關于社會管理體制的內涵解析
——學習中國共產黨“十八大報告”的體會

張星煒

關于社會管理體制的內涵解析
——學習中國共產黨“十八大報告”的體會

張星煒

對中國共產黨十八大報告提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制的內涵應準確地加以理解。理解“黨委領導”的關鍵是要堅決破除把黨的領導理解為“黨權高于一切”的錯誤觀念，樹立起黨的領導的本質是“實現人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當家作主”的理念，在社會管理創新的實踐中推進黨的領導方式和執政方式從權力主導型向權威主導型、從黨治主導型向法治主導型轉變。理解“政府負責”的關鍵是要牢固樹立起“政府必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監督”的理念，建設一個“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，使人民真正擁有控制政府的力量。“社會協同、公眾參與”是新的歷史條件下社會管理創新的主要體現，也是創新社會管理亟待解決的重大課題。“社會協同”和“公眾參與”方面應改進人民代表大會制度、完善政治協商制度的協商機制、探尋多種協商對話和公眾參與形式、充分發揮城鄉基層群眾自治組織的作用等。 “法治保障”的實質是維護社會公平正義，保證人民依法享有廣泛權利和自由。在新的歷史時期，在社會管理創新的實踐中要強化法治保障。

黨委領導；政府負責；社會協同；公眾參與；法治保障；社會管理體制

胡錦濤同志在黨的十八大報告中提出，加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”〔1〕。筆者認為，這既是我們在新的歷史條件下創新社會管理所要實現的體制性目標，也是我們在加強社會建設中所要解決的重大課題。為此，有必要對“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制的內涵加以解析。

一、“黨委領導”的關鍵是要正確理解“黨的領導”，進而科學地改進黨的領導方式和執政方式

十八大報告提出的需要加快形成的社會管理體制的第一個構成要素是“黨委領導”。毫無疑問，社會管理體制的構建需要黨委的領導，也離不開黨委的領導。但問題的關鍵在于，要堅持好黨委的領導，首先需要正確理解“黨的領導”。

什么是“黨的領導”？在我國，黨的領導，是指中國共產黨在中國社會主義事業中對中國人民所起的“率領”和“引導”作用，是中國共產黨作為中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊和中國各族人民利益的忠實代表，以自己正確的理論、路線、綱領、方針、政策和率先垂范的行動，引領人民朝著黨指引的方向前進的一種行為和活動。歸結起來，“黨的領導”這個概念包括如下要點：第一，黨的領導的主體是中國共產黨這一組織實體；第二，黨的領導的對象是中國共產黨外的人民群眾、其他黨派及其成員；第三，黨的領導，就其動態而言，是一種“活動”，是黨對人民群眾、其他黨派及其成員加以引導、率先示范的帶領性活動；第四，黨的領導，就其靜態而言，是一種“關系”狀態，是黨同人民群眾(以及其他追隨者)之間的一種特定的關系，即黨組織通過自己在中國社會主義各項事業中所發揮的率先示范的引導作用，使自己相對于人民群眾和其他追隨者而言處于領先的地位。一句話，黨的領導并不簡單地是一種既定的“地位”。黨的領導首先是一種活動，其次是一種關系，最后才是體現在這種關系中的一種地位狀態。如果簡單地把黨的領導看作是一種既定的地位，就會簡單地將這種領導看作一種強制性權力，就會為強制人民群眾服從的做法埋下觀念的種子。〔2〕

黨的領導的本質是什么？早在1956年9月，鄧小平在黨的八大上所作的《關于修改黨的章程的報告》中就對此作出了明確的回答。鄧小平指出：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨——這是工人階級和勞動人民中先進分子的集中體，它對于人民群眾的偉大的領導作用，是不容懷疑的。但是，它之所以成為先進部隊，它之所以能夠領導人民群眾，是因為它是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭。確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”①《鄧小平文選》第1卷，第217-218頁，人民出版社1994年版，引文中的著重號為引者所加。這里，鄧小平對于怎樣正確理解黨的領導及其本質，指出了以下幾點：第一，黨的領導的本質，就是實現人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當家作主。第二，“黨的領導”不是目的，而是實現人民利益的工具。這一“共產黨是工具”的思想，擺正了執政黨與人民群眾的關系，揭示了中國共產黨執政合法性的唯一根基和力量源泉。第三，在當今改善民生和創新管理中加強社會建設，必須堅決破除把黨的領導理解為“黨權高于一切”的錯誤觀念，樹立起黨的領導的本質是“實現人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當家作主”的理念。

端正了對黨的領導及其本質的認識，就要按照黨的領導的本質是“實現人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當家作主”的理念，按照胡錦濤同志在黨的十八大報告中提出的“更加注重改進黨的領導方式和執政方式”〔3〕的要求，在社會管理創新的實踐中推進黨的領導方式和執政方式從權力主導型向權威主導型、從黨治主導型向法治主導型轉變。

(一)推進黨的領導方式和執政方式從權力主導型向權威主導型轉變

奪取全國政權的勝利和新中國的建立，使中國共產黨有條件把自己在整個國家中獨一無二的領導核心地位通過國家憲法予以確認，并通過執掌全國政權而以國家機器這種強制力量予以保證。這一根本性變化及其給我們黨帶來的巨大政治優勢，是革命戰爭時期黨領導工農兵蘇維埃政府、抗日民主政權和解放區政府所無法比擬的。但在黨執掌全國政權后的長時期內所處的這種近乎壟斷的執政地位，也使黨的領導和執政在事實上形成了以權力主導型為特征的模式。

共產黨領導革命取得勝利后，其領導和執政的主要政治目的，就是支持、保障人民當家作主的民主權利能夠得以真實的實現。這是無產階級政黨區別于資產階級政黨、社會主義社會區別于資本主義社會的根本標志之一。因此，共產黨對國家和社會生活的領導方式和執政方式應采取權威主導型方式。

所謂權威主導型，就是指在建立和完善國家政權機關和實行法治的情況下，主要以能夠切實保障人民民主權利的實現，能夠始終代表最廣大人民的根本利益，能夠以身先士卒、身體力行、大公無私的模范行為而得到人民群眾對黨的領導的衷心擁護、支持和認同，進而使黨獲得可保持其執政地位的政治凝聚力、政治感召力、政治權威性。這樣，才能使黨的執政具有真正強大的社會基礎和力量支持。

在革命戰爭時期，我們黨在沒有權力的情況下，主要就是依靠正確的政治領導和軍事領導、依靠人民群眾對黨的信任和支持而由弱到強，最終打倒了曾經強大并且有權力、但卻越來越失去人心的國民黨統治集團。原蘇聯和東歐國家執政的共產黨，也是在逐漸失去了廣大群眾對黨的領導的強力支持、認同和信任的情況下，才發生了執政地位的顛覆和權力的喪失。鄧小平對這種現象曾有過深刻的認識和總結。他說：執政黨“把優勢建立在權力上是靠不住的”，我們黨對政權的領導和形成政治優勢，主要不是從權力，從“黨權高于一切”，而是“主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得的”〔4〕。因此，從歷史經驗教訓和現實狀況來看，按照“科學執政、民主執政、依法執政”的要求，就必須改革和完善黨的領導方式和執政方式，推進黨的領導方式和執政方式從權力主導型向權威主導型的轉變。

(二)推進黨的領導方式和執政方式從黨治主導型向法治主導型轉變

如前所述，黨如果對國家和社會的領導是以權力為主導而不是以權威為主導，加之對黨對國家政權的領導行為和國家權力及其運行又缺乏明確具體的法律規定和約束，那么黨對國家和社會生活的領導，就很容易演化成事實上的黨政不分、黨國不分、以黨代政、以黨治國，直至形成“黨天下”的局面。對于“以黨治國”這種觀念及其導致的“黨權高于一切”的局面所帶來的危害，鄧小平早在1941年4月《黨與抗日民主政權》一文中就表示明確反對。他指出：“幾年來，‘以黨治國’的思想曾經統治了某些區域，甚至有些區域的領導同志還長期存在著這種頑固的思想。它造成的惡果也不小”。“某些同志的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現”。“這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令；不經過行政手續，隨便調動在政權中工作的干部；有些地方沒有黨的通知，政府法令行不通，形成政權系統中的混亂現象。甚有把‘黨權高于一切’發展成為‘黨員高于一切’者，黨員可以為非作歹，黨員犯法可以寬恕”。其結果造成“政府沒有威信，黨也脫離了群眾”。“總之，‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤其是要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內來”。〔5〕

鄧小平當時批評的那種“以黨治國”、“黨權高于一切”現象，實際上在我們目前的現實生活中仍然存在著。而這種局面所帶來的危害也是顯而易見的。要根本改變這種不正常的局面，就必須按照“科學執政、民主執政、依法執政”的要求，改革和完善黨的領導方式和執政方式，推進黨的領導方式和執政方式從“黨治”主導型向“法治”主導型的轉變。

所謂“法治”主導型，其基本含義是：按現代社會的民主、法治、分工原則，通過一定法律程序制訂“政黨法”，以此科學、合理、具體地確定執政黨和參政黨在整個國家和社會政治系統中的地位、作用、功能，特別是規范執政黨的領導方式和執政方式，規范執政黨的執政體制及其運行機制，規范執政黨與國家立法、行政、司法機關的職能、責任和相互關系等，使執政黨的整個執政活動都有明確的法律規定、法律程序和法律約束，使國法真正高于黨規黨紀，使人民的整體權力真正高于黨權，使國家公共權力真正依法行事、負起責任。從而使以執政黨的執政活動為核心的整個社會政治系統都完全納入“依法執政”、“依法治國”的軌道。正如胡錦濤同志在十八大報告中指出的那樣：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”〔6〕

二、“政府負責”的關鍵是要明確“政府對誰負責”， 進而切實建設對人民負責、讓人民滿意的服務型政府

十八大報告提出的需要加快形成的社會管理體制的第二個構成要素是“政府負責”。這里的關鍵，是要明確“政府對誰負責”。對此，溫家寶總理在2011年3月5日的《政府工作報告》中指出：“政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監督；必須最廣泛地動員和組織人民依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業；必須堅持依法治國基本方略，加強維護群眾利益的法制建設，推進依法行政；必須實行科學、民主決策，建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的運行機制，確保權力正確行使；必須從制度上改變權力過分集中而又得不到制約的狀況，堅決懲治和預防腐敗；必須保障人民的民主權利和合法權益，維護社會公平正義。”〔7〕這段話明確地回答了“政府負責”的含義，那就是：政府必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民的監督。在當今推進社會管理創新的實踐中建設“對人民負責”的政府，就要按照黨的十八大報告的要求，建設一個“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”〔8〕。

何謂“服務型政府”？筆者認為，服務型政府從根本上來說就是以公民為本位的政府。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”①《中華人民共和國憲法》第二條，第三條。按照我國憲法的上述規定，人民是國家的主人，政府只能是為人民服務的仆人；人民則是由公民組成的，因此，作為“人民政府”的政府必然應當以公民為本位。換言之，服務型政府就是民有、民治、民享的政府。

(一)關于服務型政府的職能

十八大報告提出，要建設“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”〔9〕。這就是說，我們所要建設的服務型政府首先應當做到“職能科學”。因此，建設服務型政府首先需要科學地界定政府的職能。

根據《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，按照建設服務型政府的要求，在構建社會主義和諧社會的進程中，我國政府的職能應當確定為“集中精力抓好經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務”〔10〕。為此，應按照十八大報告提出的“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”〔11〕的要求，科學地界定和規范政府的經濟調節職能、市場監管職能、社會管理職能和公共服務職能。

第一，關于政府的經濟調節職能。政府的經濟調節職能是指政府運用宏觀經濟調控方式使國民經濟結構合理、社會總供給和總需求平衡，并促進國民經濟的良性循環。在這個問題上，我國目前仍側重于政府統制，偏重于政策調控。一方面，政府履行大量項目的建設職能；另一方面，“經濟過熱”后，政府又以制定政策來實施調控，這不僅導致不良資產的增長，同時造成政策波動比市場波動更大的狀況，使市場難以發揮在資源配置中的基礎性作用。因此，必須“正確處理市場機制和宏觀調控的關系，堅持按市場經濟規律辦事，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強和改善國家宏觀調控，促進國民經濟充滿活力、富有效率、健康運行”〔12〕。政府經濟調節職能的著力點，應放到平等保護各種產權不受非法侵害上來。

第二，關于政府的市場監管職能。 政府的市場監管職能是指政府運用法律制度依法界定和平等保護各種產權，打破行業壟斷和地區封鎖，健全統一、開放、競爭有序的現代市場體系。當前政府的市場監管職能應著力于兩個方面：一是打擊各種“假冒偽劣”等破壞市場公平競爭的非法活動；二是有效地遏制各種形式的壟斷。從而創造各類市場主體平等使用生產要素的環境，健全現代市場經濟的社會信用體系，促進商品和各生產要素的自由流動。

第三，關于政府的公共服務職能。 在構建和諧社會的背景下，我國政府的公共服務職能應當著力于以下兩個方面：一是制定公共政策，提供秩序類公共產品；二是提供科教類、社會保障類、衛生保健類、公用事業類等公共產品。 政府履行公共服務職能，必須樹立政府是公共管理者和公共產品的提供者的觀念，建立和完善公共財政體制和公共審批制度。一是必須建立和完善公共財政體制，逐步實現基本公共服務均等化。二是必須建立和完善公共審批制度。三是改革現行行政管理方式。應依照《行政許可法》，嚴格規范行政許可行為。四是實行政府信息公開。應加快電子政務建設，推進政府上網工程的建設和運用，擴大政府網上辦公的范圍。

第四，關于政府的社會管理職能。 現代政府的社會管理職能主要包括政府處理社會沖突、解決社會問題、協調社會利益關系和保持社會穩定的職能。 任何社會都不可能沒有矛盾，人類社會總是在矛盾運動中發展進步的。構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程。而要化解社會矛盾，最重要的是要合理調節社會利益。為此，政府應加大對社會保障類公共產品的投入，在全社會建立高效率的社會保障制度；應調節國民收入的再分配，著力提高低收入者收入水平，逐步擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，堅決取締非法收入；應加強政府與社會不同利益群體的溝通渠道；應向弱勢群體提供及時的社會救濟和必需的援助，等等。

第五，科學界定中央政府和地方政府的職責。 中央和地方政府的職責劃分是所有國家都面臨的共同問題。世界上的大國一般采用聯邦制，以減少中央政府的職責，從而相應減少中央與地方的矛盾。我國是世界上人口最多的國家，國土面積居世界第三。與其他大國實行聯邦制不同，我國實行的是單一制。單一制的特點是中央政府權力較大，地方政府權力較小。在我國，中央和地方政府的關系問題比之其他國家更為重要，并成為一個長期以來一直未能很好解決的問題。那么，應當怎樣解決中央與地方的問題呢？筆者認為，劃清中央政府和地方政府責任的總原則應當是：“事關全局”的權力屬于中央，“因地制宜”的權力屬于地方。中央通過“條”的權力的集中，達到中央的集權；通過“塊”的自治，調動地方的積極性。中央的集權，是為了全國性的利益，如宏觀調控、市場健康發展、社會保障安全和公共品的提供和服務等。地方自治，是為了發揮各地方、各部分的主動性、創造性，只有每一個部分都具有朝氣，由這些部分構成的整體才能生機蓬勃。

(二)建設服務型政府應從體制上理順權力授受關系，使人民真正擁有控制政府的力量

我國的各級政府都聲稱自己是“人民政府”。走進各級政府的大門，都可以看到“為人民服務”這五個金光閃閃的大字。然而，為什么“為人民服務”要真正落實到各級政府機關及其工作人員的實際行動上卻為什么那樣難？筆者認為，問題的癥結在于，在我國目前的政治實際運作中，還沒有切實解決好權力授受關系問題。

在中國政治思想史上，孫中山曾從分析西方國家中人民與政府的矛盾中提出過“權能區分”的思想。他認為，多年來歐美政治沒有進步，是因為“民權的根本方法沒有解決”，認為講民權的國家，最怕的是得到一個萬能的政府，人民沒有辦法節制它；最好的是得一個萬能的政府，完全歸人民使用，為人民謀幸福。他指出，西方國家民權問題的所在，就是“權”和“能”沒有分開；解決這個問題的根本方法，就是要把“權”和“能”分開。〔13〕據此，孫中山為“權能區分”確立了兩條原則：第一，明確區分人民和政府各自的職責。“國民是主人，就是有權的人，政府是專門家，就是有能的人”，具體的國家管理由政府負責。人民和政府的關系猶如車主之于車夫，人民把管理國家的大權托付給政府，“事事由他們自由去做”，如此“國家才可以進步”，政府才能成為“萬能的政府”〔14〕。第二，人民具有控制政府的力量。這就需要人民手中切實握有選舉、創制、復決、罷免四權。這四權又分為對人、對法兩個方面。對人，即“管理官吏之權”，包括選舉權、罷免權。對法，即“管理法律之權”，包括創制、復決兩權。創制權是人民直接立法的權。復決權是人民修正、復決法律之權。孫中山把這四個民權，比作四個放水制或接電鈕。他說，“有了放水制，便可以直接管理自來水；有了接電鈕，便可以直接管理電燈；有了四個民權，人民便可以直接管理國家的政治。”〔15〕

孫中山的上述思想和主張，可以說是切中了問題的要害。就當今中國政府運作的現實情況而言，有兩個問題亟待解決：一是廢止由政府自己立法、自己給自己授權的現象；二是把選舉和罷免政府官員之權真正掌握在人民手中。要解決好這兩個問題，在我國現行政治體制下，可行的辦法就是充分發揮人大的監督職能，強化人大對政府的監督權。

關于如何充分發揮人大的監督職能，筆者強調以下幾點：第一，應將現行屬于政府系列的國家審計機關移交給人大直管。第二，應由人大對國有企業的經濟活動實施有效監督，并敦促全民所有制企業的利潤由全民共享。第三，應由人大對國有土地的買賣情況實施有效監督，堅決糾正“土地財政”地方化這種極不正常的現象。應當明確，國有土地的出讓收益應當入歸國庫，用于公共財政，施惠于全體國民。第四，使用財政性資金的大中型項目應在人大審查批準后方能立項，并加強跟蹤檢查。

三、“社會協同、公眾參與”是社會管理創新的主要體現，也是創新社會管理亟待解決的重大課題

“社會協同、公眾參與”是在新的歷史條件下社會管理創新的主要體現，也是創新社會管理亟待解決的重大課題。為此，筆者對社會管理如何實現“社會協同”和“公眾參與”提出以下思考和建議。

(一)改進人民代表大會制度，疏通“公眾參與”的根本渠道

胡錦濤同志指出，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是“黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式”〔16〕，也應是“公眾參與”的根本渠道。人民代表大會作為國家的權力機關，具有立法和各類重大問題的討論決定以及對“一府兩院”的監督等項職能。各級人大代表代表著人民行使管理國家的權力。但是，目前人大工作開展的現狀與其真正職能的全面發揮還有相當大的距離，人大代表的代言機制還有待于進一步改進和完善。

1.改進人大選舉制度。 選舉權和被選舉權是人民行使國家權力的主要標志，是公民最重要的政治權利。而是否實行公正而自由的選舉，則是判斷一個國家是否真正實行民主政治的一個重要標準。改進我國人大選舉制度，首先應當允許和提倡競選，通過明確和強化權力授受關系，增強人大代表的責任感和為民掌權、為民代言的公仆意識。

2.改進人大代表制度。 一是應明確規定當選人民代表的條件。目前關于當選人民代表條件方面的法律規定還不夠具體明確。在現實生活中，在人民代表的提名選舉時，過于注重候選人的政治地位、工作業績，將其作為主要甚至是唯一的當選條件，忽視對他們知政、參政、議政、督政的素質要求，造成當選代表榮譽感有余而責任感不足。因此，應當以法規的形式，明示當選人民代表的條件。 二是應明確規定人民代表行使權力的身份。應明確人民代表是其選區和選舉單位選民利益的代表者，代表本選區和選舉單位選民的利益和意志。 三是根據目前我國人大擔負的繁重職能，在適當減少人大代表數量的前提下，逐步實行代表職業制。 四是人大代表名額的分配，應注意適當提高普通工人、農民代表的比例。

3.改進代表聯系制度。 代表聯系制度是我國人民代表大會制度中的一項十分重要的制度。根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱“《代表法》”)，代表聯系制度包括兩層含義：首先是指本級人大常委會同代表和產生代表的選舉單位的聯系；其次是指代表同選舉單位和人民群眾的聯系。

4.健全人大對“一府兩院”及其工作人員的監督制度。 人大對“一府兩院”及其工作人員的監督，實際上也是我國現行政治體制下“公眾參與”、訴求表達的一個重要的代言機制。

目前，作為規范人大對“一府兩院”實施監督的第一部法律——《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》已經頒布，并于2007年1月1日起施行。《監督法》的制定，為健全人大對“一府兩院”的監督制度提供了法律依據，也是推進我國人大監督制度的改進和完善所取得的可喜進步。然而，根據目前人大履行監督職能的現狀，筆者認為，還應進一步強化人大對“一府兩院”及其工作人員在以下幾個方面的監督。

一是強化人大經濟監督權。 人大的經濟監督權包括對財政預算和預算執行情況的審查批準和對其他經濟活動的監督兩個方面的內容。

根據我國憲法、法律和法規的有關規定表明①《中華人民共和國憲法》第六十二條，第九十九條，第九十一條，第一百零九條。，在我國現行政治體制中，國家審計機關屬于政府系列，是政府中專門從事審計監督工作的一個職能部門，而且它承擔的重要職責之一，是“直接審計本級政府財政預算執行情況”。這樣的制度安排，就與憲法規定的應由全國人大來行使“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”的職權和由縣級以上地方各級人大來行使“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告”的職權發生了矛盾。這樣的體制性矛盾，必然造成人大對財政預算和預算執行情況的審查監督權形同虛設。為此，應當修改現行憲法，規定國家審計機關的負責人由人大選舉產生，國家審計機關對人大負責并報告工作。

強化人大經濟監督權，除了應將現行屬于政府系列的國家審計機關移交給人大直管，由人大來行使審計監督職能外，還應建立對其他經濟活動的監督機制：一是對國有企業的經濟活動實施有效監督。國有企業既是國家的企業，更是全民的企業，人大作為代表人民行使國家權力的機關理應對其實施監督。特別要防止國有企業“改制”中的“黑箱操作”，嚴防國有資產(也是人民的財產)的流失，并敦促全民所有制企業的利潤由全民共享。二是對國有土地的買賣情況實施有效監督，堅決糾正“土地財政”地方化這種極不正常的現象。應當明確，國有土地的出讓收益應當入歸國庫，用于公共財政，施惠于全體國民。三是對使用財政性資金的大中型項目應在人大審查批準后方能立項，并加強跟蹤檢查。因為使用財政性資金的項目，實際上花的是納稅人的錢，人大作為代表人民行使國家權力的機關，理應對這些項目加強監督。

二是完善人大法律監督權。 在立法上，要廢止由政府部門起草法案的作法，避免法律、法規為部門特殊利益服務的腐敗現象。要嚴格“三審三讀”的議案審議制度，提高立法質量，確保法律的公正性。在規章制度的制訂方面，地方政府和有關部門出臺的規章制度，應先將草案提交人大審查后方能下發執行。在執法檢查方面，既要檢查執法人員的資格、能力和績效，又要檢查執法的范圍、程序和內容，還應對執法的效果進行科學的評價并提出整改意見。對違法的人和事要提出具體處理意見，提交有關部門查處，絕不能“走過場”。

三是落實人大質詢權。 質詢權是指人大或人大代表對人大選舉任命的人員及“一府兩院”的工作進行詢問并要求回答的一種監督形式。這種質詢的主體既可以是人大及其常委會、專門委員會，也可以是人大代表團或人大代表個人，既可以針對某一機關、部門，也可以針對某一個人，既可以對施政方針、工作規劃進行詢問，也可以對某一件事、某一個人進行詢問。

四是確保人大調查權。 調查權是人大或人大常委會對人大選舉任命的人員及其工作或重大事項進行調查的權力，包括聽查閱文件、取證言、傳喚證人、做出評價等內容，其目的是揭露施政錯誤，防止職權濫用。人大調查權的有效行使應遵行以下原則：第一，人大調查權優先的原則。即：人大調查權優于政府及司法部門的其他調查。特別調查小組及組成人員在調查結論形成之前，調查小組不得解散，調查人員享有司法豁免的優待。第二，廣泛調查的原則。即：人大的調查既可以是日常性調查，也可以進行特別調查。日常調查方面，經濟調查由審計部門負責，人事調查由人大常設人事管理機構負責，特別調查是對行政司法舞弊和丑聞進行的專門調查，只需人大或人大常委會過半數的人員通過即可進行。第三，調查結論的多數表決原則。即：調查人對調查事項應在調查結束后形成結論，交人大常委會或代表大會進行表決，必須過半數的人員通過方可結束調查，并將結果向社會公布；未通過表決的，應責成調查小組重新調查或另組織調查小組重新調查。第四，經費保障供給的原則。

(二)完善政治協商制度的協商機制，充分發揮人民政協“政治協商、民主監督、參政議政”功能

在我國，“人民政協的政治協商”實際上可以分為兩個層次：一是執政黨與參政黨之間(即黨派之間)的政治協商。這種政治協商屬于“政黨制度”的范疇。政黨制度是國家的基本政治制度，其活動內容主要是以國家政權為中心，對國家的重大問題實施決策。這種政治協商屬于高層次性的“政治性討論”。二是人民政協組織中的黨派負責人同其他統一戰線成員之間進行的政治協商。這就是作為統一戰線組織的人民政協，通過政協會議，聽取社會各方面的意見，統一思想，求同存異，促進共識，最大限度地團結社會力量。

社會管理的“公眾參與”，除了要繼續發揮好人民政協屬于“政黨制度”范疇的政治協商作用外，還要特別注意拓展和發揮好人民政協屬于“社會協商”范疇的對話、溝通、協商功能。當前應著力解決好以下幾個問題：

1.著力改善工青婦等社會團體的組織狀況，強化其作為公民利益表達和政治參與渠道的功能。 工會、共青團、婦聯以及各種行業協會、學會等，是我國目前最主要的社團組織，這些組織幾乎遍布中國每一個行政層級，組織網絡比較嚴密、健全。但是，這些團體和組織在過去存在著比較嚴重的“國家化”即通常所講的行政化、機關化現象，實際上成為了黨和政府的附屬物。這就決定了這些組織就其功能而言過去更多的是作為黨和政府聯系人民群眾的“橋梁”和“紐帶”，成為國家管理的延伸，而作為公民利益表達和政治參與渠道的功能發揮則相當微弱。在我國目前的實際條件下，提高公民政治參與的組織化程度，首先就要改變這一狀況，逐步弱化這些團體組織的行政色彩，剝離附著在它們身上的行政管理職能，強化它們作為特定社會群體的“自組織”形式和公民利益表達和政治參與渠道的功能。

2.允許建立農民協會和其他以農民為主體的民間團體和組織，以大力提高農民的自組織程度。在目前，農民這個人數最多的社會群體恰恰是我國各社會階層和群體中自組織程度最低的群體。在我國，工人有工會，個體勞動者有“個協”，私營企業主有工商聯，知識分子有民主黨派，婦女有婦聯，青年有共青團、青聯、學聯，等等，而農民至今沒有一個自己的全國性的團體和組織。這使得農民在國家面前仍然形同“一盤散沙”，處于非常弱勢的地位。在這樣的狀況下，一旦國家的政治參與機制發生障礙，農民在利益表達和政治參與中選擇非制度化參與形式的可能性就大大增加。在近年來我國公民非制度化政治參與的突出表現“群體性事件”中，農民群體是主要的參加者。因此，建議黨和國家應當鼓勵和支持農民建立各種專業協會等團體組織，并創造條件盡快建立全國性的農民協會，以提高農民的組織化程度和自組織能力，增強農民利益表達和政治參與的組織性和自我保護能力，減少農民因缺乏組織和規范而采用的聚眾對抗行為。

3.探尋多種協商對話和“公眾參與”形式。政府就公共決策與社會進行對話、辯論和協商，也是“公眾參與”和訴求表達的重要方式。因此，社會協商對話除了人民政協的政治協商和社會協商之外，還應采取多種協商對話和“公眾參與”形式：

一是公民與官員之間的對話和溝通。如黨政領導干部與群眾的對話會，政府首長接待日，政府機關與各界代表的座談會，電視對話、網絡對話以及熱線電話等。 二是實行公共決策聽證制度。凡是涉及公共利益和公民利益的政策、規劃和決策，都要進行聽證，邀請有關方面的專家、民意代表或普通公民，進行公開的辯論和論證，在廣泛聽取和綜合社會公眾和利益群體的意見基礎上進行決策。 三是應加快制定和完善有關社會協商對話的法律法規。對社會協商對話的原則、要求、內容和方式進行明確規定，實現社會協商對話的制度化、規范化和經常化。 四是，當今時代，網絡成為推動政府改革的重要力量，微博等新媒體已經成為了社會管理等諸多領域不可忽視的一股力量。執政黨及其領導的政府對此應當持歡迎的態度，不要持排斥的態度。

(三)充分發揮城鄉基層群眾自治組織的作用

黨的十七大報告首次把“基層群眾自治制度”納入中國特色社會主義政治制度之中。這是對基層群眾自治制度地位的重大提升。

目前，我國農村有61萬多個村民委員會，城市有8萬多個社區居民委員會。85%的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農村建立了保障民主監督的村民理財小組、村務公開監督小組等組織，村務公開、民主評議等活動普遍開展。89%的城市社區建立了居民(成員)代表大會，64%的社區建立了協商議事委員會，22%的社區建立了業主委員會，居民評議會、社區聽證會等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果。總的來看，經過長期的發展，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內容不斷豐富，形式更加多樣。在創新社會管理的實踐中，按照十八大報告提出的“充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”〔17〕的要求，應進一步充分發揮城鄉基層群眾自治組織的作用，使人民群眾在自己生活的社區內，通過選舉、決策、管理和監督，直接參與基層公共事務和公益事業的管理，使得“公眾參與”具有直接性和有效性。這有利于調動人民群眾政治參與的積極性，有利于培養具有公民意識的現代公民。

四、“法治保障”的實質是維護社會公平正義，保證人民依法享有廣泛權利和自由

黨的十七大報告指出：“實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務。”〔18〕黨的十八大報告進一步把“必須堅持維護社會公平正義”作為在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利“必須牢牢把握的基本要求”之一提了出來〔19〕。筆者認為，“維護社會公平正義”也是“法治保障”的實質。

2005年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中在闡述“公平正義”的含義時指出，“公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”。并指出，要“在促進發展的同時，把維護社會公平放到更加突出的位置，綜合運用多種手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩步前進。”①新華社北京2005年6月26日電。顯然，胡錦濤同志在這里闡述的“公平正義”的含義，主要是指：建立以“權利公平、機會公平、規則公平、分配公平”為主要內容的社會公平保障體系。正因為如此，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。必須加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經濟、文化、社會等方面的權利和利益，引導公民依法行使權利、履行義務。”在此基礎上，十八大報告進一步提出了“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”〔20〕的要求。

按照上述要求，在社會管理創新的實踐中強化法治保障，應著力于以下幾個方面：

(一)進一步落實憲法人權原則

面對新階段我國經濟社會的發展和人民群眾日益強烈的權利訴求，我國憲法和法律需要進一步擴大公民權利和自由的范圍。目前需要盡快確認也有條件確認的是以下三個方面的權利：

一是遷徙自由。“遷徙自由”是聯合國有關人權國際公約所確認的一項基本權利。進入新世紀新階段，我國的社會流動無論從地區之間、行業之間還是從城鄉之間來看，都已達到相當大的規模。實際上，我國不少地方和城市都制定了適應人口流動和遷徙需要的辦法和規定，但大多是臨時性的，也很不統一。因此，有必要由憲法明確規定公民的遷徙自由。 二是公民的知情權。根據憲法規定，我國公民擁有參政權和監督權。而享有知情權則是公民有效參政和行使監督權的重要前提。因此，有必要由憲法確認公民的知情權，從而促進政務公開，增加政治活動的透明度。 三是生存權和發展權。生存權和發展權是最重要的人權，是公民享有政治權利和社會經濟文化權利的基礎。進入新世紀以來，我國人民集體的生存權和發展權同過去相比得到了更好的維護和實現，但對公民個人來說，生存權和發展權并非普遍地得到了更好的維護和實現。從群體相對的角度講，部分公民的生存權和發展權甚至受到損害。在我國人均GDP較快增長、居民恩格爾系數大幅降低的同時，反映居民收入差距的基尼系數卻在不斷增高，并有繼續上升的趨勢。與此相聯系，目前我國公民的醫療、健康保障和受教育的權利保障等方面，也顯現出較大的不公平。這說明社會公平在一定程度上沒有隨著經濟社會發展而得到有效維護。無論是從構建和諧社會還是從我們黨“以人為本”的執政理念來看，這種現象都是不正常的，應盡快加以解決。

(二)加快建立保障公民權利的憲法訴訟制度

從保障人權實現的需要和我國人權保障制度存在的缺陷著眼，筆者認為，我國新階段的人權保障制度要著重考慮解決以下四個方面的問題。

第一，憲法對公民基本權利的規定應更加明確，同時應重視制定與憲法規定相配套的法律法規，并且使各種有關法律和規定真正體現憲法保障公民權利的精神。例如言論自由的實現。由于我國憲法對這一自由權利的規定過于原則，并且沒有保障這一權利的具體法律法規相配套，公民行使這一基本的自由權利實際上面臨種種障礙，很難真正實現。此外，我國有關公民權利保障的具體法律法規要進一步加強相互之間的協調、一致，避免相互沖突，以利于公民權利的更好實現。

第二，制定專門的人權保障法。我國是否需要專門制定人權保障法，是理論界目前正在探討且存在爭議的一個問題。筆者認為，國家應對這一問題引起高度重視，在條件成熟的情況下，可以考慮制定“人權保障法”。其理由：一是我國在現階段越來越多地加入國際人權公約的情況下，要承擔和履行作為締約國在人權保障方面的義務，同時要使我國的人權事業和人權保障不脫離現階段的實際國情，這就必須考慮并盡可能做到國內法和國際法的協調。制定人權保障法對此無疑是有利的。二是我國已經在憲法中確認了人權保障原則，這為制定人權保障法提供了根本的依據和基礎。三是制定人權保障法，在內容上可以使憲法確認和規定的公民基本權利明確化、具體化，并進一步完善憲法的有關規定；可以確立有關人權或公民權利保障的制度和程序；可以直接協調不同的部門法律對人權的保障。因此，制定人權保障法對完善和健全我國人權保障的法制體系是必要的。

第三，設立專門的人權保障機構。在憲政范圍內，建立有權威的專門機構，是人權保障制度化的重要標志。就我國的情況看，目前涉及人權保障的機構主要是三個方面：一是普通司法機關，主要適用具體法律；二是人大和政府的有關法制機構，例如人大的法律委員會，具有專門機構的性質，但人權保障不是其工作重點；三是各級人大和政府的信訪辦，屬于接待性質的辦公機構，不具有權威性。顯然，我國人權保障機構專門化程度較低。根據我國以人民代表大會為核心的憲政體制特點，筆者建議在人大常委會之下設立人權委員會，專門負責處理有關人權事務和人權保障問題。在建立憲法委員會(全國人大)的前提下，則人權委員會可作為其中的一個專門機構。

第四，加快建立保障公民權利的憲法訴訟制度。就憲法保障人權的有效性而言，憲法在整個人權法律保障中所起的基礎性和終極性作用需要通過其直接適用才能得以實現。這是目前我國憲法學界越來越強烈的呼聲。憲法有關人權保障條款的直接適用即司法化，其必要性在于：一是當缺乏具體的適用法律時，援引憲法的有關規定就是保障公民權利的最后手段。二是就憲法的法律本性而言，憲法是法，而且是具有最高法律效力的國家根本法。在肯定憲法直接使用必要性的前提下，建立保障公民權利的憲法訴訟制度就成為必然。所以，建立保障公民權利的憲法訴訟制度是我國新階段加強人權保障，促進公民權利更充分實現的重要制度途徑。

(三)保障公民權利不受侵犯

從理論上講，公民權利遭受侵害的主要威脅來自政府(在國家權力意義上理解)和社會組織尤其是具有權力性質的組織①在我國目前的政治體制中，具有權力性質的社會組織相當普遍。。要保障公民權利不受侵犯，從根本上說就要對權力進行必要的限制和制約，使政府既能運用權力進行有效治理，同時權力的行使又不至于妨礙和侵害公民權利。從我國目前的實際情況來看，公民權利受到侵害的情況不少都與政府權力有關。一方面，公民權利常常遭受政府或國家權力“合法”的侵犯。在新階段我國已經從計劃經濟轉變為發展社會主義市場經濟的情況下，政府所擁有的巨大而廣泛的權力并沒有受到實質性的削減和限制，這就使得政府和一些國家機關能夠憑借手中的“合法”權力，以發展經濟或其他社會事業的“合法”名義，對公民根據憲法和法律規定應當享有的權利進行侵犯。另一方面，也是更為嚴重的，由于缺乏有效的制約和監督，權力常常被濫用而導致腐敗行為，從而產生對公民合法權利的直接和非法的侵害。我國目前現實生活中公民權利遭受侵害，很多情況的背后都包藏著權力腐敗的因素。權力不受制約和監督會產生腐敗，進而導致對公民合法權益的非法侵害。因此，在我國新階段，要真正有效地保障公民權利不受侵犯，就必須對國家和政府權力進行必要的限制，并切實加強對權力的制約和監督。

(四)構建科學合理的對權力制約監督體制的基本原則

構建符合政治文明要求的、科學合理的對權力制約監督的體制，應當遵循以下基本原則：

一是制約監督的民主性原則。這一原則強調對公共權力實施制約和監督的主體是人民，人民享有對國家機關及其公職人員的最高監督權。就是馬克思所強調的“公職人員不但由普選產生，而且隨時可以撤換”的“真正民主”原則。這也是我國憲法關于“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”②《中華人民共和國憲法》第二條、第三條。等規定中的所體現的人民主權原則。

二是共產黨也要接受監督的原則。“共產黨要接受監督”這一原則是鄧小平明確提出的。黨的八大以后，鄧小平在1957年4月明確地提出了“共產黨要接受監督”的主張。他說：“黨要受監督，黨員要受監督，八大強調了這個問題。……憲法上規定了黨的領導，黨要領導得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”〔21〕

三是監督客體公開性原則。監督客體即被監督的對象。監督客體公開性原則的含義是：依法在一定范圍內將執政黨和國家機關的政治事務和施政活動公布于眾，使之置于廣大人民和全社會的關注之下。19世紀90年代初，當恩格斯決定在德國社會民主黨的機關報上公布馬克思的《哥達綱領批判》以及給白拉克的信時，一些人擔心公布馬克思對德國黨的領導人的批評，會給敵人提供武器，對此，恩格斯指出：“哪里還有另外一個政黨敢于這樣做呢？”“這種無情的自我批評引起了敵人極大的驚愕，并使他們產生這樣一種感覺：一個能夠這樣做的黨該具有多么大的內在力量啊！”〔22〕在事隔一百多年后的今天，重溫恩格斯的教誨，仍然使人強烈地感受到恩格斯此舉的重大現實意義。

四是權力的分立和制約性原則。這一原則要求，各種公共權力、權力機構和權力持有者必須合理分工，并使相互之間能形成一定的制約和均衡關系。就是胡錦濤同志所明確指出的：“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。”〔23〕因此，為了防止權力的濫用和腐敗，必須遵循權力的分立和制約性原則。

五是監督主體的獨立性和特別性原則。這一原則要求監督主體在依法行使監督權時，不受其他任何機關、組織和個人的非法干涉，并擁有與監督客體至少對等的權力，甚至賦予其特別的、只對賦予其制約監督職權的最高一級組織直接負責的調查處理權。列寧在覺察到聯共(布)和蘇維埃政權的監督體制存在監督不力的問題時，明確主張必須提高黨的監察機關的威信和它的職權，強調監察機關要有最大限度的獨立性。這說明，制約監督主體的獨立性和特別性原則也是列寧倡導的建立無產階級政黨內部制約監督體制的重要原則。

六是制約監督手段強制性原則。這一原則要求，制約監督行為要有權與法的強制力量作保證。這是因為：在實際生活中，權力總是作為一種體現主體意志的強制力量而存在的，要使制約監督取得預期的效果，就必須以同樣的強制力量與之相抗衡。強制力量可以備而不用，但決然不能沒有。一個普通黨員，一個普通公民，既沒有直接的黨紀執行權，又沒有直接的國法執行權，但他們的檢舉卻可以使一個身居高位的以權謀私者聞風喪膽。這靠什么？這固然靠正義的力量；但如果他們背后沒有黨紀、國法為依托，沒有檢查機關、監察機關作靠山，這種正義在現實中對以權謀私、貪贓枉法、濫用職權者又能產生多大的震撼呢？

七是制約監督的法治性原則。這一原則要求，無論是權力的設置與配置，還是對權力運行的制約監督和對權力運行結果的矯正，都必須有嚴格的法律制度的規范。這些規范既包括實體法規也包括程序法規。并且在現實的政治運作中，這些制度、法律、程序、規范都應實實在在地起著作用。只有這樣，才不至于出現這些制度、法律、程序、規范“因領導人的改變而改變”或“因領導人看法和注意力的改變而改變”的情況。①上述關于構建科學合理的制約監督體制的基本原則的論述，吸取了中共四川省委黨校王科教授的觀點。

〔1〕〔3〕〔6〕〔8〕〔9〕〔11〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔23〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報,2012-11-19.

〔2〕張恒山.中國共產黨的領導與執政辨析〔J〕.中國社會科學.2004,(1).

〔4〕〔5〕〔21〕鄧小平文選:第1卷〔M〕.人民出版社,1994.10,9,10-12,270,271.

〔7〕溫家寶.政府工作報告——2011年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上〔N〕.人民日報,2011-03-16.

〔10〕〔12〕中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定〔M〕.人民出版社,2004.14,12.

〔13〕〔14〕〔15〕孫中山全集:第9卷〔M〕.中華書局出版社,1986.321,319,331,350.

〔18〕胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗〔M〕.人民出版社,2007.17.

〔22〕馬克思恩格斯選集:第4卷〔M〕.人民出版社，1995.706.

中共四川省委黨校重大課題“當代中國社會主義民主政治發展面臨的困境與出路”階段性成果

張星煒，中共四川省委黨校科社部教授，碩士生導師，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)01-0005-011

【責任編輯劉明】