完善質監法律制度拓展法律保障功能——關于構建我國質監法律體系的思考

文/張素君

本文對我國質監法律體系的設計，從闡述我國質監法律體系的現狀入手，查找體系存在的缺陷，在設計新的質監法律體系中盡力去彌補這一缺陷。通過分析體系的價值定位，使法律的保障功能得到最大程度上的彰顯和拓展。這一體系不僅能夠適應現階段質量安全保障的需要，還因其自身所具有的預測性和前瞻性而為未來某段時期內的質量安全保障行為提供法律創設引導和價值性參考。

現狀及缺陷分析

隨著質監事業的發展，質監法律法規逐步健全，目前以質監法律、行政法規為主干，以部門規章為基礎，以地方法規規章為補充的質監法律體系已經初步建立。現今的質監法律體系有效地指導了我國質監工作的開展，為促進經濟平穩較快發展和社會和諧穩定提供了質量保障。但是，質監工作面臨的形勢不容樂觀，我國還未形成一個完備而良善的質監法律體系，現行的質監法律體系存在缺陷，主要表現在：

1.綜合性的質監基本法的缺失。質監工作是一項重要的、綜合性的基礎工作，其覆蓋范圍廣泛，涉及到國民經濟和社會發展的各個領域、人民生活的各個方面。質監工作主要包括質量、標準化、計量、認證認可、特種設備等方面的行政許可、行政確認、行政監督檢查、行政處罰和行政強制工作。質監工作的開展須有法律對質監工作的清晰定位，而我國沒有一部統領整個質監工作的法律。2011年7月1日起施行的《質量技術監督行政處罰程序規定》和《質量技術監督行政處罰案件審理規定》僅規定了行政處罰的程序和案件審理要求，且均屬于部門規章，立法層次較低，無法對質監工作進行宏觀性、總體性的歸納。社會質量安全保障所應該具備的法律原則和法律制度難以在現今的質監法律法規中得到系統的規定，所有這些直接導致法律對各項質監工作規制的無力。

2.質監工作配套法律法規存在空白。我國現行質監工作配套法律法規還有較多空白，這些空白的存在將導致法律因為對關乎社會質量安全的某一要素或某一環節保護的疏漏而使整個社會市場經濟秩序和質監事業受到威脅。以缺陷產品管理方面存在的立法空白為例，目前已出臺了《缺陷汽車產品召回管理規定》、《兒童玩具召回管理規定》和《食品召回管理規定》，但相配套的召回細則尚未完全建立，企業提交召回計劃書的期限、程序以及相關部門的法律責任等一系列問題均需要法律的明確規定。召回法規有必要從部門規章提高到法律法規的位階，召回規定的可操作性有待進一步提高，而其他絕大多數產品如電器產品召回，就沒有可操作層面的法律依據。

3.部分質監法律法規及規章有缺陷。我國現行質監法律體系中，有一部分法律的可操作性不強或者存在某種缺陷，不能起到應有的作用，不利于法治質監的建設。主要表現為以下方面：（1）部分法律已然嚴重滯后。如《標準化法》、《計量法》頒布已有20余年，卻從未修訂，已經滯后于標準化與計量的實踐工作，不適應市場經濟的要求。（2）部分規章位階較低。質監工作的開展主要依據地方性法規和部門規章，而“辦法”的法律位階比較低，難以作出有效的規定，要進一步發揮它的作用需要提升其法律位階。（3）部分法律法規罰則較輕。如我國現行法律法規對制假售假行為處罰較輕，犯罪分子違法經營成本低，往往置法律規定于不顧，進而對社會造成嚴重危害。

4.質監部門執法管理體制不健全。法律有效執行的一個重要因素在于不同部門、級別和層次立法對同一管理對象的規定應當相互協調和一致。特別是關于管理機構的規定，如果授權不一，相互矛盾，就會影響法律的權威，也影響法律的執行和遵守。

（1）存在與相關部門職能或交叉或缺位的問題。由于法律沒有對質監部門的職能和權限作出明確的界定，質監系統內部、質監部門與工商、藥監、農業等有關部門之間也沒有形成一套完善的工作協調機制，不可避免的在執法工作中出現與有關部門職能交叉的現象，嚴重削弱了監管執法力度。（2）存在立法、執法、處罰三位一體的現象。受立法環境、立法技術等多種因素的制約，質監部門在某些情況下既是法規的起草者，又是執法和處罰者，不可避免的會滲入執法部門的利益，影響案件辦理的公正性。

體系的價值定位

所謂法律體系，是指一個國家的全部法律規范，按照一定的原則和要求，根據不同法律規范的調整對象和調整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規范形成相互有機聯系的統一整體。法律體系內部應基本做到邏輯嚴謹、結構合理、和諧統一。

1.法治質監建設的需求和方向。建設法治質監是質監部門的立身之本，是解決我們自身問題的根本之策。建設法治質監，就是要求質監工作的全部領域、全部事項、全部環節，都納入到法治的軌道上來，時時依法、事事依法、處處依法。法治質監建設首先要落實到良好法律體系的設計中去，健全的法律體系是質監事業不斷發展的內在法律需求。要通過建立健全質監法律體系，增強這一體系的科學性、統一性和權威性，來指導現在及以后的質監工作，真正做到運用法律手段解決質監事業發展中遇到的突出矛盾和問題，推動質監工作不斷邁上新臺階。

2.政府監管能動性的彰顯和發揮。現今社會，各國都致力于尋求如何以最佳方式發揮政府在產品質量監管中的作用。毫無疑問，市場機制和法治模式是最有效的途徑。但是市場也會失靈，現今我們呼吁質量安全正是因為社會的產品質量面臨不安全的危險，對于造成這種不安全現狀的原因之一，必須在法律上對形成沖突的利益關系加以調整，即嘗試運用法治模式對每一個個體的利益與整個社會的利益之間的沖突進行化解調和。實現這一目標的有效途徑是制定和完善相關法律，因為在人類自身素質和觀念還沒有達到完全到達自覺維護市場經濟秩序的今天，只能通過法律展現其強制力與監督力來發揮法律的他律功能，以彌補道德規范之“軟約束力”的不足，即人需要為自身的意志和行為制定法則。所以，以覆蓋全面、上下配套、制度嚴密的質監法律體系對每一個個體的活動進行限制和約束，對人們權利義務的分配將更加合理，以均衡人與人之間的利益，進而實現社會秩序的和諧有序。

3.法律功能進化的體現與指引。對于質監法律而言，它作為社會控制的一種重要力量，其法律功能也是隨著社會變遷而演變的，法律的功能需要得到足以應對質量安全狀況的進化。因此，在當前的質量安全面臨挑戰的現狀下，法律作為一種利益調整的工具，必須使法律規則的運行功能與社會現實發展相互配合，化解、調和沖突而不是制造沖突或使沖突惡化。法律的功能是隨著社會的發展而不斷變遷和進化的，現在我們嘗試構建質監法律體系，并非脫離實際的理論空想，而是基于社會質量安全今日的現狀，對法律的功能提出的更高層次的需求，引導法律實現更高層次功能的進化，這一需求和進化可以表述為法律對社會質量安全的維護和增進。

體系的初步構想

對質監法律體系的構建，就是要從整個法律體系的角度來進行質監工作的原則設計與制度安排，充分考慮質監領域各部門法之間的聯系和協調，在確保法律體系完整性和系統性的同時，使各部門法律之間保持有機而互補的聯系，使其在保障社會市場經濟秩序和民眾生活的實踐中切實可行，從而在法律層面上形成一個給予整個社會以公信力和權威性的質監法律體系。

（一）制定專門的質監基本法

質監工作的各個方面是協調一致的有機整體，要加快法治質監建設的步伐，真正發揮質監部門在經濟發展中的重要作用，必須從法律體系的根基上作出改變，即應創設質監工作的基本法，進而構建以此基本法為主體、其他具體法律相配合的多種層次的立體框架的質監法律體系。

1.質監基本法應規定質監的基本問題，包括質監的法律定義、職能部門和職責權限、基本任務、目標和總體規劃、基本法律原則和主要法律制度等。應對現有的有關質監工作的法律法規、條例、標準、規范等進行清理、補充和完善，將散存于各法律法規中有關質監基礎性工作的內容整合，盡可能減少和避免立法和執法上的相互沖突，保持法律的同一性。

2. 設專章規定基本法的構成要素，包括質量、標準化、計量、認證認可、特種設備等方面的基礎性問題，各章節之間必須保持有機統一的聯系，共同支撐起質監基本法的框架。

（二）修訂、健全與之相配套的法律法規及規章

質監事業的發展需要通過對質監領域各項業務的開展來實現，各業務之間密切聯系又存在差異，于是配套法律、行政法規、地方性法規和部門規章的出臺顯得尤為重要，而現有的不符合質監工作實踐的法律法規，也要及時清理修訂完善。

1. 修訂質監工作有關法律法規。《計量法》、《標準化法》等都是上世紀80年代制定發布的，還有部分法規也不適應新形勢的新需要，要作為法律法規中的重點，全力推動修訂工作。推動《特種設備安全法》、《缺陷汽車產品召回管理條例》、《產品責任法》等法律、行政法規立法工作。推動地方性法規、規章制定修訂工作，適當完善和細化有關規定。做好現行法律法規清理工作。

2. 推進我國技術規范與標準的制訂和修訂工作。（1）從整個質監工作的全局對我國現有的非強制性標準、行業標準、地方標準等進行重新制定或修訂，消除現有標準互相矛盾和抵觸或者有些方面無標可依的現象，加強標準與法律法規、重大產業政策的協調配套。（2）大力推行等同等效采用國際標準和技術法規，加快在標準體系上與國際接軌。促進標準的國際化與自主知識產權化，建立以自主知識產權為基礎的與國際接軌的標準體系，提升國家標準的有效性、適用性和競爭力。

3.全力做好法規協調工作。密切關注同級人大立法機關、政府法制辦開展的相關法律、法規、規章立法工作，加強對涉及質監工作規定的研究。與有關部門建立良好的工作聯絡機制，加大協調溝通力度，維護法律法規的協調一致。

（三）完善質監法律制度

任何一種能被稱之為法律制度的制度，都必定關注或反映著相應社會與經濟結構相對性的，符合特定階段需求的基本法律價值。質監法律制度所關注的價值即是社會質量安全的維護，對這一價值的追求反過來又使法律制度在實施過程中不斷得到完善和發展。

1.健全缺陷產品召回制度。應加快缺陷產品召回制度的立法步伐，設立獨立、公正、權威的監測機構，制定產品質量檢測認定標準，在召回程序、時限以及對缺陷產品的分級管理等方面制定具體實施細則。加大處罰力度，保障缺陷產品召回制度的實施。應通過司法解釋或立法，擴大產品生產者的范圍，嘗試建立缺陷產品的公共基金。

2. 完善產品質量責任制度。產品質量責任是民事責任的一種重要責任形式，是指產品生產者、銷售者違反產品質量法規定的產品質量義務應承擔的法律后果。應根據我國經濟發展的實際情況適當擴大“產品”的范圍。在統一產品責任的立法中，進一步健全懲罰性賠償機制。

3.完善舉報獎勵制度。舉報獎勵是國家有關機關對公民的舉報行為給予一定物質和精神獎勵的行為,是強化公民舉報的內在動力。要發揮12365舉報投訴機制的作用，完善舉報獎勵制度，明確舉報獎勵的對象、標準和程序，提高舉報質量和舉報人的積極性。

4.完善落實企業主體責任制度。建議嘗試將落實企業主體責任制度推廣至不限于食品企業的其他企業，通過完善企業承諾制度、質量誠信機制和黑名單制度、企業履責報告制度和企業培訓教育制度，增強企業的主體責任意識，以國家強制力保障企業主體責任的落實。

5.完善認證認可制度。建議完善我國的《認證認可條例》，嚴格規范認證機構的設立條件，特別是認證機構的技術能力，可以考慮以國外和國際著名認證機構的技術能力標準作為參考制定我國認證機構的基本能力要求。

（四）理順質監管理體制

質監部門執法管理體制的缺陷使法律在調整質監工作時缺乏有效的執行機制，無法執行的政策和法律是毫無任何價值可言的，要使質監法律法規真正實現其當初創設的目的，必須有強有力的執行機制予以相互配合。

1. 整合執法力量，明晰監管職責。質監綜合執法方面。由質監部門承擔，其他相關執法部門只履行管理職能。這一職能定位要法制化，要提供一個法律的保障。將行政處罰權交由質監部門行使，是考慮到質監部門是產品質量監督管理的綜合部門，具有長期的質量監督經驗，并且下設有產品質量檢驗機構，可以為質量監督執法提供技術支撐。

2.理順工作機制，確立管轄原則。應科學劃分各級執法稽查機構的管轄權，確立區域管轄為主、級別管轄為輔的管轄原則，減少執法層次，下移執法重心。建議市局稽查隊與縣區局稽查隊實行級別管轄，市局稽查隊負責查辦較大案件（可以違法貨值金額作為標準），縣區局稽查隊負責查辦一般案件。對不屬于本級管轄的案件，應及時移交。各局將轄區分為若干責任區，稽查隊分為若干執法組，每組負責一個責任區，實行區域管轄。各級局的內設科室不再開展監督檢查和行政處罰工作。

3.提升隊伍素質，強化執法監督。加大法律知識和專業知識培訓力度。定期更新完善質監隊伍知識儲備，對新頒布的質監領域及其他相關法律法規要及時組織培訓學習，注重考核質監隊伍將知識學以致用的能力。定期開展專業知識培訓學習，使質監隊伍的每位成員都能全面深刻地理解和領會質監工作的內在要求。建立公正透明的公開招考、競爭上崗機制，確保優秀的質監人才能在最合適的崗位上人盡其用，激發整個質監隊伍干事創業的斗志和信心。