞動者一樣，依法享有勞動法保護的基本勞動權利。但是這種無差別的勞動立法對于保障具有行業特殊性的運動員勞動權益就顯得相對不足。這是因為運動員職業風險極高，不僅職業壽命期限短暫、而且經常面臨著因傷停訓、停賽、甚至提前退役等勞動損失風險。此外，職業運動員作為市場經濟環境下產生的新興職業，其勞動權益缺乏立法保障。這些都對合理保障運動員勞動權益提出較高要求。以2003年籃球運動員馬健與東方籃球俱樂部勞動合同糾紛案為例，上海市徐匯區勞動爭議仲裁委員會以馬健的請求事項不屬于勞動爭議受理范圍為由決定不予受理。馬健上訴至法院，一審和二審判決雖然認定該案屬于勞動爭議范圍，但卻認定馬健隱瞞傷情，造成俱樂部比賽成績損失，因而不予支持馬健要求撤銷俱樂部解除勞動服役合同的訴訟請求。從該案可以看出，一是，我國勞動法對于職業運動員勞動爭議屬性缺乏法律界定，造成勞動仲裁機構對此認識不清；二是，我國勞動法對于職業運動員勞動特殊性缺乏保護性規定，造成法院難以依據現有勞動法有效保護職業運動員正當勞動權益。為此，我國應當結合運動員職業勞動特點，制定能夠有效保障運動員特殊勞動權益的勞動立法。

第二，運動員勞動權益保障立法層級較低。我國現有運動員勞動權益保障制度形成于計劃經濟時期的舉國體制，主要依靠體育管理部門制定行政立法保障運動員勞動權益。隨著我國市場經濟體制的確立，運動員勞動人事關系和勞動權益范疇開始超出原有舉國體制的保障范圍和承受能力，更加需要社會各界相關組織人員的配合和支持。必須突破現有行業立法局限，提升運動員勞動立法層級，由國家立法機關統一立法，制定符合市場經濟規律需求，全面調整運動員勞動人事關系相關主體，從而有效實現運動員勞動權益的法律保障。

第三，運動員勞動權益保障地方立法集體缺位。地方政府及基層體育部門是運動員勞動權益保障的落實單位。根據我國運動員勞動人事管理制度，運動員的勞動福利待遇由省、市優秀運動隊根據當地情況制定管理辦法。因此，地方性運動員勞動立法極其重要，直接關系到運動員勞動權益的保障范圍和保障水平。但是，目前絕大多數省市立法機關都沒有制定保障運動員勞動權益的地方立法，主要依靠地方體育部門的規范性文件予以規范。這種低層次的部門規范文件不僅難以協調其他相關部門，甚至不易獲得政府領導的關注和支持，從而導致運動員勞動權益保障日常管理工作難以展開、成效不足。

第四，職業運動員集體協商制度缺失。集體談判是世界各國運動員勞動維權的重要手段和有力措施。為了有效保護勞動者的集體勞動權益，我國也制定了包括工資協商在內的集體協商法律制度。職業運動員作為我國職業體育行業的合法勞動者，依法享有通過集體協商維護勞動權益的正當權利。遺憾的是，盡管國家早已從法律層面明確保護職業運動員的集體協商權利，但是職業體育行業資方管理者拒絕與職業運動員進行集體協商，而體育行業管理者也沒有積極制定體育行業集體協商制度規范，造成運動員集體勞動維權無從談起。現實中，我國職業足球欠薪情況普遍存在。在缺少正常集體維權渠道的情況下，2011年南京有有足球俱樂部球員打著橫幅大規模到南京市政府門口集聚討薪，有人甚至提出到紫金山游行示威的討薪想法。2012年10月上海申花足球俱樂部本土運動員突然采用全體罷訓的方式向俱樂部管理者發出欠薪抗議。顯然，這種激烈的勞資對抗矛盾需要集體協商制度予以紓解。

第五，運動員勞動救濟渠道不暢。現代運動員勞動糾紛具有數量多，金額大、主體多、分歧大等爭議特點，難以在體育行業內部協商解決，迫切需要通過國家司法手段進行最終裁決。由于計劃經濟時期的運動員勞動糾紛不在勞動仲裁適用范圍，導致勞動仲裁機構和法院在初期沒有將職業運動員勞動糾紛納入受案范圍，隨后在最高人民法院的指導下，開始接受運動員勞動糾紛立案。但是，相關司法機構顯然沒有顧及運動員職業壽命短暫、勞動爭議時效性等行業特殊性，而是將運動員勞動案件審理拖入耗時費力的冗長審判程序，最終造成運動員勞動維權效果不佳，甚至得不償失。例如，在曲樂恒狀告遼寧足球俱樂部股份有限公司勞動爭議糾紛案中，爭議雙方耗費在勞動仲裁與司法訴訟的時間周期竟然長達10年，僅是曲樂恒工傷認定法律程序就耗時8年之久，直至2010年7月，一審判決終于判定曲樂恒勝訴，獲得俱樂部工傷賠償與合理安置。即便如此，當事人曲樂恒表示，這種冗長的法律程序讓其感到疲憊不堪，高興不起來。

4.2 運動員勞動權益法律保護不足的原因

目前看來，造成上述我國運動員勞動權益法律保護不足的影響因素很多，但本研究認為主要體現為如下4點：

第一，立法者對于運動員勞動權益保障立法認識不足。立法者的價值取向和立法認知對于立法進程和立法效果具有重要影響。我國運動員勞動權益保障立法長期滯后的局面與立法者對于運動員勞動立法的價值判斷和行業認知有著密切關系。一個突出的表現就是我國《體育法》立法修改進程緩慢，職業體育相關內容至今沒有納入國家高層立法修訂范疇，與此直接相關的運動員勞動權益保障立法自然無從談起。

第二，管理者對于運動員勞動權益保障工作重視不足，政策落實不到位。在我國，運動員勞動權益保障工作主要依靠體育管理者組織實施，因此，必須得到政府和社團組織相關管理者的重視和支持。遺憾的是，大多數體育管理者較少關注運動員勞動權益保障問題，不僅消極執行運動員勞動法律政策，而且竭力控制運動員勞動成本支出，使得運動員勞動權益保障工作無法落實，難以取得成效。

第三，運動員自身勞動維權意識的淡薄，缺少維權手段。運動員是勞動維權的關鍵主體，也是法律保護的直接受益者，因此，運動員應該樹立法律維權意義，勇于拿起法律武器，積極維護自身合法勞動權益。但是受制于文化教育水平較低，生活訓練環境封閉、管理部門法制宣傳不足等不利因素，運動員依法維護勞動權益的法制意識相對薄弱。他們既不了解合法勞動權益的具體內容，也不知道勞動維權的法律途徑，更加缺少集體協商和罷賽罷訓的集體維權手段。

第四，用人單位和利益團體反對加大運動員勞動權益保障力度。加大運動員勞動權益法律保護力度，不可避免地大幅增加用人單位的勞動力成本支出，降低了用人單位的獲益率。因此，必然遭到用人單位的強烈反對和集體抵制。他們反對給予國家立法保障的運動員集體協商權益，嚴厲懲罰隊內運動員罷訓罷賽，拒絕提高運動員勞動待遇水平。而體育行業管理者作為相關利益主體，也不支持運動員通過集體罷賽和集體協商等合法途徑維護自身權益。

5 我國運動員勞動權益法律保護的完善對策

基于上述分析論證，結合我國法制現狀和特殊國情，本研究著重提出如下完善我國運動員勞動權益法律保護制度的對策建議：

5.1 落實我國工資集體協商制度

集體協商制度是我國勞動法律制度的重要組成部分之一，對于維護運動員集體勞動權益具有積極意義。然而由于種種原因，使得我國集體協商制度在具體執行過程中面臨諸多操作困難。相較而言，保障范圍縮小的工資集體協商制度則面臨較小的實施阻力，用人單位難以提出充分的反對理由；與此同時，工資集體協商制度已經得到國家和政府的高度重視，正在加速推進該項工作的深入落實。體育行業管理者應當勇于承擔責任，抓住政策契機，全面落實國家法律政策，依法制定運動員工資集體協商行業管理規范，切實保障運動員整體工資待遇。

5.2 健全運動員社會保險配套立法

社會保險是運動員勞動權益保障的重要內容之一，廣泛覆蓋失業、養老、醫療、工傷、生育、住房公積金等基本生活保障領域，對于運動員應對勞動風險具有重大保障作用。同時，運動員社會保險問題也正在成為運動員勞動權益保障工作突出面臨的發展難題。特別是體制內專業運動員社會保險的繳納內容、繳費標準以及轉移接續等現實操作問題都缺乏立法制度統一規范。因此，我國有必要在現行社會保障立法的基礎上，由地方立法機關和政府部門結合當地實情，逐步健全運動員社會保險配套法規，依法落實運動員社會保障待遇。

5.3 完善體育行業勞動管理制度規范

我國現有運動員勞動權益保障制度主要由體育行業內部勞動管理規范構成，因此，需要首先完善體育行業勞動管理制度建設。在當前我國運動員勞動立法難以及時出臺的情況下，為了扎實推進運動員勞動權益保障工作，體育管理部門應當以人為本、著眼實際，從具體問題入手，逐步制定諸如勞資集體協商管理辦法、社會保險繳納與接續管理辦法、工資獎金支付兌現管理辦法、勞動爭議處理辦法、注冊交流管理辦法等相關運動員勞動管理規范，從而構建起我國運動員勞動權益保障行業管理制度。

5.4 建立運動員勞動維權法律援助機制

我國運動員勞動維權意識較為薄弱，缺乏有效維權手段，加之比賽訓練任務繁重無法投入應對勞動糾紛，因此，迫切需要建立一套完整的運動員勞動維權法律援助機制，通過提供包括法律咨詢、律師代理等一系列法律援助服務，幫助運動員實現有效維權。具體而言，體育和勞動管理部門應當提供運動員勞動維權法律咨詢服務，幫助運動員了解國家勞動法律政策和行業管理規范，提出合理維權建議。法院應當指派特定律師義務幫助經濟生活困難的運動員完成委托代理，最終實現司法維權。

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