從制度倫理看養老并軌難在哪里

◎文/王秋波

近段時期以來，機關事業單位人員與企業職工養老金“雙軌制”一直是社會各界關注的焦點。所謂“雙軌制”是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度，特指企業和機關事業單位采取的不同的養老制度。據了解，企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由財政統一籌資。支付的渠道也不盡相同：企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由財政統一支付；另外，享受的標準不一樣，機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員。隨著公眾對養老金問題的關注度越來越高，“雙軌制”的弊端也逐步凸顯出來。人社部官員已明確表示并軌是方向。既然方向已定、目標明確，那么，當下就該下真功夫、出實招，從制度層面走向并軌。

并軌難在哪里

第一，并軌的最大難點在于群體間的利益協調。并軌就是要改革社會養老保險制度的“碎片化”，建立一體化的社會養老保險制度。改革就會觸及眾多事業單位人員的利益，要讓這些人像企業員工那樣在職時掏腰包，退休時少拿養老金，自然會引發不滿，產生抵觸情緒。為什么前幾年試點省份大都持觀望態度而逡巡不前？從改革方案的難產即可窺見一斑。

第二，并軌的最大瓶頸是事業單位人員擔心待遇會降低。“雙軌制”形成后，事業單位人員退休后按退休前工資的一定比例發放，并與在崗者工資增長掛鉤。多數退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專業技術職稱者大多在80%以上。并軌后，很多人預期的養老金將會出現三六九等，養老待遇降低。

第三，并軌的新舊制度銜接較難。這種由權力設計出來的養老金“雙軌制”，保護了權力設計者自身的利益。況且，改革后，特別是事業單位人員將與企業職工一樣繳納養老保險費，統賬結合，部分積累。那么改革前所欠的那部分養老金如何解決？并軌后又面臨多大的資金壓力？

第四，并軌的體制性障礙，難以一碗水端平。從前幾年試點省份的改革看，公務員養老體制不并軌，事業單位并軌；大部分省市不并軌，幾個省市并軌，使得試點改革不僅面臨著利益壁壘，也面臨著公正性的質疑。從單位性質上看，許多事業單位直接承擔著國家授予或委托的公共職能，有的還直接承擔社會管理職能、社會服務職能，還有的承擔文化傳承與創新職能，性質上、職能上與許多國家機關及其工作人員并無二致。如果真要改革，只將事業單位養老保險向企業去靠攏，而不同步改革政府機關及公務員，難以做到公平公正。

并軌如何突破

第一，并軌首先要破除“權力自肥”機制。目前，中央正在積極推進政府職能改革，限制政府權力，這為養老制度改革創造了有利氛圍。改革的著力點就在于打破這種固化利益群體的限制，而其中的關鍵之處就在于政府需要有“壯士斷腕”的勇氣，要舍得犧牲自我利益。

第二，機關事業單位和企業職工養老金一并并軌。人社部官員曾表示，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。既然目標明確，那么，機關事業單位養老保險制度與城鎮職工養老保險制度的改革必須一起進行，實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發辦法一致，單獨進行改革是行不通的。首先將制度并軌，在統一制度的規范下實現養老保險的起點、過程實現公平；其次是縮小差距，縮差應該是采取漸進、穩妥改革和增量改革的方式，機關事業單位的現有養老金水平不降，但其增速將會控制，同時把企業養老金逐步合理地調上去，逐漸縮小兩方面不合理的差距。

第三，加強頂層設計。頂層設計的關鍵性任務就是確立新理念、排除體制性障礙、優化制度安排。進一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護法定養老保險制度的統一性，提升制度的公平性與互濟性，真正形成養老保險多層次化，保障這一制度的可持續性。在制度優化中，關鍵是要合理確定法定養老保險制度的統籌層次與均衡責任負擔，同時理順與之相關的管理體制、財政體制。必須明確的問題是頂層設計到底由誰來操作，有無具體的時間表和路線圖？

改革既需要頂層設計，亦需腳踏實地，打破一方得益、一方受損的慣性思維，找尋各方都能接受的最大公約數，真正朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”，走向并軌。

關于養老金制度的改革，世界上很多國家都處在探索之中，一些發達國家如美國已取得了一定的成效，可作以參考和借鑒。

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探析美國的養老保險金制度

◎文/游志斌

1935年8月14日，在經歷了大蕭條時期之后，美國總統富蘭克林·羅斯福簽署了《社會保障法》，為失業和貧窮的老人提供社會保障，開啟了美國養老保險金時代。目前，美國有5400 萬人接受社會保險，其中就有3800 萬退休雇員和他們的家庭成員，1000 萬美國殘疾人和他們的家人，以及600 萬雇員遺屬。大致來看，美國現行的養老保險金制度包括由政府強制推行的社會保障項目、雇主（包括公共部門和民間部門）自主出資的養老金計劃、雇員自愿建立的個人退休賬戶等三部分。三者相互補充，基本構成當前美國養老金制度體系。

政府推動的強制性養老保險金項目

社會養老保險項目作為聯邦政府強制性的養老保險金制度，覆蓋幾乎所有的就業人員，是美國社會養老保險金制度的基石。其中最核心的是，政府對勞動者及其雇主按照一定工資比率統一征“社會保障稅”，這是美國僅次于個人所得稅的第二大稅種。社保稅與其他的政府收支完全分開，單獨進入聯邦社會保障署設立的“社會保障信托基金”，后者即是政府發給民眾養老金的來源。對于美國人來說，社會保險是一項關鍵收入來源，實際上，超過一半的受益者是65 歲以上的老年人，也為他們提供了50%以上的收入來源。

經過多年努力，美國聯邦政府逐步實現了制度的統一，基本覆蓋了全部就業人口。《社會保障法》于1935年實施時，其對象僅覆蓋工商業領域雇員。1939年，工人遺屬被納入該范圍。20世紀50年代，又增加了殘疾人、公共服務者、農場工人、自由職業者以及軍職人員等。實際上，美國社會養老保險制度的籌資為專項稅收方式，資金運行方式為現收現付、獨立預算，聯邦政府財政提供最終擔保；社保養老計劃由聯邦政府統一組織管理，社保資金實行全國統籌；社會保障稅由雇員和雇主各自繳納50%，工資收入特別高的人存在一個納稅基數上限，納稅人員包括一般企業或非企業機構的雇員以及各種形式的自雇傭人員；能夠領取社保養老金的基本條件包括年齡和納稅貢獻，法定領取年齡為65 歲，納稅貢獻計算是采取計點方式，能夠領取養老金的最少點數為40，每年最多計4 個點。一般來說，最早能夠領取養老金的年齡是62 歲，只不過這時候拿到的錢會只有70%，65 歲領取的話則有85%，而67 歲退休就可以拿到全額。

雇主自主提供的養老保險金計劃

雇主自主提供的養老保險金計劃，是企業自發提供的福利性的養老金制度，它不具有強制性。具體來說，一方面，它包括公共部門養老金計劃，是指聯邦、州和地方政府為其雇員提供的各種養老金計劃；另一方面，它也包括民間組織養老金計劃，指的是企業及一些非營利組織和機構為其雇員提供的養老金計劃。1875年美國運航公司建立了民間（企業）的養老金計劃。二戰后，伴隨美國經濟的快速發展，越來越多的企業（民間機構）開始實施雇主養老金計劃，增強其企業（民間機構）的吸引力。1981年美國《聯邦稅法》中401（K）、403（B）及457 條款中明確規定政府機構、企業及非營利組織等不同類型雇主，為雇員建立積累制養老金賬戶可以享受稅收優惠后，越來越多的雇主養老金計劃開始從傳統的收益確定型（DB型）計劃向繳費確定型（DC 型）計劃轉變。這兩者都是非強制性的雇主養老金計劃，待遇標準需要雇主和雇員談判確定。另外，401（K）條款規定，員工和雇主將一定的資金注入到養老金賬戶中，同時，雇主向雇員提供幾種投資組合以供選擇，將賬戶資金進行再投資以達到保值增值的效果。雙方存入賬戶的資金和資金收益都可免稅，雇員退休后從賬戶領取養老金的時候，才開始征稅。

具體來看，多數民間DB型養老計劃采取的是雇主單方注資方式，注資的水平要根據養老金基金的投資收益而確定，而DC 型養老計劃一般由雇主和雇員共同按比例繳費。由于雇主DB型養老賬戶為基金制，即要形成雇員養老金的基金規模(本金及增值部分)與包括在職和退休人員積累的全部養老金權益相當，不允許存在隱性債務，同時規定DB型養老金資產必須與雇主的資產分開，基金投資也必須與雇主業務分離，而DC 型養老計劃為在職雇員的個人累積型賬戶，本金和收益全屬個人。值得關注的是，美國聯邦政府針對DB型計劃可能出現的投資失敗情況，建立了養老金利益擔保公司（PBGC），防止個別基金投資失敗使雇員利益嚴重受損。聯邦政府對DC 型計劃采取了稅收遞延或優惠的政策支持，有效地促進了DC 型養老計劃的發展。但是，政府不對DC 計劃的養老金投資提供擔保，投資風險個人自擔。另外，政府對基金管理者以及投資者的行為也都有嚴格明確的法律界定。目前，讓美國聯邦政府感到棘手的是，全美50%的勞動力（約7500 萬人），他們的雇主沒有為其提供養老保險金計劃。

雇員自愿建立的個人退休賬戶

個人退休賬戶（IndividualRetire-mentAccounts，簡稱IRA）是美國養老金資產持續增長的主要來源。IRA 始建于20世紀70年代，是一項由政府通過稅收優惠政策發起、個人自愿建立的養老金計劃。建立IRA 的目的，首先是在上述兩種制度的基礎上，尤其是在大量的雇員無法納入雇主提供的養老金計劃的情況下，給雇員提供一項能夠提高退休后收入的制度性安排。政府稅收優惠促進了IRA 計劃的持續快速發展。2012年年底，44.7%的美國家庭擁有IRA 賬戶。實際上，IRA作為一種美國公民自身的長期儲蓄工具，所有70 歲以下且有收入者都可以開設個人退休賬戶，而且不論其是否參加了其他養老金計劃。與普通投資賬戶來相比，IRA 具有免稅等多種稅收優惠，參與者可根據自己的收入確定繳費金額，但IRA 有最高繳費限額，參與者可根據自己的具體情況和投資偏好進行投資管理。同時，它具有良好的轉移機制，參與者在轉換工作或退休時，可將401（K）等企業年金計劃的資金轉存到IRA 賬戶，避免不必要的損失。IRA 作為美國養老體系中的重要組成部分，還是美國政府經常使用的宏觀調控手段。IRA 賬戶免稅額度的提高使全美IRA 基金中增加巨額投資，這筆巨資通過有效的投資體系投向美國各行業的投資中，從而促進美國經濟發展，也使普通美國人分享到經濟增長的好處。