如何解決農民“貸款難”？

◎楊立勛

（楊立勛，西北師范大學經濟學院副院長，教授/責編 劉玉霞）

農村金融問題的核心在于農民 “貸款難”，學術界普遍把研究的重心集中在農村金融供給和農戶借貸行為特征上，主要是認為農村金融體制安排不合理所致。

一、中國農村金融問題現狀及成因分析

（一）中國農村金融現狀

1.農村正規金融供給不足。中國農村正規金融組織體系正在逐步建立，但尚不完善；伴隨著農村金融機構的完善，農村信貸規模大幅度增長，但仍顯不足；農村金融產品供給增加，但仍未有效滿足需求，農村信貸需求缺口仍然較大。有調查顯示，有借貸行為的農戶占調查農戶數的78%，但向農信社和銀行進行借貸的只占26%和21% （項繼權、操齊家，2010）。

2.農村需求增加。由于農村經濟結構復雜性、農村經濟主體的多樣性，要求金融服務多樣性、多層次性，且金融需求逐年增大。截至2012年底，全部金融機構本外幣農村 （縣及縣以下）貸款余額為14.5萬億元，同比增長19.7%，占各項貸款余額比重21.6%，較2007年末增長188.6%，5年間平均年增速為24.4%；農戶貸款余額為3.6萬億元，同比增長15.9%，占各項貸款余額比重為5.4%，較2007年末增長170.1%，5年間平均年增速為22.3%；農林牧漁業貸款余額為2.7萬億元，同比增長11.6%，占各項貸款余額比重為4.1%，較2007年末增長81.1%，5年間平均年增速為13.4%；全口徑涉農貸款余額為17.6萬億元，同比增長20.7%，占各項貸款余額比重為26.2%，較2007年末增長188.2%，5年間平均年增速為24.3% （央行2012年中國農村金融服務報告）。據有關部門預測，到2020年，中國建設社會主義新農村需要新增資金15萬億元～20萬億元 （唐雙寧，2006）

3.非正規金融在一定程度上彌補了正規金融的真空。非正規金融的活躍，得益于對中國傳統農村文化的嵌入性。正規金融與非正規金融相互補充，但是，非正規金融存在較大的管理風險。

（二）中國農村金融存在的突出問題

1.缺乏信貸資金。農村地區資金要素無法與農村土地要素及其他要素有效結合，從根本上造成農民 “貸款難”和農村資金外流，從而導致農村信貸資金愈加緊缺。據銀監會統計，截至2011年底，獲得信貸支持的合作社2萬家，僅占農民專業合作社總量的3.8%，縣域貸款余額僅占全國金融機構貸款余額的約1/4。相關資料顯示，我國目前存在貸款有效需求的農戶中只有20%～30%能得到貸款，而一些地方可能更低。

2.農村金融市場普遍缺乏抵押物。這是我國當前農戶貸款難的重要原因之一?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定：農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；未經允許農戶不能私自轉讓耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權，同時也不能將土地使用權作為財產抵押。國家對于農村土地的這些嚴格規定，再加上農戶自身的收入水平普遍較低，使得大多數農戶在申請貸款時難以提供給金融機構合格的擔保產品。以山東某城市調查的1200個農戶、120家鄉村企業和20家縣域涉農機構為例，通過調查發現，366個有貸款申請的農戶中，在選擇貸款沒能滿足的原因時，有286位選擇 “缺乏抵押擔保”，所占比例高達78%（王安國，2012）。

3.農村金融領域風險較高。農村經營市場不僅存在市場風險，而且存在自然風險與社會風險，使得農村地區金融機構風險較高。

4.農村信貸運用途徑難以控制，不能保證貸款用于生產性經營領域。不同于城市經營性企業，農村經營者往往首先滿足個人及家庭的消費型支出，例如婚喪嫁娶。

5.金融機構服務成本過高。由于離城市距離較遠，審批手續較為繁雜，農村金融機構的服務型支出往往比城市的金融機構多出很多，使得商業化的金融機構從農村地區流出。

6.政府金融機構的貸款利率明顯高于農戶所愿意接受的范圍。根據中國人民銀行在貴州開展農戶需求調查顯示，農戶實際平均年貸款利率為10.47%，而農戶最急需的貸款能夠承受的最高貸款利率也僅在8.8%水平，說明當前農村金融貸款利率偏高 （陳鵬，2011）。

7.個人信用難以評定。與城市金融人群的個人信用不同，由于農村區域人群擁有的個人信用賬戶比例較低，且收入相對較少，金融機構對農村人群的個人信用無法做出正確、合理判斷，這也是導致農戶 “貸款難”的重要原因。

（三）中國農村金融問題成因分析

關于農村金融問題的根源主要分為三種觀點：一種觀點認為我國農村金融問題主要還是供給不足造成的，普遍存在著金融抑制現象，這也是當前學術界認為的農村金融問題的主要根源；另一種觀點認為我國農村金融主要還是需求抑制型，屬于有效需求不足造成——農戶無法滿足信貸抵押條件；還有一種觀點認為我國農村金融既存在供給抑制也存在需求抑制——不僅農戶無法滿足信貸抵押條件，而且金融機構存在信貸配給約束。

筆者認為，從整個中國發展來看，正是由于傳統農業部門是現代工業經濟的原材料、廉價勞動力以及資金的供給者，由于政策的傾斜、城市對農村長期的掠奪利益，這才使得 “農民貸款難”問題持久而彌堅。

二、中國農村金融問題解決途徑探討

現有的商業銀行信貸利率大大超出了農村區域所能承受的范圍，這也正是導致農村資金流出的主要原因之一。因此首先需要對農村區域所需要的金融機構做一個新的定位：為農村區域經濟發展服務，而不是單純出于商業化考慮。

（一）創新農村金融制度

構建多層次、廣覆蓋、全功能的農村金融組織制度。提高政策性金融支農力度；商業性金融在商業化運作的基礎上服務 “三農”；增強農村合作金融服務 “三農”的作用；規范發展多種形式的新型農村金融機構；引導農村非正式金融“陽光化”。

構建結構合理、邊界清晰的農村金融產權制度。穩步推進中國農業銀行、農業發展銀行股份制改革；深化農村信用社產權制度改革；改善新型農村金融機構股權結構，鼓勵資本投入。

構建全面有效、科學規范的農村金融監管制度。健全農村金融法律體系；調整農村金融監管結構；完善農村金融監管內容；轉變農村金融監管方式；強化農村金融監管手段，如加強技術監管、指標監管。

加強配套制度建設，優化農村金融運行環境。首先，加快農村信用體系建設。一方面，政府應盡快將作為借款方的全部農戶納入到個人征信系統中，使農村金融機構可以據此衡量借款人的資信水平，并為其提供相應的貸款利率，既提高農村金融機構的貸款質量，又降低農戶的融資成本；另一方面，政府應建立信用評級系統，組建或引進專業化的信用評級機構，對農村金融機構的資信水平、經營績效、風險管理、產品服務等方面進行綜合評價。

其次，健全農村信貸擔保機制。一要增加財政注資，擴大政策性信用擔保機構的規模，增強其風險化解能力和代償能力；二要積極發揮政府參與、市場運作的信用擔保機構的主導作用，同時明確政府職能，防止行政干預；三是拓展商業性擔保機構業務范圍，提高農村金融市場效率；四是扶持合作互助式擔保機構的發展，增強農戶、農村中小企業和互助擔保機構自我約束、自我發展的能力；五是創新擔保辦法，如探索實行動產抵押、倉單抵押、權益質押等多種擔保形式；六是提高信貸擔保機構人員的專業素質，吸引經濟、金融、財務、審計等相關專業人才加入到擔保機構中，實現農村信貸擔保機構的可持續發展。

第三，發展農業保險事業。包括健全政策性農業保險，引導商業保險公司積極開展涉農保險業務，建立農業再保險制度，以及加快構建存款保險制度。

（二）要改革農村金融機構，提高網點覆蓋率

現有的官方農村金融機構主要有：農業發展銀行、中國農業銀行、農村郵政儲蓄和農村信用社等機構；民間也存在農村合作 （互助）組織與民間金融借貸者等等。

現在農村地區主要的信貸機構是農村信用社。農村信用社在農村區域分布較少，信貸難度較大，其在信貸方面審批、抵押等程序方面的規定也使得農戶對信貸望而卻步。

1.要對原有金融機構進行改革。首先，要調整農業發展銀行職能定位，建立政策性金融的商業化運作機制。調整職能定位，彌補農村商業性金融發展中的市場失靈缺陷；建立補償機制，實現農村政策性金融的商業化運作。

其次要分類指導農村信用社改革，實現合作性金融的商業性可持續發展。堅持服務 “三農”的方向；長期堅持以縣 （市）為法人單位的產權組織形式；完善法人治理結構，因地制宜；重新確定省級聯社的定位，不得隨意干預下級信用社正常運行。

第三要深化農業銀行改革，探索市場化的農村商業性金融發展模式。繼續深化 “三農”金融事業部制改革，不斷創新 “三農”金融產品和服務方式，提高服務 “三農”的質量和效率，如創新 “三農”抵押擔保方式，切實增加 “三農”信貸規模等等。

第四，中國郵政儲蓄銀行要加快分支機構的改革和建設，充分發揮網絡優勢和資金優勢，建立郵政儲蓄資金回流農村的機制。

2.加強新型農村金融機構建設。相較傳統農村金融組織，新型農村金融組織在貸款規模、金融組織基礎設施的完善程度以及不確定因素三個方面的績效優于傳統農村金融組織，有必要在完善傳統農村金融組織的同時，新增新型農村金融組織作為補充。

新型農村金融機構 （村鎮銀行、資金互助社、貸款公司以及新型農村金融組織的內部合作模式）作為我國農村金融市場上一種新型的制度安排，自成立以來，通過提供更加便捷、及時、靈活和多樣化的金融服務，有效滿足了農村中小企業和農戶的多層次金融需求，顯著緩解了農村金融供求失衡的矛盾。因此，應該進一步規范和發展包括村鎮銀行、資金互助社和貸款公司在內的多種形式的新型農村金融機構，使之真正成為農村金融組織體系中的有益補充。

由于東部發達地區與中西部欠發達地區情況的不同，需要區別對待：

在農戶資金相對充足的農村區域，應當以鼓勵建立以吸收農村資金為主的新型農村金融機構為主。因為，在該區域，農戶在本區域內基本就可以提供建立新型農村金融機構的足夠資金，而要建立以官方資金為主導的金融機構往往會造成政府財政資源的浪費。

在農戶資金相對匱乏的農村區域，應當以官方資金建立新型農村金融機構為主。因為農戶在本區域內基本很難找到足夠的資金建立新型農村金融機構，需要政府提供經營所需資金。

但新型農村金融機構在信貸運行機制方面依舊存在很多問題：對經典機制借鑒力度不夠；抵押替代機制形式單一；貸款定價機制市場化程度低；償還激勵機制缺乏靈活性。所以，不僅需要原有傳統農村金融機構的改革，同時新型農村金融組織也要推進產品模式創新。

3.提高農村金融機構網點覆蓋率。這是讓更多的農戶得到金融服務的一條可行辦法。

（1）對于原有金融機構網點設置方面。原有金融機構主要是商業性銀行，以增加盈利為目標，撤并效益低下的機構，是減少成本、增收節支的有效舉措。但是，作為農村金融機構，又要以服務 “三農”為目標，因此可以借鑒農業銀行的做法和經驗。農業銀行在前期撤銷鄉鎮網點后重新回到農村，不是大面積地進行網點建設，而是通過技術與服務創新來實現無網點營銷。其營銷重點是在農村選擇一些村整村100%推廣使用惠農卡，使農民可以通過一卡實現存、取、轉、貸、繳費等多功能，從而通過電子銀行的功能實現對農民的服務。為了使農民會用、愿用、方便用，凡是已經整村推進惠農卡及農戶小額信貸的地方，都安裝轉賬電話，教會農民使用，并與農家店店主協商解決小額現金流轉問題；對安裝有電話的農戶，營銷并教會其使用農行電話銀行；對有電腦的農戶，營銷并使其都會使用農行網上銀行。這些舉措使農行在一些農村地區的業務有了較大發展。

（2）以鄉鎮為網點、各行政村共同參與，大力發展新型農村金融機構。銀監會要求新型農村金融組織優先選擇轄區內銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融服務不足的農村地區進行試點，尤其要關注中西部金融服務空白地區的發展，積極引導社會各類資本流向急需資金的農村地區。新型農村金融機構目標就是為農戶信貸需求服務，建立以鄉鎮為單位、各行政村共同參與的格局，使貸款農戶更加方便、快捷的得到所需資金，使新型農村金融機構實現更好的監管、更好的為 “三農”服務。

（三）其它建議

1.政府財政需對信貸進行補貼。農戶貸款所能承受利率往往小于現有商業銀行一般性貸款利率，地方政府需對農戶貸款實行一定程度的貸款補貼，以減輕貸款農戶的資金及心理負擔，更好的繁榮農村地區經濟。

2.政府對自然風險較高的信貸承擔部分風險。例如，對于農林牧漁等農業基本項目來說，自然風險較高，同時貸款機構所承擔的信貸風險也相對較高，政府對這些自然風險較高行業承擔部分風險，有助于農戶獲得貸款，提高生產積極性。

3.實施貸款擔保 “村兩委”負責制。一方面，村委會與村黨委對抵押物不足的貸款農戶信用進行擔保，列入 “村兩委”的考評及獎勵，減少貸款的社會風險及不良貸款風險；另一方面，“村兩委”需對貸款項目進行擔保，如農林牧漁方面的貸款需對金融機構出示 “村兩委”對所實施項目的土地使用情況及可行性意見。