關于保障房后期公共服務管理理論上的種種考量

田 焱

關于保障房后期公共服務管理理論上的種種考量

田 焱

住房保障群體成規模地入住保障房小區(或樓棟、單元)，既給保障房后期管理帶來了新的情勢與壓力，也提出了新的挑戰與要求。對此，各城鎮針對保障房后期管理展開了新的探索，形成了眾多模式及方法。而在現行體制和時代背景下，無論探索與推行哪一種模式或方法，都大有必要關注與理清基于社會保障、社會正義、和諧社會、系統管理、公共危機管理以及福利經濟、需求層次等理論方面的問題及標準，并以此來考量保障房后期管理是否與多大程度上符合相關的管理價值標準。

保障性住房房；公共服務管理；社會保障

隨著保障房小區(或樓棟、單元)的陸續建成，各城鎮已逐步容入了一定規模的保障群體。這部分群體成規模地聚居，在給本小區(樓棟、單元)、相關相鄰社區及街道(甚至城市)等社會公共服務管理帶來新的情勢與壓力的同時，也給我們既有的保障房后期管理目標選擇、范圍內容界定、制度(包括體制機制)設計、手段及方法運用等提出了新的挑戰與要求。

與此同時，在現行住房保障政策安排下，各城鎮汲取傳統公房管理的經驗教訓，并結合既有的體制機制、經濟財政等資源條件，針對保障房后期管理展開了新的探索，形成了眾多模式及方法。其中，部分城鎮亦正在將保障房后期管理納入至全社會公共服務管理體系之內，實施綜合性的管理，形成了獨有的保障房后期公共服務管理模式及方法。然而，考慮到當前住房制度轉型、體制轉軌，以及社會經濟發展狀況等多種因素，無論探索、選擇與推行哪種模式及方法，首先大有必要關注與理清相關的理論問題，以考量其是否與多大程度上符合“服務保障群眾”、“降低管理成本”等管理價值標準。

一、基于“社會保障理論”上的考量

當前，理論和實務界已達成了共識：“一方面市場經濟是高效率經濟，利潤最大化原則對經濟發展(包括房地產產業及其市場)產生了強大的動力；另一方面市場經濟又是高風險經濟，風險造成的社會震蕩又會成為經濟發展(包括低收入家庭住房問題解決)的強大阻力和干擾因素。”〔1〕故此，社會需要有一種穩定的機制來緩解、排除這種阻力和干擾，以保證社會和經濟的正常運行。

住房保障直接目的在于解決低收入家庭的基本居住問題，是社會保障的重要內容之一，亦是市場經濟的一種穩定機制，明顯具有社會“減震器”和“安全網”的作用。然而，從住房保障的實際情況看，在我們欣慰地看到各地已加大保障房建設力度的同時，還應清楚地認識到，保障房建設僅為保障(或者直接說為社會“減震器”和“安全網”作用的發揮)提供了可能及條件，其關鍵還在于建立起完整的后續管理體系，并讓這一體系成為一種穩定機制和發揮出應有的作用。因此，我們不僅應當搞好保障房建設，更應當注重與做好其后期管理，才能真正確保保障對象獲得改革開放和經濟發展的成果，促進社會和經濟的穩定發展。

進一步看，住房保障本屬社會保障構成之一，理應與其他社會保障部分一樣，受到相似相等的待遇，變權宜之計為常態化、長久化的制度管理。對此，大有必要著眼宏觀與未來，視保障房后期管理不僅僅是“管房、管物業”，更是“管人、為人服務”的綜合性社會服務管理。這就需要將住房保障尤其是保障房后期管理融入全社會的公共管理體系之內，努力在保障房后期管理的范圍、內容、目標、制度、體制、機制、手段及方法等諸方面，作出相關的調整、改革與創新，使住房保障乃至整個社會保障體系更趨完整完善。

二、基于“社會正義理論”上的考量

羅爾斯“社會正義”理論及原則，其第一層面是：最有效推動社會經濟發展的社會結構必然是允許所有人享有和其他人同樣的基本權利與自由的社會結構。這也是通常所謂的羅爾斯第一正義原則，即“每個人都有同樣的權利，擁有最廣泛的、完整的、同等的基本自由體系，并且這一體系與所有人的類似自由體系是互相兼容的。”〔2〕其第二層面是：在第一層的基礎之上，政府平衡“公平(即平等)——效率”關系的原則是：“社會和經濟的不平等必須符合處于最不利地位的人的最大利益”。這也就是所謂的羅爾斯第二正義原則，亦即“差別原則”或“最小受惠者”原則。該原則表明：“將社會及經濟的不平等加以特別安排，以便使處于劣勢者能獲得最大的利益，并且使所有的人能獲得平等的機會。”〔3〕

基于此等理論及其原則，相關專家學者提出了：第一，凡是與保障公民平等權利及其有關的公共政策——至少包括社會保障和社會援助政策，政府最好把其視為社會生活中不可或缺的最重要的公共物品，在任何財政條件下都應當承諾無條件地予以提供并保障落實。這也就是說，包括住房保障(尤其含保障房入住使用)在內的公共服務項目，都應是政府的天職，必須處處時時落到實處，且應當首先照顧到社會最底層群體。第二，其他類型的公共政策供求平衡問題則可以通過公共過程并通過市場原則加以處理。這實際為政府履職(包括在具體住房保障管理模式及方法等方面)豐富了內涵和擴展了空間，也為包括保障群體在內的其他社會成員獲得“基本權利”與享有“自由的社會結構”，提供了可能與實現。換言之，這也就是說，在保障房后期管理資源的配置上，有可能和必要通過公共過程和市場原則，結合運用“政府”和“市場”兩種配置手段及方法，實現保障房后期公共服務管理主體的多元化，內容的豐富化。

三、基于“和諧社會理論”上的考量

“和諧社會理論”是經濟發展和社會文明進步的現實成果。目前，盡管針對“和諧社會”有不同的解釋和界定，但絕大多數基本認同：其蘊涵有“以人為本”以及人與自然(包括環境)、人與社會、人與人之間的和諧相處等思想。中央高層領導曾多次提出，我們所建立的社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。因此，該理論實際所強調的是，在平常的現實生活中，亦或在各突發事件及危害來臨之時，都應在理性的思考中減少對自然、環境的破壞，避免人與人之間的矛盾與沖突，減少或消弭各種災害與危機。

無論從外部環境還是內部結構看，保障房小區與其他居住小區、社區、街道乃至城市都存在一定的差異，并可能因此差異而產生各種各樣的矛盾、問題或沖突及對抗。因此“和諧社會理論”對于保障性住房小區的建設與發展，對于保障對象與自然(環境)、與其他社會群體或個體的和諧相處，共建共享文明小區、社區、街道乃至城市等密切相關，也理應成為保障性住房后期管理的價值取向和發展目標之一。

四、基于“系統管理理論”上的考量

住房保障是重要的民生工程，也是一項復雜的社會系統工程，這種系統工程既體現在運管主體的多元性和互補性方面，也體現在運管內容的豐富性和關聯性，以及運管過程的連貫性和互動性等方方面面。因此，保障房后期管理實際亦是一個龐雜的系統管理體系，集中表現在：

第一，從專業系統管理的角度看，該系統明顯具有時序和層級結構及其管理的特征，即該系統管理基本由早期的建設管理和后期的使用管理構成，并明顯存在不同的時序管理特征。同時，保障房管理中通常所謂的“三分建、七分管”，這個“管”既包含對保障對象行為的規范、保障房的安全使用與監管，也包括對保障對象其他基本生活需求的保障，而對保障對象基本生活需求的全方位保障才是重點和難點。

第二，從社會系統管理角度看，房管及住房保障機構的職責主要是“管房、管物業”，對于保障對象日常生活遇到的諸如“就業、教育、醫療、計生、保險等方面需求”，則有賴于其他相關職能部門和社會群團組織依職權或功能，采取有效的措施，大力開展綜合性社會服務，而不應由房管部門“大包、小攬、全包攬”。否則就有“錯位”和“越位”之嫌，管了許多不該管、管不了也管不好的事。因此，住房保障不單是房產問題——即對“房”的管理問題，更是對“人”的服務管理問題，是一項綜合性、系統性的社會管理工程。對此，必須對保障性住房后期管理實施必要的專業性和社會性系統管理，對管理主體內容和過程等進行系統化的安排、掌控與規范。

五、基于“公共危機管理理論”上的考量

公共危機管理理論是突發事件(包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件)應急管理的理論基礎之一，也是社會管理以及保障房管理可以依憑的理論與方法。該理論首先認為，所謂危機就是由意外事件引發的危險和緊急狀態，其一般具有意外性、緊急性、危險性和破壞性。所謂公共危機指的實際就是“沒有預料到的、且對公共安全和公共利益形成重大威脅的事件”〔1〕。因此，公共危機管理實際就是指必須對公共危機予以提早和全面干預，并實施處理、識別、隔離、決策等有效管理。

保障對象是社會中的弱勢群眾，其大量聚居原本即存在不少的社會安全問題及隱患，一旦遭遇重大突發事件，不僅自身單獨難以抵御危機和災難，甚至還會由其演生或派生出更多更大的危機或災難。另外，從“維穩”的角度看，提早做好保障房小區的“維穩”工作，即可對全社會的“維穩”工作，產生出事半功倍的效果。因此，在保障性住房小區更需提前做好各種預防及準備，增強危機管理(包括“維穩”)意識和基礎，以確保一旦“危機”顯現，則有必要的“一案三制”(即應急預案、應急體制、機制和法制)安排與應對。

六、基于“福利經濟、需求層次理論”上的考量

福利經濟學中的一大原理是，每個社會的目標都是追求其社會福利的最大化；而相伴的另一大原理是，社會福利首先取決于所有社會成員的個人福利(或者個人效用)的大小。因之，在保障房建設和后期管理過程中，確保每位保障對象的個人福利——滿足其合理訴求，對于社會福利的增長，以至實現社會發展目標，有著特殊的意義和作用。

與此同時，我們所熟悉的福利經濟學中最重要的福利標準之一——帕累托標準也告訴人們，“如果從一種社會狀態到另一種社會狀態的變化，使至少一個人的福利增加，而同時又沒有使任何一個人的福利減少，那么，這種變化就是好的，可取的，人們所希望的。”〔4〕該類標準即已表明，保障對象住房福利的獲得，是不可能或不愿意以減少乃至放棄其他福利為代價的。因此，對于保障對象的服務管理應當適度考慮其既得的社會福利不至明顯減少，并應在此基礎上，平衡好各種福利水平。

另外，需求層次理論也告訴人們，人在獲得基本生活需求(即衣、食、住等)滿足的基礎上，將更可能追求其他需求得以滿足，如歸屬、認同(群體或社會認同)等需求的滿足。同樣，保障對象在獲得基本居住滿足的同時，也必然要追求其他需求的滿足，如更想在小區或社區等環境中獲得歸屬感和認同感，讓自己住得更有尊嚴和幸福感。對此，社會和政府就應為其創造一定的條件，提供大量方便。

〔1〕禇超孚.城鎮住房保障模式研究〔M〕. 北京：經濟科學出版社，2005.

〔2〕〔4〕姚明霞.福利經濟學〔M〕.北京：經濟日報出版社，2005.

〔3〕姚玲珍.中國公共住房政策模式研究〔M〕.上海：上海財經大學出版社，2003.

成都市哲學社會科學規劃研究項目“探索與創新住房保障政策體系”(2012ZSM12-02)

田焱，四川省社會科學院產業經濟研究所副研究員，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)05-0091-03

【責任編輯朱鳳霞】