藏北高寒草地生態補償機制與方案

劉興元，龍瑞軍

(蘭州大學草地農業科技學院，草地農業生態系統國家重點實驗室，蘭州 730020)

藏北高寒草地不僅是重要的畜牧業生產基地，而且是我國重要的生態安全屏障，在涵養水源、保持水土、保護生物多樣性、調節大氣環境、支撐高原特色畜牧業發展、維系牧民生活、傳承草原文化和維持藏區社會穩定方面具有重要的戰略地位［1］。然而，受全球氣候變暖和人類活動加劇的影響，藏北高寒草地退化十分嚴重［2］。牧民的貧困問題是高寒草地退化和生態服務價值損失的主要原因［3］，導致高寒草地生態系統服務功能削弱，造成人口、資源和環境的協調關系失衡，形成了貧困導致環境退化、而環境退化又加劇了貧困的惡性循環［4-5］。此外，由于高寒草地生態環境的脆弱性、自然災害頻發、現代科學技術的缺乏和不完善的教育以及不公平或者行之無效的政策，又進一步加劇了藏北高寒草地生態環境的退化［6］，最終不僅威脅到生態屏障安全，也影響到藏區社會經濟的發展與邊境地區的社會穩定。由于消除貧困和保護生態環境是兩個不同的目標，它們受不同的道德觀驅使，但是在實踐中它們又相互作用［7-8］。多年的實踐證明，既要實現保護生態環境又能發展草地畜牧業經濟的雙贏目標一直是人們追求的理想目標，但到目前仍然是一個夢想。為了實現這一目標，牧區政府和牧民應努力尋求外界的資本投入、技術支持和教育發展、優惠政策等援助是必不可少的［9］。由于藏北那曲不同類型高寒草地的生產力水平、季節放牧特征、生態服務價值、生態環境敏感性差異較大，且在地域分工和國家生態安全屏障中所承擔的主要功能不同。因此，依據藏北地區草地資源特征和在生態屏障保護中的重要地位，在生態、經濟與社會效益的多重標準下，從空間上對高寒草地實行功能分區，明確某一區域草地的主導功能和在生態屏障安全與經濟發展中的作用，建立基于高寒草地功能分區的生態補償機制，不僅有利于高寒草地生態系統形成功能、時序和空間的耦合結構，產生經濟、生態和社會耦合效益［10-11］，而且對改善牧區生產條件和增加牧民收入，促進藏北高寒草地生態安全屏障建設和草地畜牧業經濟的可持續發展具有重要的理論和現實意義。

1 研究區概況

藏北那曲地區位于青藏高原腹地，介于北緯 29°56′20″—36°41′，東經 83°52′20″— 95°01′之間，全區總土地面積3954萬hm2，草地面積達3377.7萬hm2，占那曲總土地面積的85.6%和西藏總草地面積的41.2%，主要有高寒草原、高寒荒漠、高寒荒漠草原和高寒草甸四大類，平均海拔4500 m以上，屬亞寒帶氣候區，高寒缺氧，氣候干燥，多大風天氣。年均氣溫-2.8—1.6℃，年均降水量247.3—513.6 mm之間［12］。2008年全區人口42.55萬人，家畜總頭數719萬頭只，國民生產總值42.19億元，牧業國民生產總值5.17億元，農牧民人均純收入3219元，人均生活消費支出2231元［13］。

2 藏北高寒草地生態補償內容與機制

2.1 高寒草地生態補償模式

建立一個既能改善牧民生活，又能提高生態系統服務流量的生態補償模式是保障生態補償投資的有效性，實現退化高寒草地生態系統恢復的關鍵。由于藏北不同草地類型承擔的主要職能、生態地位、功能作用和對經濟發展的貢獻大小不同，存在著顯著的區域差異性，空間異質性和經濟發展水平差異性，而且高寒草地退化程度與類型在氣候、水熱條件、地形、地貌和人類活動、空間異質性方面的地域差異較大［14］。因此，依據藏北高寒草地的生產力水平、生態服務價值、季節放牧特征、生態環境敏感性，從空間上對其高寒草地實行功能分區，以明確某種草地類型的主導功能和在生態屏障安全與經濟發展中的作用，在空間和功能上形成多樣的草地資源利用結構，以產生經濟、生態和社會的耦合效應［15］，從而針對各功能區的特點制定不同的生態補償方案和管理對策。通過功能分區，從空間上將高寒草地劃分為適度生產功能區、減畜恢復功能區和禁牧封育功能區，據此構建基于高寒草地功能分區的分級生態補償模式，設計針對不同功能區的生態補償方案。生態補償在適度生產區，以草地畜牧業生產為目的，通過建立高產優質人工草地，對天然草地進行科學合理的放牧管理，實行集約化經營，從而吸納從生態功能區轉移的放牧家畜。在減畜恢復區，通過補播優良牧草，提高植被覆蓋率，使退化草地在一定的休牧和適度的輪牧條件下復壯更新，恢復草地生產力。在禁牧封育保護區，通過建立自然保護區、水土涵養區，進行封育或禁牧，保護高寒草地生態系統功能及其多樣性，改善和提高水土涵養能力。

2.2 高寒草地生態補償的組織管理體系及流程

由于草地生態補償機制的建立過程是各利益相關方相互博弈的過程［16］，建立適合草地生態系統特征與有效的社會參與機制、監督機制和利益協調機制相結合的長效生態補償機制，構建相對統一的政策運行和協作平臺，是草地生態補償政策得以有效實施的保障。因此，必須有政府部門、牧民、第三方非利益機構(科研院所)和監督機構組成一個四位一體的生態補償組織管理體系，以保證草地生態補償政策實施的公平公正、激勵牧民保護生態屏障的積極性和保障生態補償資金的科學合理使用。

草地生態補償首先要根據行政區域和草地類型對選定生態補償區域的生態服務功能進行綜合評估，通過對區域草地生態系統生態、生產和生活功能關系以及牧民維持生活的最低家畜飼養量分析后，從人口、資源和家畜協調發展的角度確定生態補償的規模。然后根據草地類型和退化程度對補償區域內的草地進行功能分區。在功能分區基礎上確定不同功能區的補償標準、補償周期，補償資金，補償績效評估和補償約束與獎懲規則，形成一套科學有效的草地生態補償運行體系和補償程序(圖1)。

2.3 高寒草地生態補償的損益可行性分析

高寒草地生態補償的主要目標是恢復退化的草地生態系統和消除牧民的貧困生活。因此，診斷高寒草甸生態系統損壞程度，設定一個既能改善牧民生活，又能提高生態系統服務流量的生態恢復的目標，是保證生態補償決策的科學性和有效性，實現生態補償恢復可持續發展的關鍵［17］。否則，大量生態補償資金的投入將不能實現預期的雙贏的目標。當高寒草地退化已超過了系統能夠恢復的彈性閾值范圍時，其生態系統的過程已經改變，或整個生態經濟系統已崩潰狀態［18］，已失去了其生產功能和經濟價值，生態補償并不能達到其恢復的目標，只能通過更加昂貴的工程項目進行重建或封育，而不屬于生態補償的范疇。草地生態補償的效益包括生態、經濟和社會效應，主要表現為草地生態系統的服務價值增量。草地生態補償資金的總額由草地生態恢復的成本和平均利潤總和來決定。因此，開展草地生態補償的損益的可行性分析要從草地生態系統的現狀和社會經濟發展的需求出發，對退化高寒草地生態系統恢復的經濟、生態和社會效應進行可行性分析。在經濟效應方面，即要考慮到退化高寒草地生態系統的恢復是一個漫長的過程，需要長期的投入，同時，生態補償的投入又要根據草地退化能否恢復狀以及恢復狀況確定一個適宜的最高和最低的臨界閾值［19］。在生態效應方面，對高寒草地資源的生產性消耗要以維持草地生態系統的健康運行為前提條件，使其生態效應能夠維持系統的可持續發展;在社會效應方面，既能滿足畜牧業生產需要，又能滿足牧民生活和社會對生態服務產品的需要。總之，高寒草地生態補償的損益可行性分析要根據效應與成本對等的生態經濟學原則，通過對草地生態恢復成本補償，使草地生態服務價值的外部性收益轉移給生產者或護持者，形成草地保護與利益分配的互惠互享機制，以促進高寒草地生態系統物質和能量的反哺與調節機能的修復［20］。

圖1 藏北高寒草地生態補償的程序Fig.1 Program for ecological compensation of alpine rangeland in the northern Tibetan region

2.4 高寒草地生態補償的約束獎懲機制

草地生態補償的核心思想是由生態產品的受益者對生態產品的生產者(或保護者)給予一定的利益補償，從而提高他們的生態保護責任［21］。高寒草地生態補償需要完善和科學的約束與獎懲機制，才能取得良好的預期效果，否則，不僅會造成補償資金的浪費和牧民之間的矛盾糾紛，而且會造成更大的環境破壞。因此，針對藏北高寒草地的區域特征和牧區經濟文化發展水平，制定科學的約束與獎懲機制，是草地生態補償政策有效運行和科學管理的重要保障。但是，建立完善的生態補償約束與獎懲機制要在信息相對充分的前提下，從補償內部和外部構建其基本框架，使之能發揮有效的制約和激勵作用。

2.4.1 約束機制

草地生態補償的約束機制分為內部和外部兩個方面。

內部約束包括:

(1)規章約束 藏北高寒草地生態補償是以牧戶為基本補償主體，涉及千家萬戶牧民的利益。因此，必須建立區域生態補償方案實施的規章制度，明確草地生態補償的對象、目標、要求、內容、標準和實施細則，對生態補償主體的責權利及其行為做出規范性約束。

(2)合同約束 參加草地生態補償的主體必須與補償機構簽訂受法律保護的生態補償合同，在合同中對功能區的建設任務、減畜數量和保護面積等指標數量化和具體化，對補償資金、任務及其使用做出嚴格規定，從而實現對生態補償資金和相應責任的有效約束。

(3)組織機構約束 建立以政府業務部門和鄉鎮村組等基層組織為主導，牧民代表參與的生態補償監督協調機構，對生態補償方案和補償資金進行監督實施，對生態補償項目實施過程中存在的問題進行有效協調，充分發揮生態補償組織監督機構對補償主體的約束作用。

外部約束機制包括:

(1)法律約束 國家和地方政府應出臺生態補償方面的法律和法規，從法律方面對生態補償形成強制性的剛性約束。

(2)道德約束 通過對牧民生態觀、價值觀和道德素質的教育，積極倡導生態環境保護對國家和自身可持續發展的重要性，宣傳草地不僅是給牧民帶來經濟收益，更重要的是為社會穩定及生態環境帶來巨大效益，以此引導牧民自覺形成生態保護的意識，規范自身行為，使牧民能正確地處理個人經濟利益與國家生態利益的關系，形成道德的軟性約束。

(3)利益調控約束 草地生態補償涉及各方利益的分配和再分配。在適度生產功能區，根據牧民建設人工草地面積數量和集約化經營水平，給予特殊的鼓勵政策扶持;在減畜恢復功能區，根據減畜數量和草地恢復期的長短給予獎勵;在禁牧封育保護功能區，根據保護草地面積和承擔保護任務的多少給予額外補貼。

(4)監督約束 建立草地生態補償評估信息系統，定期檢查各功能區生態補償項目的實施質量和任務完成情況，對草地保護的動態變化進行實時跟蹤，公開相關信息，形成牧民互相監督、管理機構檢查監督和評估機構信用等級評價監督的有效綜合約束機制。

2.4.2 獎懲機制

草地生態補償獎懲機制是生態補償項目得以順利實施并取得良好效果的重要保證。科學的獎懲機制應以公正、準確、合理和有效為基本出發點，建立起嚴格的績效考核體系和明確的獎罰條款。如果賞功而不罰過，將會挫傷生態保護者的積極性，助長超載過牧者的破壞行為，最終由于利益分配不公而導致生態補償項目失敗的后果。獎懲機制一般應包括物質和精神兩個方面。

(1)物質獎懲 根據3個功能區生態補償的目標和要求，分別確定不同功能區的最低標準，并訂立目標責任合同，如，最低的人工草地面積，減少家畜數量和退牧還草面積等，對超標準部分給予一定的物質獎勵，以鼓勵生態保護者的積極性;反之，給予一定的經濟處罰。通過一定的物質激勵，對生態保護貢獻較大者以經濟回報，對違反合同和補償規定的行為進行處罰，以促進落后者改進其違規行為。

(2)精神獎懲 精神獎勵是一種良好草地生態環境保護的教育方法，能激發廣大牧民群眾的榮譽感和責任感。如，評選生態補償項目執行的先進集體和模范人物，授予光榮稱號、頒發獎狀和獎章等，而對落后者給予告誡，并通過輿論報道，宣傳草地態補償實施過程中表現出的先進事跡和經驗，達到鼓勵先進，鞭策落后的目的，體現其道德水平和人生價值。

3 藏北那曲高寒草地生態補償方案

3.1 高寒草地功能分區

藏北那曲地區高寒草地有4個類型，包括15個亞類，分別為高寒草原(高寒草原禾草、高寒草原莎草、高寒草原嵩草灌叢、高寒草原山地禾草、高寒草原山地莎草、高寒草原灌叢莎草和高寒草原灌叢禾草)，高寒荒漠(高寒荒漠灌叢)，高寒荒漠草原(高寒荒漠草原莎草)，高寒草甸(高寒草甸禾草、高寒草甸莎草、高寒草甸灌叢禾草、高寒草甸灌叢莎草、高寒草甸沼澤和高寒草甸灌叢鹽漬)。根據劉興元等［15］的草地功能分區方法，采用高寒草地的生產力、季節放牧重要性、生態服務價值和生態環境敏感性4項指標，以草地亞類為基本單元，構建高寒草地功能分區模型(1)和(2)，從空間上將藏北那曲高寒草地劃分為適度生產功能區、減畜恢復功能區和禁牧封育功能區。

式中，FCIi為草地功能分區指數，GVi為i草地亞類的經濟價值(元/hm2)，GEi為i草地亞類的總生態服務價值(元)，SGIi為i草地亞類的季節放牧重要性指數，ESIi為草地生態敏感性指數，FCI′i為草地功能分區的歸一化指數，FCIimax為功能分區指數的最大值。

GVi、GEi、SGIi和ESIi的計算采用劉興元等［15，22］構建的計算方法估算。藏北高寒草地功能分區閾值的確定，采用專家打分的方法，(閾值的確定是否可采用更好的主客觀相結合的方法或者說明)通過對該領域10位專家和當地2位專家的問卷調查，當 FCI′i＞0.65時，這類草地應劃分在適度生產區，當FCI′i＜0.4時，這類草地應劃分在禁牧封育保護區，當FCI′i=0.4-0.65時，這類草地應劃分在減畜恢復區。

利用公式(1)和(2)將藏北那曲高寒草地劃分為適度生產功能區、減畜恢復功能區和禁牧封育功能區。適度生產功能區包括高寒草原莎草、高寒草原山地莎草、高寒草原灌叢禾草、高寒草甸灌叢禾草和高寒草甸灌叢莎草，它們的功能分區指數(FCI′)＞0.65，草地面積為811.7萬hm2，占草地總面積的24%。減畜恢復功能區包括高寒草原禾草、高寒草甸禾草、高寒草甸莎草，它們的功能分區指數(FCI′)在0.4—0.65之間，草地面積1678.2萬hm2，占草地總面積的50%。禁牧封育保護功能區包括高寒草原嵩草灌叢、高寒草原山地禾草、高寒草原灌叢莎草、高寒荒漠灌叢、高寒荒漠草原莎草、高寒草甸沼澤和高寒草甸灌叢鹽漬，它們的功能分區指數(FCI′)＜0.4，草地面積887.8萬hm2，占草地總面積的26%。將藏北那曲草地類型圖和草地功能分區指數圖疊加，形成藏北那曲高寒草地的功能分區空間分布圖(圖2)。

圖2 藏北高寒草地功能分區Fig.2 Function classification of alpine rangelands in the northern Tibetan region

3.2 高寒草地生態補償資金核算

3.2.1 適度生產功能區補償資金量

補償內容主要是天然草地改良、人工草地建植、牧民技能培訓，基礎設施改造，產業結構調整等。生態補償資金的核算公式為:

式中，M1為適度生產功能區的補償資金(元)，C1為天然草地改良補償(元/hm2)，C2為人工草地建植補償(元/hm2)，C3為牧民技能培訓補償(元/人)，C4為基礎設施建設補償(元/戶)，主要包括圍欄和畜圈建設等，A1為可利用天然草地改良面積(hm2)，A2為人工草地建植面積(hm2)，P為牧戶數。

根據適度生產功能區5種草地亞類的可利用率計算出該功能區總可利用草地面積為707萬hm2。如果用總可利用草地面積的5%用來建設人工草地，則人工草地的建設面積為35.4萬hm2。如果按39.6%的退化面積計算，需要改良的天然草地面積為280萬hm2。2008年那曲地區牧業人口按總人口為38.3萬人，牧戶數為7萬戶。每戶培訓1人。基礎設施建設補償，以牧戶為單位給予補償計算，以高寒草地生態重建成本為依據，各補償項目的投入按當地實際支出成本為標準。根據以上設計，利用公式(3)核算出適度生產功能區需要補償資金19.4億元，年補償資金3.88億元(表1)。

3.2.2 減畜恢復功能區補償資金量

通過評估草地實際生產力狀況，確定一個適宜的載畜量標準，根據劃分的適度利用功能區草地面積，確定生態補償金額。生態補償資金的計算公式為:

式中，M2為減畜恢復功能區的補償資金(元)，Ai為i亞類可利用草地面積(hm2)，Ri為i亞類草地的理論載畜量(hm2/羊單位)，ri為i亞類草地的超載率(%);V為一個羊單位的補償價格(元/羊單位)，i為草地亞類。

表1 藏北那曲高寒草地“適度生產功能區”的補償資金量Table 1 Compensation funds of moderate productive functional sector in the Naqu region of northern Tibet

根據減畜恢復功能區3種草地亞類的可利用率計算出該功能區總可利用草地面積為1499.3萬hm2。按平均超載率達108%計算，減畜1羊單位補償按600元計算，利用公式(4)核算出減畜恢復功能區需補償資金15.77億元，年補償資金3.16億元(表2)。

表2 藏北那曲高寒草地“減畜恢復功能區”的補償資金量Table 2 Compensation funds of reduce livestock restore functional sector in the Naqu region of northern Tibet

3.2.3 禁牧封育保護功能區補償資金量

生態補償資金主要包括牧民對自然保護區的管理和禁牧而減少的經濟收入。對自然保護區的管理費用可根據牧民對草地的監測、管理與野生動植物的損害情況來確定，對禁牧恢復區補償資金的計算可根據草地在健康狀況下的能提供的生態服務價值與放牧家畜獲取經濟價值的比例來確定。計算公式為:

式中，M3為禁牧封育保護區的補償資金(元)，Bi為i亞類草地的保護管理費(元/hm2)，Ei為i亞類草地生態服務價值(元/hm2)，Fi為i亞類草地經濟價值(元/hm2)，xi為i亞類草地生態服務價值與經濟價值折算系數，Ai為i亞類草地面積(hm2)，i為草地亞類。

在禁牧封育保護功能區不同草地亞類的生態補償的基礎參數由于其空間分布和有無人類活動干擾強度不同，各草地亞類生態補償標準確定參數的取值不同(表3)。在該功能區無人區草地面積約236萬hm2，有人區草地面積為651.8萬hm2。生態服務價值根據劉興元等核算的價值量為標準［22］，保護管理費以當地對保護區實際支付的保護成本為標準。根據確定的補償標準和有人區草地面積，利用公式(5)核算出禁牧封育保護功能區每年需1153.9萬元補償資金，5a共需5769.6萬元(表4)。

表3 藏北那曲高寒草地“禁牧封育保護功能區”補償標準參數Table 3 Compensation standard parameters of conservation functional sector free from grazing in the Naqu region of northern Tibet

表4 藏北那曲高寒草地“禁牧封育保護功能區”的補償資金量Table 4 Compensation funds of conservation functional sector free from grazing in the Naqu region of northern Tibet

根據藏北那曲的區域特點、人工草地和基礎建設速度、天然草地恢復程度、減畜過程、三大功能區的相接和牧民教育培訓以及人力物力和財力等方面的因素，按5a為一個補償周期計算，那曲高寒草地生態補償資金總需求為35.77億元，年補償資金為7.16億元。補償周期結束后，對適度生產功能區，根據經濟發展需要和人工草地建設規模擴大的需求，以及天然草地改良和人員培訓情況，評估補償效果后在開展下一輪的生態補償工作，并根據市場情況變化和國家經濟發展需要，調整生態補償的標準。對減畜恢復功能區，根據草地恢復狀況，評估草地的載畜力，按實際情況，重新確定草地超載率，根據市場價格變動，調整減畜補償標準。對禁牧封育保護功能區，根據牧民生產條件和經濟收入的改變，調整保護區面積和標準。三大功能區的劃分隨著草地生態環境的變化、經濟發展的需求和生態屏障建設的要求，重新進行評估和功能分區，其生態補償資金的需求相應進行調整。

4 討論

藏北高寒草地生態系統是一個集生態、經濟和社會功能為一體的復合生態系統［23］，具有保護生態環境、生產草畜產品和維持牧民生活的功能。而草地生態補償是一項復雜的系統工程，涉及自然、社會、經濟、政策、法律和管理等方面的內容［24］。通過草地生態補償政策，加強生態功能保護，降低生產功能的強度，改善生活功能的質量，構建一種能維持高寒草地生態系統健康條件下適宜的生產力水平與牧民人口數量的合理結構關系，以形成高寒草地生態系統生態、生產和生活功能的良性互作機制，才能促進藏北高寒草地生態系統的健康可持續發展［25］。然而，自20世紀80年代我國實施草地承包責任制以來，在經濟利益的驅使下對草地資源過度地開發利用而缺乏相應的保護與建設，嚴重地削弱了高寒草地的生態服務功能，直接影響到國家的生態安全與區域草地畜牧業的可持續發展。因此，為了維護高原地區和國家生態安全，遏制高寒草地退化趨勢，保持生態、經濟和社會效益協調發展，迫切需要建立一種有效的草地生態補償機制。

國內外從草地生態補償內涵、補償原則、依據、標準、模式和實施途徑等方面從開展了大量的研究與實踐［26-30］。但是，針對不同區域草地生態補償的機制和補償方案還不完善。現行的草地生態補償機制及其相關政策不是以生態補償為目標而設計的，帶有比較強烈的部門色彩，整體上缺少長期有效的生態補償政策，缺乏利益相關方的充分參與，資金使用沒有真正體現生態補償的概念和涵義［31-32］。如，退牧還草，生態移民、三江源保護工程以及流域治理與水土保持補助政策等，大多是針對單一要素或單一工程項目的補助政策，具有短期性和政策延續性不強的風險。此外，生態補償標準的確定側重于某一方面帶來的短期外部損益補償，而缺乏中長期的綜合損益考慮。由于草地生態補償標準確定缺乏科學的方法，對草地退化嚴重地區與生態保護較好地區的生態補償采取統一標準，忽略了草地在地方經濟發展中的地位和國家生態屏障安全中的作用的差異以及生態建設和保護的額外成本與發展機會成本的損失［33］，從而造成有些地方補償偏高，而有些地方補償不足，缺乏靈活性，可操作性較差。

高寒草地的生態補償作為一種資源環境保護的經濟手段，其目的是調動生態建設者的積極性，是促進環境保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制的綜合體［34］。我國草地生態補償目前尚處于起步階段，許多理論上十分清晰的問題在實際操作過程中往往會遇到不可逾越的障礙，在設計的補償機制的各個環節尚存在許多制度性缺陷。高寒草地的生態補償在實施過程中會遇到誰來補，補給誰、補那里、補多少、怎么補、補多長時間和補償監督和績效評估等問題［35］。如果不能建立起完善的組織管理體系，正確的補償思路，科學的技術流程與合理的補償方案設計，生態補償不僅不能起到保護草原生態環境的作用，而且可能招致牧民擴大家畜的飼養規模，造成更大的草地生態破壞。因此，建立適合藏北高寒草地的生態補償機制，不可能像森林、礦產資源或者流域那樣有相對明確的生態資源的生產者與受益消費者，可以在消費者與受益者之間補償。因此，建立以政府為主導高寒草地生態補償機制，構筑草地生態補償的國家戰略框架，遵循人與自然和諧、注重科學，易于操作和統籌規劃與分步實施的原則，既充分地考慮當地牧民和地方政府生存與發展的需求，又能通過生態補償減輕草地生態系統的放牧壓力，促進人與自然的和諧。在對高寒草地生態現狀和環境影響的科學評價基礎上，同時考慮政策實施的管理成本、相關的措施和標準易于操作，根據生態保護實施的進程、需要完成的任務和生態與經濟可持續協調發展的目標，分階段實施草地生態補償政策，把草地生態補償的原則需求體現在制度設計當中，促進草地生態補償與草地利用方式的轉變，注重發揮市場機制的造血功能，引導牧民把畜牧業生產與生態屏障保護有機結合起來，實現可持續發展。

本研究以草地功能分區作為建立草地生態補償機制的基礎。通過對不同草地亞類型的生產力、季節放牧重要性、生態服務價值和生態環境敏感性的差異的評價，將高寒草地從空間上劃分為適度生產功能區、減畜恢復功能區和禁牧封育保護功能區，以此確定生態補償范圍和不同功能區生態補償標準，實行分區分級生態補償模式［25］。這對完善和修正目前我國實行的草地家庭承包經營模式，規范牧民的經營行為，確保生態補償政策的社會公平與公正，具有重要的理論價值和現實意義。通過草地功能分區進行生態補償的模式，對不同地區，由于草地類型、草地生產力、季節放牧草場和生態服務價值的變化，草地功能分區要根據草地畜牧業經濟發展與生態保護的實際情況進行修訂。因此，高寒草地功能區分區成為生態補償政策實施能否成功的關鍵。由于高寒草地生態補償機制的建立過程是各利益相關方相互博弈的過程，如何建立適合高寒草地生態系統特征的評估體系與有效的社會參與機制、監督機制和利益協調機制，構建相對統一的政策運行和協作平臺，構建起產權主體清晰、標準合理、監督有效、多元主體參與的生態補償機制，保障草地生態補償政策得以有效實施和完善，無論在理論研究還是實踐操作上都亟需拓展和深化。

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