城鄉統籌發展與鄉鎮政府職能轉變*

劉兆鑫

當前，我國鄉鎮政府改革正處于以職能轉變為核心的攻堅階段，其方向是調整鄉鎮政府職能結構，突出社會管理和公共服務，建設服務型鄉鎮政府。這一改革方向源于多方面動因:一是國家行政管理體制在整體上趨向于減少政府對經濟的微觀介入，理順政府、市場和社會的關系，促進行政模式由全能、管制型向有限、服務型轉變;二是歷史遺留的鄉鎮債務和取消農業稅費后鄉鎮財政壓力加大等現實問題，迫切要求從根本上遏制基層政府的擴張趨勢，以明確的職能定位促進鄉鎮行政體系的良性運轉;三是以減輕農民負擔、縮小城鄉差距、促進城鄉統籌發展為目標，以農村稅費改革為起點，推動鄉鎮政府從汲取型向反哺型轉變，克服國家權力在鄉鎮地區的“內卷化”傾向，通過強化社會管理和公共服務職能重構鄉鎮治理的合法性來源。也就是說，當前我國鄉鎮政府的職能轉變具有兩重規定性:一是建設民主、法治、高效的現代性政府的一般要求，二是鄉鎮政府作為國家行政體制中的一級節點在城鄉統籌發展中承擔積極責任的特殊性要求。因此，除了關注鄉鎮政府改革的一般性要求，以城鄉統籌發展為邏輯起點觀察鄉鎮政府職能轉變問題是當前研究應著力加強的方向。鑒于此，本文從城鄉統籌發展的角度對鄉鎮政府職能轉變的困境進行分析，并嘗試性地提出幾點政策建議。

一、鄉鎮政府職能轉變面臨的困境

我國鄉鎮政府改革既進行過數次全國性的機構調整與精簡，也有多樣化的地方政府自主推行的模式創新，特別是2009年國務院下達《關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》以來，各地在分類改革原則下加大了鄉鎮政府改革的力度。有學者將以往這些改革措施歸納為“撤并鄉鎮”、“三辦一所”、“綜合配套”、“強鎮擴權”、“大部制”五種模式。①總體來看，這些改革措施取得了一定成效，鄉鎮政府參與生產性和經營性事務的行為得到一定程度抑制，直接干預農業生產和催種催收的職能不斷收縮，機構規模和干部編制保持穩定。但由于改革并未實質性地觸及體制性障礙，鄉鎮政府職能轉變陷入瓶頸，凸顯出兩大基本矛盾。

1.鄉鎮政府的經濟偏好與鄉鎮政府職能去經濟化之間的矛盾

鄉鎮政府職能轉變的一個核心任務就是扭轉鄉鎮政府以經濟增長為工作重心的局面，減少政府直接干預經濟活動的行為。但就目前狀況來看，鄉鎮政府職能的去經濟化程度仍然十分有限。一是招商引資等經濟工作仍是鄉鎮政府的首要選擇。2009年的一份抽樣調查顯示，“絕大多數鄉鎮領導(83%)認為發展經濟是鄉鎮政府的主要職能，63.52%的干部忙于農業產業結構調整，42.96%的干部忙于農田基本建設，20.42%的鄉鎮干部忙于招商引資。鄉鎮政府的職能仍沒有根本性的轉變”②。這種工作重心不僅表現在事務方面，也表現在資源方面。“所有鄉鎮，無論富裕還是貧窮，都投入了大量資源和人員進行招商引資”，“本該用于服務農民的資金，也被挪用于招待潛在投資者”。③二是鄉鎮政府促進經濟發展的工作方式有待進一步轉變。經濟發展始終是政府不可忽視的職責，但關鍵是以何種方式促進經濟發展。目前的共識是，以優化投資環境、規范市場運作、加強企業服務等間接方式為經濟發展服務，這也是服務型政府建設的題中應有之意。然而，多數鄉鎮政府仍然延續“跑馬圈錢”的方式，以政府決策代替市場選擇，簡單地以項目和吸引投資的多少論成敗，甚至以政府直接投資帶動企業投資、以免征業權轉移費為代價刺激項目和資金落戶本地。總體來看，我國鄉鎮政府仍保持著較強的經濟偏好，不消解這種偏好，鄉鎮政府職能轉變就難以落到實處。但是，除了GDP導向的干部考核制度和官員參與項目謀利的權力失范等誘因外，經濟發展水平對鄉鎮事務的決定性作用也是不容鄉鎮政府忽視的前提性因素。

2.鄉鎮公共服務需求增長與鄉鎮政府公共服務能力不足之間的矛盾

鄉鎮政府職能轉變既要作減法，也要作加法，重點是增加鄉鎮公共服務供給。溫家寶曾指出公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。從當前形勢來看，這些方面恰恰都是制約鄉鎮經濟社會發展的重要因素，鄉鎮公共服務供給嚴重短缺。我國多數鄉鎮目前經濟狀況不佳，財政收入十分有限，加之巨額債務問題，鄉鎮政府根本無力供給公共服務，拖欠教師工資等現象不斷上演，取消農業稅費以后一些鄉鎮甚至出現農田水利等原有公共服務萎縮的現象。這種加強鄉鎮公共服務供給的要求與鄉鎮政府公共服務能力不足之間的矛盾始終制約著鄉鎮政府的職能轉變。這個基本矛盾不解決就很難從根本上強化鄉鎮政府的公共服務職能。

二、從城鄉統籌看鄉鎮政府職能轉變

許多研究已經指出，壓力型體制是造成鄉鎮治理困境和制約鄉鎮政府職能轉變的關鍵。一方面，分稅制和“鄉財縣管”以后鄉鎮政府財力下降，形成“財權上收”;另一方面，自上而下的等級結構和人事控制又造成“事權下沉”。這種財權與事權、責任與權力的不對等引發了鄉鎮政府職能的錯位、越位和失位。筆者認為，壓力型體制的存在有其不當影響，但消解鄉鎮政府職能轉變的困境更需要從城鄉關系出發把握體制改革的方向。

1.我國已進入以工商業型經濟為主要財政收入來源的時代

財權向上集中的分稅制一直被認為是削弱鄉鎮政府能力的體制性因素，因此要求重新劃分財權的呼聲很高。但是我們必須認識到，取消農業稅費后，農業經濟對公共財政的貢獻也隨之取消，我國已事實上進入了以工商業經濟為主要財政收入來源的時代。實際上，2005年全國農業稅費收入約為1000億元，只占全國財政收入的1.8%，而2012年中央僅用于支付農村免費義務教育的專項經費就達880億元，幾乎相當于2005年全國農業稅費的總收入。從地方個案來看，以整體經濟實力較強的溫州市平陽縣為例，2010年該縣29個鄉鎮政府中，年縣財政口徑稅收收入低于10萬元的就達到8個，這種收入狀況連維持機構運轉都困難，更不用說維持公共服務供給了。也就是說，即使仍然維持征收農業稅費和20%的地方自籌，或者將優質稅源重新分配給鄉鎮，在當前推行城鄉一體發展、縮小城鄉公共服務差距的國家戰略之下，農業型鄉鎮政府如不獲得外部財力支持仍然無力支付公共服務供給。從世界經驗來看，隨著城鎮化持續推進，工商業型經濟補貼農業發展、城市型財政支持農村基礎公共服務是大勢所趨。換言之，以農養農、以農業經濟支撐鄉村公共服務，或者說以農業型財政收入供養城鄉均等化的公共服務體系從理論上來講是不可能的，這也是制約鄉鎮政府履職能力的深層次原因。這就意味著我們不能僅僅將注意力集中于鄉鎮政府權責統一上，更要關注公共資源在政府間的合理分配。鄉鎮公共服務狀況的改善是以工商業經濟為收入來源的公共財政體系補貼農村發展的結果，是公共財政再分配功能的體現。因此，消解鄉鎮政府的經濟偏好，增強鄉鎮公共服務供給能力，根本問題不在于分稅制的收入結構上，而是支出結構。而事實上，分稅制恰恰在上級政府層面形成了調節城鄉和區域公共財政資源不均衡的可能性。

2.城鄉公共事務走向一體化規劃與管理要求鄉鎮治理走向多元化

在當前形勢下，鄉鎮政府改革再強調“經濟型政府”向“服務型政府”轉變已沒有多少實際意義，問題的關鍵是應遵循什么原則來確立鄉鎮政府的職責范圍。城鄉統籌發展要求將城鄉公共事務納入一體化規劃與管理的體系，在基礎設施、社會保障體系以及經濟發展政策等多個方面兼顧城鄉地區，這也規定了鄉鎮政府的履職方向。一方面，中央政府開始使用直接管理的方式增加農村地區的公共服務供給，比如“村村通”工程、農村基本養老和醫療保險制度等惠及鄉鎮的公共服務都是中央政府直接介入的結果。同時，政府購買公共服務的力度不斷加大也代表了一部分鄉鎮公共事務可以不經由鄉鎮政府來予以處理。另一方面，一些省級政府在加強區域協調發展的進程中開始加強城鄉基礎設施的統一規劃建設。比如，河南省在中原經濟區建設中將新型農村社區建設納入了新型城鎮化的統一部署中，并加大省級政府直接參與鄉鎮建設的力度。總體來看，城鄉一體化規劃與管理體現出鄉鎮公共事務有不斷增加的趨勢，但不意味著鄉鎮政府的負擔也隨之增加。可以說，鄉鎮政府沒有能力也沒有必要全部承擔這些事務，原因在于鄉鎮公共事務已經超出鄉鎮政府職權所涉及的轄域范圍而需要由上級政府進行統一管理。從這個角度來說，我們不能把鄉鎮政府職能轉變等同于鄉鎮公共服務的增加，鄉鎮公共服務的供給管理是從中央到地方應該共同承擔的責任。因此，推進鄉鎮政府職能轉變首先要打破鄉鎮政府為鄉鎮公共事務全權代表的身份束縛，允許政府和社會的多元主體參與到鄉鎮治理中來，在此基礎上再明確鄉鎮政府的履職范圍和方式。

3.城鄉“中心—邊緣”式的行政等級結構制約鄉鎮發展

空間政治學理論很早就指出，空間差異有相當一部分形成于空間組織的分化，而政府作為最大的空間組織，其在行政體系中的地位影響著所在地區的發展。這一點在我國表現得較為明顯，政府所在地的發展潛力往往與政府的行政級別成正比，越往行政體制的末端，地方政府的行動能力越弱化。從這個角度來看，許多研究所關注的縣鄉關系不順實際上可以上溯到城鄉矛盾的層次上。一是縣級政府本身就處于被剝奪的地位，無力支持鄉鎮發展。我國長期實行市管縣體制，縣級政府在行政級別上受制于城市政府，造成城市在財稅分成、基建投資等方面享有優先權，來自上級政府的財政支持被城市截流，到了縣級以下時已所剩不多。二是以城市為中心的發展模式汲取了城市政府所管轄的諸多縣域的資源和發展機會，形成了農村支持城市的格局。這就造成縣鄉兩級政府的資源困境，縣級政府只能以行政命令的方式強行要求鄉鎮政府執行某些任務，而以廣大農村為主的鄉鎮地區則只能處于被擠壓的狀態。“由于鄉鎮的直接上級——縣政府也經常面臨財政困境，而其擺脫財政困境的重要途徑之一便是憑借政治與行政的強勢地位強制擠壓鄉鎮政府的財政空間，這種情況使鄉鎮政府本來就十分有限的財力進一步受到削弱。”④因此，縣鄉之間的壓力型體制的實質是城鄉“中心—邊緣”的行政等級結構。當然，這并不意味著要把所有地方政府都變成平級政府，等級結構始終是行政體制的一大特征，而問題是現有體制將城鄉塑造成兩個對立發展的空間，并使鄉村處于城市的支配之下。要克服這種局面，一方面要消除城市政府與縣鄉政府的等級關系，另一方面也可以借鑒一些國家實行的“隸屬但不干預”的行政區劃體制。比如，美國在一些大型城市之下也設有鎮，但即使鎮的人口再少，其治理也是由中央、州、市和鎮政府就各自應承擔的職責進行分工，雖然鎮在行政區劃上隸屬于市，但市政府無權干預鎮的地方性事務。總而言之，城鄉對立的格局正是由城鄉等級化的行政體制來維持的，而當下要追求逆向改善則必須破除這種城市支配鄉村的體制，這成為調整鄉鎮行政體制必須要考慮的基本因素。

綜上所述，工商業型經濟的發展促進了社會資源向城鎮流動，而城鄉分治的行政體制又加劇了公共資源的不合理分配，從而形成窮者愈窮、富者愈富的局面，制約了鄉鎮政府的職能轉變。在實踐方面，十八大報告在行政體制改革部分已經提出深化鄉鎮行政體制改革的方針，與以往不同的是，十八大報告用“體制改革”取代了“機構改革”的提法，這一變動代表了中央要從理順體制關系的層面推動鄉鎮政府職能轉變，這是對傳統改革路徑的突破和超越。同時，十八大報告在加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式的部分又指出，要加快完善城鄉發展一體化體制機制、促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。經過前文分析，筆者認為，這兩部分改革要求具有內在關聯性。政府與市場是社會資源分配的兩種基本手段，政府手段更是在市場的自然選擇之外糾正分配失衡的主要途徑，是構成城鄉發展一體化體制機制不可或缺的組成部分。城鄉統籌發展是我國經濟社會協調進步的基本原則，而城鄉統籌的行政體制規定著鄉鎮政府職能轉變的實現路徑。因此，繼續深入推進鄉鎮政府職能轉變要著眼于以工哺農、以城補鄉、以先進地區帶動后進地區的路徑建構，要著力于完善統籌城鄉發展的行政體制。

三、深入推進鄉鎮政府職能轉變的路徑

鄉鎮政府職能轉變既需要地方政府的創新精神，又需要加強頂層設計，而后者是解決當前改革瓶頸問題的關鍵。繼續深入推進鄉鎮政府職能轉變必須著眼于城鄉統籌發展的內在規定性，具體可以從三個方面著手。

1.重構鄉鎮公共治理的主體結構

鄉鎮公共事務可以按照公共物品的性質劃分為三類:一類是全國性公共物品，包括社會保障、環境治理、國家安全和防務、基礎教育等。如新型農村合作醫療和養老保險服務的建立和維持。國務院2013年3月明確將建立城鄉統一的社會保障體系列為經濟社會改革的九件大事之一，標志著農村社會保障也將被納入全國性公共物品的行列。二類是區域性公共物品，包括城鄉規劃、區域公共基礎設施等。三類是地方性公共物品，包括勞動就業、垃圾衛生、社會治安、農田水利等。全國性公共物品和區域性公共物品因其具有廣泛的非排他性和非擁擠性特點，更適合國家統一組織落實，由地方政府供給反而會增加公共物品供給分配上的不均衡性，一些地方出現的斷頭公路現象就是最好例證。近些年，我們對城鄉統籌公共服務體系的不斷探索以及省級政府加強城鄉一體規劃等工作都說明，鄉鎮公共事務的處理越來越需要上級政府的統一協調和政府間的合作。因此，應該建構各級政府在鄉鎮公共事務中的職能分工體制，明確中央、省、縣、鄉各級政府在鄉鎮公共事務上的責任。在劃分全國性公共事務、區域性公共事務和地方性公共事務的基礎上，界定鄉鎮政府的具體職能，著重強化其處理地方性公共事務的職責和自主性，甚至可以促進形成“地方謀發展、上級保服務”的合作局面。

2.調整財政轉移支付結構

財政轉移支付是以工補農的主要渠道之一。一般認為，加大對鄉鎮的財政轉移支付力度、增加專項支付的數量是改革的方向，但從城鄉統籌的角度來說，財政體制改革更要關注財政轉移支付的結構優化，而增加專項支付的建議卻是不值得提倡的。在多元參與鄉鎮治理的預期下，財政轉移支付結構的優化方向是在增加對農支付額度的同時，提高一般性轉移支付的比例，減少專項轉移支付和稅收返還比例。原因在于:一是需要增加鄉鎮政府應對地方性公共事務的能力和自主性，二是要調節財政資源的強弱分化，提高財政再分配功能的績效。而專項轉移支付結構起不到這個作用，也削弱了鄉鎮政府獨立處理地方性事務的能力，稅收返還實際上造成窮者越窮、富者越富，對改善地區差異起不到實質作用。同樣道理，省級財政轉移支付也應該遵循這一原則。相應地，配合財政轉移支付結構的優化，鄉鎮政府履行職能的方式必須得到有效規范。簡單來講，就是要提高三個方面的能力:一是少花錢多辦事的能力。要著眼于以有限資源實現公共利益最大化，對于能通過政府購買的方式供給的公共服務，要盡量政府購買，建立公共財政支出的績效評估機制，約束行政成本，提高公共財政的使用效率。二是回應社會實際需求的能力。要著眼于以有限資源滿足真正的公共利益，面向地方實際，因勢利導地處理各種社會問題，對公眾需求保持高度敏感性，加強基層預算民主。三是規范使用公共財政的能力。要著眼于以有限資源作正確的事，保證鄉鎮公共財政收支的公開性和透明度，強化上級部門和社會的雙向監督。

3.調整行政區劃結構

調整行政區劃也可以起到促進城鄉統籌發展的作用，其作用機理是通過改變行政轄區的空間結構，促進社會資源的均衡配置。仍以溫州市平陽縣為例，從該縣2010年鄉鎮人口結構和財力狀況來看(見表1)，鄉鎮之間財力與人口呈顯著的兩極分化狀態。其中少數工商業型鄉鎮和多數農業型鄉鎮在地方可動用財力差距巨大，五千萬級鄉鎮可動用財力的總和是百萬以下鄉鎮的174倍，但人口規模卻基本相當。如果對這些鄉鎮進行合并重組，將農業型鄉鎮并入幾個工商業型鄉鎮，不僅可以在政府機構規模上達到合并精簡的目的，也可以促進經濟發達鄉鎮的公共財政資源惠及經濟落后鄉鎮，同時也有利于鄉鎮制定統一的就業政策，緩解農村勞動力過剩而新興經濟鄉鎮勞動力短缺之間的矛盾。以此類推，以調整行政區劃的方式促進城鄉統籌發展可以歸納為三個層次:一是省管縣。我國正在推行的“省管縣”改革就是通過調整行政區劃來消除市卡縣、市擠縣的弊病，這對縣鄉政府的職責重構提出了更高要求，但同時也為其創造了有利條件。二是鄉鎮并市。隨著城鎮化進程的持續推進，那些原來由城市管轄的鄉鎮以及與中心城市聯系較緊密的鄉鎮可以并入市轄區，將其納入城鎮建設的統一規劃體系之中。三是撤鄉并鎮。根據位置、經濟和人口對鄉鎮進行合并重組，對存在經濟強鎮的地區可以進行弱鄉并強鎮，而對于整體上以農業經濟為主的西部地區通過撤鄉并鎮也有利于整合分散的資源，促進有限資源的集約使用。總之，通過行政區劃調整重構鄉鎮政府職責的覆蓋范圍是有效統籌城鄉發展的途徑。

表1 2010年溫州市平陽縣鄉鎮可動用財力和人口結構

四、結語:走向合作治理的鄉鎮行政體制

隨著城鄉統籌發展戰略的深入實施，城鄉不再被視為兩個差異化的空間，城鄉融合、城鎮包容鄉村、鄉村過渡到城鎮是基本趨勢。這就意味著要盡量減少行政分割和等級結構的制約，加強各級政府之間的聯系與合作，也意味著傳統的“一級政府一級職能、一方政府管一方事”的格局開始走向多中心化。在縱向結構上，中央、省、縣、鄉四級政府在鄉鎮事務上分工合作、共負其責，傳統的職能對口、層層分解、自上而下的壓力型行政結構不斷被消解;在橫向結構上，政府間合作朝向區域主義方向邁進，政府購買公共服務的引入，農村自治組織和民間團體參與鄉村治理不斷強化，這些都體現了對區劃分割和政府中心主義的超越。鄉鎮政府改革要適應這種多元合作的要求，吸納一切有利于城鄉統籌發展的力量參與進來。沿著合作治理的路向，鄉鎮治理將呈現出嶄新而富有生機的新格局。

注釋

①李水金:《中國鄉鎮政府改革的五種模式及其評析》，《理論與改革》2010年第6期。②項繼權:《鄉鎮政府職能轉變如何跟上形勢——發展是硬道理 穩定是硬任務 服務是硬要求》，《人民論壇》2009年第2期。③格雷姆·史密斯:《鄉鎮政府“空殼化”問題研究:一種內部運作的視角》，蘇麗文、展楓譯，《經濟社會體制比較》2013年第1期。④姚銳敏:《全面推進依法行政視角下的鄉鎮行政體制改革研究》，《中州學刊》2013年第5期。