設計防腐堤壩——“公職人員名單管理及配套措施”研討會觀點摘要

■本刊編輯部

陳利浩（全國政協委員、九三學社廣東省委副主委）：

黨和國家領導對反腐敗的制度建設很重視，習總書記提到建立不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制，我的建議屬于不能腐的防范機制的一部分。

我是IT公司的高管，對利用信息系統監管企業很有體會。我還是九三學社社員，“愛國、民主、科學”是九三學社的宗旨，每年“兩會”都有一些提案，我的這個提案叫“建立公職人員的名單管理制度”，是今年九三學社在“兩會”上的提案之一。

我們國家在名單管理上已經有很多成功的經驗，可以模仿上市公司的名單管理制度，建立公職人員名單制度，把公職人員在銀行、證券、房地產、公司注冊、車輛等部門的登記信息輸入系統，定期查詢這些公職人員的財產狀況。要確定系統自動把信息送到上一級部門或特定部門。可以把公職人員的名字隱掉用代號表示。信息的鑒別和處理流程要引入監督，包括必要的公共監督，以保證名單制度不至于失效和被濫用。規則是系統自動的，由有關部門來處理，并引入監督，那濫用的可能就會降低。對于把財產掛在別人名下的做法，我們可以用“披露代持”的方法來消除代持現象。

名單管理與財產公示的關系是什么？財產公示的真正意義是什么？我個人覺得有兩個意義。第一，從政治倫理和政治文化的角度，表示執政黨和成員有信心接受監督，李克強總理講官財應當兩道，接受社會監督。從防腐機制的角度，讓渡了公職人員的部分隱私權，引入公眾核查。第二，利用信息優勢或者其他優勢積累起來，先行一步實施名單管理，可以適當緩解財產公示的壓力，為公職人員財產公示打下基礎。

我們公司可以免費開發、提供軟件系統。

李成言（北京大學廉政建設中心主任）：

陳利浩先生這個做法我覺得很有意義。在現有制度的前提下，通過提高技術含量的辦法來完成對官員的制約，這是我們的本分，也是我們唯一能做的，所以我很欣賞他這個做法。

第一，建立名單制度是一件好事，但是必須突出重點，主要指的是重點人，而不是所有的干部，所有的公職人員。香港公示財產就是這樣的，突出政務官，突出重要部門、重要崗位的人。在中國大陸要突出第一把手，一定要受讓他們受到技術含量很高的平臺的監控，這樣才會有效果。

第二就是區別崗位。那些風險很高的崗位首先應該納入到名單管理當中，把這些危險崗位突出出來。尤其是剛開始實施，不要貪大求全，一定要突出重點崗位。

第三是區別事項。有哪些事項需要做？重點事項一定不能放過，這些都可以經過學者研究，把它弄得很清楚。

任建明（北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任）：

第一，我覺得公職人員名單管理確實非常重要，是推動我們財產申報制度能夠突破，能夠深入發展的一個很重要的工具和方法。

這些年來，我們的財產申報制度一直不能很好地回應民間和社會越來越強烈的呼吁。

就完整的財產申報制度來說分四部分：第一部分是申報；第二部分是公示或者公開；第三部分是監督，有內部監督審查，有外部的監督；第四是問責或者是處理，當然還有配套制度。這些年來，我們到底走到哪一步呢？就是申報，還是不完全的家庭財產申報。開始是1995年個人收入申報，到2010年整合到領導干部報告中個人有關事項，把財產擴大到家庭的房產和經濟投資收益，也還是不完全的，但是后面就沒有了，申報完了就把它封存起來，并沒有授權任何機構去監督。在收入申報規定里面，如果某個官員被立案調查，紀檢部門才能去查他到底申報了什么。我覺得申報的意義已經沒有了。

第二，陳利浩先生基于自己的實踐經驗提出的公職人員名單管理方案，從技術本身來講是完全可行的，可以完善的。上市公司高管納入名單管理的范圍，要遠大于各國財產申報的范圍，財產申報的范圍通常是公職人員配偶和未獨立生活子女。所以從技術上應該沒有任何難度。

最后一點，這個方案是一個基礎性的工作，我們應該借著中紀委二次全會提出要抽查領導干部個人事項報告的這個契機，讓公職人員名單管理軟件的開發成為可能。

王晨光（清華大學教授）：

在反腐領域中，現在的制度在一些層面是失靈的，怎么能夠從一個建設性的角度，把現在失靈的制度在某些方面能使它運轉起來，使它真正能夠運行，我覺得這是名單管理設計最主要的考慮。所以總體上來講，這是非常好的一個設想，非常有意義的一個探索。

為什么現在的反腐制度往往失靈？我覺得最關鍵的就是它的核查、檢查、監督的環節沒有了，財產申報表填完了以后，往抽屜里面一鎖，沒有人去看，沒有人去管，沒有人去核查。

汪洋曾經說過，改革是拿刀割自己的肉。反腐在很大程度上就是割一些在位官員的肉，所以這個難度非常大。反腐制度往往失靈，說到底就是有利益牽扯。

所以，如果能夠設計一套制度，跳出現在的缺陷，讓失靈的東西能夠自動運轉起來，這當然是一個非常好的設計。名單管理，通過我們一套網絡系統、軟件系統，就像一個自動紅外線報警器，只要小偷一越過線它自己就響了，這就解決了制度和人失靈的問題。靠設備來補救，這當然是一個技術救國的非常典型的方法。

總之，一些制度失靈，運用一套技術制度來給它補救一下。這就帶來了問題，機器是人設計的，也是人操作的，最后結果也是人來處理的，所以這有幾個問題：名單范圍是我們設定的，誰進入這個監控系統？什么樣的財產進入這個監控系統？假定系統報警了，有人找關系消號怎么辦？

所以，我們現在設計這套方案的時候要考慮好，要很科學，不易變更。制度運轉起來，要和其他制度銜接，更重要的是，這個名單到最后要進入到我們的監督、審查、追責，甚至處理這樣的一套程序。這套程序的啟動應該是靠制度來運作。凡是報了警的，必須要有答復，就像人大代表所提議案一樣，必須要有答復。

總之，這個機制運行起來有一些細節要考慮好，和我們現行的制度要配套，同時還要和現在的法律法規相配套。

任劍濤（中國人民大學國際關系學院教授）：

我覺得陳利浩先生有幾個創意很重要：

第一，用私人財產關系的方法來解決公權與財產的關系問題，一方面有創意，另一方面還有待澄清的地方，政治因素還是要去考慮一下，因為它并不是單純的技術問題。私營部門管理辦法引用到公權部門里，常常沒有辦法應付權力之間的互相勾連問題。而這個方法必須要把權力相互的勾連做一個切割，這樣才能夠進行下去，這是利弊共存的地方。

第二，能夠把私營部門的一套運作有效的登記制度、處罰制度，結合到整個社會和公權部門里。技術性是優先的，但彈性制度才是更關鍵的，如何去降低制度風險，提高制度收益，想通過一套技術辦法解決所有問題，我認為那是絕對不可能的。但是我們要提高腐敗的風險性，這就非常重要。

第三，通過這一套辦法，產生反腐的威懾力。它不見得是有現實制約效果，因為即使是在發達國家，要把藏在床底下的錢找出來，也是很難的。我們提高腐敗的成本，降低反腐敗的風險以及保證基本權力結構的清廉，那就可以了。

然而，調整私人財產權的關系，政府作為主體，公權力作為主體，來制約私人財產，這個很容易，但是以公權力制約公權力是很難的。名單由什么部門來確定，這是大問題，所以在這個意義上，你確定的部門，要有明確的具體部門，但同時要部門間聯動。如果私營部門被報警，這個可以解決，但在公權部門里面，可以權力內部消化，這個時候只要有部門間聯動，就不可能把被報警的名單給消掉。所以要做幾個方面的工作：

第一個是聯動機制，現場報警機制必須同時通達兩個部門或者三個部門以上，想去消號是絕對不可能的事情。所以名單的確定方式很簡單，就是我們的處級以上干部，不需要去確定重點部門，重點人物，凡是名單有選擇，那選擇性執法空間就非常大，我覺得就是一刀切，處級以上干部統統納入名單。這個名單可以有一個彈性機制，處級干部退休三年以后，利益關系可能很小了，就從名單里除去。多重部門如果能夠聯動，我覺得確定名單的問題就解決了。

第二是核查的財產類型。主要是可見動產和不動產，納入信用管理的財產，銀行和證券部門能夠切入的財產。至于完全隱匿的財產，想通過我們的申報機制和名單管理去啟動來查明，我覺得是制度完美主義作祟。我們只不過是提升這個制度的效能就可以了。

第三是財產核查信用報送周期、報送內容、接收部門。這個很簡單，報送部門是多重的，起碼是兩到三個部門，這是毫無疑問的。

報送的內容，一是可直接支配財產；二是財產自身的遞增性；第三就是財產陡然增加數額的狀態，來源是何處，這些是我們可控的。不可控的申報也沒有用。

第四就是核查信息后續的處理流程和規則，這個不要希望太高，盡量是底線兜底原則。比如財產申報，已經報了十來年，也沒有人來核查過，但是不要緊，這個申報制度會成為習慣，會增加心理壓力，增加腐敗風險，這就可以了。以威懾作用作為起點，以走向規范作為制度趨向。即使是選擇性執法，我認為也不用回避。在政治學者看來，即使選擇性執法，只要我們在執法，法律的剛性規則就在做實，這都是可以期待的。

郭道暉（中國法學會顧問）：

我想談的是公職人員名單管理的法律依據問題。一個是隱私權的問題，公務員或者政務員的隱私權；一個是涉及到監督權，人民的監督和人大監督的問題。隱私問題應該說不成為一個問題，公務員要公示財產，隱私權受到限制，這個問題應該不是什么問題。

隱私權是憲法性的權利，監督權也是憲法性的權利，所以我覺得在這個問題上，應該強調人大，強調法律，或者依據憲法制訂的法律法規的作用。這里就是到底適用法律法規還是政府規章？所以要制訂公職人員財產名單管理制度，我覺得應該強化人大的監督。由政府的監察機關來監督，那是自己監察自己，自己做自己的法官。我覺得是不是可以強調一點，我們制訂這些規定要強調人大的權威，通過法律性的決定來做出規定。

劉劍文（北京大學稅法研究中心教授）：

第一，關于“公職人員名單管理”這個名稱，我傾向于改為“公職人員的財產信息管理”，就是關于財產方面的信息管理。

第二，關于披露代持，就是依法披露讓他人代持隱瞞財產的行為，首先我們要考慮合憲性和合法性的問題。例如，公職人員基于某種考慮，讓他人來持有，那他人是不是有這個義務要去披露？對誰披露？如果代持人也不知道違法，在這種情況下，追究代持人的責任是不是合適？恐怕這里面就涉及到公權力和私權利之間的關系處理問題。

還有一種很重要的方式，比如信托的方式，這種方式也涉及到受益人、委托人，還有受托人他們之間的關系。如果受益人是境外的，也存在一個向誰披露的問題。如果說我們把所有的財產都要代持人或者受益委托人來披露的話，這會不會讓私人財產缺乏一種安全感？所以這些問題需要我們去考慮。

第三個問題，代持是有代持協議，代持協議是什么性質，它的效益、它的風險是什么。我們所講的代持這個協議讓我們看到其實是民事協議。從我們的實踐來看，民事合同，如果最終出現某種問題，可能會被認定無效。但事實上，這種代持在實踐中無效是很少的，只有發生糾紛以后，基于訴訟，基于仲裁，才有可能被法院、被仲裁機關認定為無效，而其實大量代持誰都不知道，沒有發生糾紛以前誰也不知道這種代持協議。所以這些問題我們怎么樣來考慮，這是我想講的它的性質。

如果對代持人處罰，這就可能涉及到我們所講的行政法律關系、民事法律關系，他們之間的一種協調問題。甚至有些時候還涉及到所謂刑事法律關系的問題。這些都是相當復雜的。

黃震（中央財經大學金融法研究所所長）：

我們中國很多制度方案都是有口號，沒技術，有目標，沒路徑，有措施，沒配套。陳利浩先生提出來技術，也分析了路徑，還考慮到配套，我覺得這是值得我們進一步探討的。

一是具體到披露代持這個問題來說，披露代持財產的義務人是公職人員的話，可以用行政法規來進行規定，但是如果要讓代持人來進行披露，而不是被代持人披露的話，那我們的行政法規能不能加重公民的義務，這一點要慎重。如果要讓代持人披露代持財產，那必須要有全國人大常委會立法，上升到法律層面，才可能實施。

關于代持的財產，我認為重點是已經在我國各種登記系統里面有登記信息的各種財產，比如銀行存款賬戶，股票系統的交易賬戶，房地產登記，知識產權的專利等等，其他很多的沒法去核查。我覺得代持披露財產類型的范圍盡量要可控、可查、可驗。

以前很多措施是沒有配套的，我覺得這里有幾個很關鍵的配套，我們還是要考慮一下，其中之一就是官員實名制。實際上一些官員都有多個身份證和國外綠卡，如果這一條不核實，那他們很可能用另外的身份證或綠卡，窩藏或轉移貪腐財產。

二是改為“官員財產信息管理”可能更好，但是我覺得又窄了一點，應叫做“公職人員信息管理系統”，因為要公示他的關聯人，還有一些屬于他個人的其他信息，所以叫做“公職人員信息管理系統”可能會更好。這里面有一個非常重要的配套，就是通過對通信的掌握，網絡、郵件、電話這些關聯起，來核驗公職人員的信息。有些信息不披露，你通過這套系統可以自動檢驗出來。

最近有兩件事情在加快進展，一件是房屋登記公示系統，一件是金融實名制，中國人民銀行和國家公安部已經部署，到今年6月份就要完成初步的核實。所以這些工作只有我們去推動，配套的技術條件一旦成立，財產公示后公職人員的名單管理，一定能夠落到實處。

湛中樂（北京大學法學院教授）：

公務員的財產公報公示制度一直是我關注的內容。陳利浩先生的公職人員名單管理提案，看似好像是簡單，其實是蠻復雜的。比如誰能夠立這方面的法，一方面是被代持人就是公職人員，另外一方面代持人可能是普通公民，對于所謂的法定義務不能用所謂政策和文件去規定，應該用全國人大法律去規定，所以從立法層次來講，未來無論它叫什么樣的法律，肯定是全國人大或者人大常委會的一個決定、一個法律來提供法律依據。這是一。

其次它還涉及到公法人、公職人的法律義務。公職人員當然有自己隱私權，但由于公職身份的獲得而打了很多折扣，更多的是法律義務。涉及到相關人員的權利和義務，就要由法律來提供充足的依據。否則的話，我們一邊強調建設法治國家，一邊又因一時之需，用黨的政策文件形式去介入，或者所訂法律流于形式，這種情況也是令人擔憂的，所以還得用法律手段去解決。

執政黨要有決心，無論是反腐，無論是公職人員財產申報制度，無論是在哪個環節，執政黨或者我們的國家高層人員確實要下決心，就像高層領導所說的，在反腐問題上拿出誠意，拿出決心。對于腐敗分子，不僅是老百姓不容忍，政府高層也是不能容忍的。

謝鵬程（最高人民檢察院檢察理論研究所副所長）：

現代公司治理結構在很多方面值得國家治理結構的借鑒。隨著我國公司制度的發展健全，和它的優越性體現，我們國家制度也可能會從公司制度里面學習更多的東西。公職人員名單管理的構想首先在這方面邁出了很重要的具有啟發性的、開拓性的一步。這是我想說的第一點。

第二點是這個制度的定位問題，我還是傾向于把它轉化成國家制度的一種說法。現在名單管理制度還是公司制度的一種說法，很多同志建議改成“公職人員財產信息監控系統”，這樣說起來更帶有公共管理的性質。這個制度降低財產公示制度的監控成本，其意義超過我們很多人的想象。

第三，如果名單管理制度與財產公示制度結合在一起，我們這個方案就容易繞到死胡同里面去。實際上這兩者沒有必然的關系，如果說名單管理制度和財產公示制度硬要結合在一起，可行性和可采納性就大大削弱。相反我倒不同意很多學者提出的觀點，就是要盡量縮小名單管理的范圍，我覺得沒有必要。在現有的信息技術條件下，應該把所有公職人員及其利益相關人都納入這個公職人員財產信息管理系統或者動態監控系統，這個監控系統不是出了問題馬上公開，而是由黨和國家的反腐敗機構來掌握。等將來我們國家實行公務員財產公示制度，這就成為一個監督機制。

第四，如果將來我國要制定反腐敗單行法律，這個方案可放在里面的監督機制里，用一句話表述，就是“國家建立公職人員及其利益相關人員的財產信息動態監控系統”，這樣就可以了。

李煒光（天津財經大學教授）：

現在一些官員犯錯誤，經常出在公款上。公款這一塊基本上非常不安全，存在的漏洞太多，給貪腐提供了很多機會。一般大家眼睛都盯著三公消費，其實最主要的貪腐還不是三公消費，三公消費在真正貪腐的總額當中只占很小一部分。真正貪腐嚴重的或者個人撈到好處比較大的是財政專項資金，也就是通過轉移支付，層層下撥，用到一個工程項目上，原來有多少多少預算，經過層層漏洞之后，真正用到工程上可能就沒剩多少錢了。所以，為什么橋總塌，路的質量總是不好，就是這個原因。

所以我國應該在這方面進行的預算改革，應該在預算上有一個國庫單一賬戶。為什么有這么多貪腐的機會或者是不規范、違法的機會，主要還是全國在商業銀行開設了20多萬個財政專戶，這些錢并沒有進國庫。本來，稅收應該按照國庫單一賬號規定直接入國庫，支出必須經過人大或議會的嚴格審批。要在美國還多一條關卡，就是撥款委員會，即使理論上你得到了這筆預算，如果沒有撥款委員會的同意，你仍然得不到這筆錢。而且將來花這筆款，由國庫直接撥付給供應商，不需官員經手，所以這個漏洞就沒有了。把籬笆扎結實，誰也過不去，自然貪腐問題就好多了。

鄧峰（北京大學法學院博士）：

任何一項財產制度和法律制度的設計，都需要如何有效地去行使，去執行和實現它的責任機制。就公職人員名單管理制度來說，如果僅是上面收集下面的信息，如果僅是這樣一個模式，我不知道實際上要怎么樣追究違法公職人員的責任。如果只是收集某個人的財產信息的話，我甚至認為不需要專業機構來做，只需放開，比如土地財產信息，某個人的財產信息，在國外有很多的機構都可以單獨做，甚至新聞機構也能夠收集某個人的財產信息，這些信息收集本來就是社會化功能。最重要的就是當這些社會化功能可以進行披露，其他人就可以進行監督，可以驗證，可以為他辯護，可以指責。我覺得這樣的責任機制才是設計制度的內涵。

毛壽龍(中國人民大學公共管理學院教授)：

名單管理這項新技術各個方面都在用，每個部門都在用，但是新技術用完之后，是不是改善了這些部門的工作？我覺得這還是治理結構的問題，如果治理結構沒有很好的改善，這些技術本身會被屏蔽，會失去它的作用。

這個名單管理方案是不是真的會成為反腐敗的一個重要的工具，我覺得也未必，我是比較擔心的，就是說名單做完以后，實際上執行很困難。

我們現在有財產申報，但實際上沒有什么用，要小偷申報自己的贓物有多少，那不可能，而且也不公開，沒法監督。

市場經濟有個好處就是基礎性，雖然沒有公職人員名單管理，但是我們有財產名單管理。所以今天討論的名單管理，我覺得更多還是利用現有的財產名單管理的方法，然后以這些信息為基礎作為反腐敗的手段，這樣可能會好一些。

我們過去一直講財產申報、收入公開，出現了一些問題，問題的核心就是我們財產和收入本身的名單管理沒做好。市場經濟越發達，財產收入的名單管理越發達，社會力量自己就會登記。讓社會公開，把現有財產收入的登記系統讓社會查證，這比再去建一個機制好，與其讓權力更加集中，還不如分權一點兒，可能會更好。目前我覺得最好的方法就是在中紀委推動下，讓社會的審查機制公開，可能更有操作性。

崔克亮（中國經濟時報記者）：

第一，我覺得作為一個技術手段，而且帶有高科技的手段，作為一種反腐的工具，它肯定是非常有價值的，也是必要的，但是正如一些專家教授談到的，作為一種技術手段，必須跟我們國家政治體制的架構，政治體制改革的步伐結合起來，可能才發揮作用。包括政治家的政治意愿，包括對政治家的激勵機制等等，結合起來可能才會發揮作用。作為一種工具和一種手段，必須鑲嵌在我們國家制度變遷的結構中間才能發揮作用，否則的話，就是一個工具而已。

也就是說，我們反腐敗的力度，反腐敗的進展，反腐敗成效的大小，也是跟政治體制改革的力度，跟它的步伐是正相關的。

第二，名單管理有一個實施主體，比如說誰去管理這個名單，誰有調查權，誰去收集這些信息，我個人覺得還是把權力賦予國家正式的制度比較好。我們現在正建立法治國家，我們只有把這個東西按照法律的程序，按照憲法的程序賦予正式的、國家的機構，才可能符合現代法治國家的要求。

最直接地說，我建議由最高立法機關全國人大，給最高人民檢察院授權，然后由它來進行民政的管理這樣會更好，這樣的話，會有效避免這種東西成為一種選擇性執法。

第三，名單的管理包括對公民信息的收集，包括對涉嫌腐敗公職人舉報等等，我覺得是我們每一個公民的基本權利、義務、責任。每個公民，包括媒體和輿論界，都有這個義務，有這個權利，對公共權力進行監督、舉報、揭發。我們應該通過立法，通過司法的手段，來加大對這一公民權利的保護。用這種方法反腐，可能是目前比較有效的。

張千帆(北京大學法學院教授)：

我們這一套執政體系有那么多監督官員的手段，為什么沒有把官員監督好，再來一套財產公示制度就把它給管起來了？總的來講，我不是太看好。就中國國情來說,我們面臨兩難：有效性和可行性之間的矛盾，越是有效的東西，往往是越不可能實施。

但是,反腐畢竟是達成官民的共識，沒有哪個政府說腐敗可以容忍，可以把腐敗作為一種美德，我想沒有一個政府會這樣做。這等于是一個突破口，社會可以在這個方面向可能產生腐敗的機制和土壤施壓，或許能夠取得一些進步，這就是為什么我認為這個話題還有意義。

我同意在座很多人的憂慮，一個很關鍵的問題就是這個信息由誰去收集，由誰來掌握，如果是不公開的內部掌握的一個信息系統，這就很難讓它不變成權力斗爭的工具，或者選擇性執法。我想這就是公職人員財產信息名單和企業名單的主要區別所在。

我們做這套東西到底要干什么，它能夠達到什么樣的目的，我覺得尤其需要討論的是，未來5到10年能夠實施哪種方案，就是說這套東西應該是面向未來的。否則就不太可行，或者說即便實行了，逮到那幾個傻瓜，即不知道怎么轉移資產的人給抓住了，聰明人你是抓不住的。

但這個過程并不表明這個方案沒有意義，我想恰恰表明這個方案是有意義的。

這個方案有很大的可操作性，因為它離我們現在的體制距離并不是太遠，所以說這是它的一個很大優勢。在細節方面需要再進一步的修改，吸取不同意見，同時要防止濫用的可能。一方面為政府建言獻策，另一方面和社會各界有更好的溝通。今天我們的研討會就是一個良好的開始。

孫偉林（民主與科學雜志主編）：

我比較同意前面幾位學者的看法，反腐是當前嚴峻的任務，但制定可行的控制措施和真正實施，又感到有重重溝壑。“公職人員的名單管理制度”可行性有多少？它的意義在哪里？我覺得類似方案的設計，至少可以形成倒逼機制。我們拿出一個較完整的技術設計方案，提交政府、人大、政協，至于哪些地方不可行，相關部門應給予回答，專家們可以再論證，再設計。

現在一些領域的腐敗官員可以說是前仆后繼，說明我們的一些機制確實存在問題。我們不能只是等待上面出臺方案，可以反求諸己，提出設計方案，建言獻策。

《民主與科學》曾刊登過一個統計列表，改革開放以來，我們各種具體的關于廉政、關于工作作風問題，各方發的文件，有四百多個，已經規定得非常詳細了。最近中共中央提出新八條，其中的內容其實以前已在有關文件中規定了多少遍了。我們曾費這么大勁，制訂這么多文件，為什么不能落實？這確實值得認真反思。在我們的社會生活中似乎已經認可了一些潛規則，使那么多文件規定流于形式。

“因為不進，就要促。因為進得慢，就要促。”惟有上下形成合力，集思廣益設計可行的反腐配套措施，在實踐中不斷完善，直至最終制度化，引入法治的軌道。