群眾路線創造的制度空間
——論信訪制度的歷史活性

孫力

群眾路線創造的制度空間
——論信訪制度的歷史活性

孫力

整個中國政治制度的安排都有自己的鮮明特色，中國共產黨的群眾路線是信訪制度演進很關鍵的一個支撐點，歷史性地提供了這一制度的生存空間，主要體現在三個方面:首先，提升群眾的權益保護功能創造了信訪救濟和維權機制的空間。行政救濟和權利維護是落實群眾路線而發揮的突出功能。在特定歷史時期，信訪成為糾正冤假錯案的重要渠道。在新的歷史條件下，維權又圍繞諸多民生問題展開，沒有絲毫松綁。其次，擴展權力制約的群眾資源創造了信訪監督和糾錯功能的空間。通過信訪制度進一步發揮人民群眾的監督作用，是中國共產黨創造的具有中國特色的制度安排，也與中國的政治傳統密切相關。事實證明，這一功能的發揮是彌足珍貴的。同時，通過監督和糾錯功能的發揮，對于科學決策和密切與人民群眾的聯系具有重要意義。再次，促進人民群眾的當家作主創造了信訪特有參與渠道的空間。信訪提供了中國普通民眾政治參與的一個特有渠道。信訪制度承載參與功能與中國政治參與的特點有關。中國是一個人口眾多、幅員遼闊的大國，不容易實行直接的民主參與形式，因而，間接民主成為中國民主的主要實現形式，而信訪制度恰恰開通了民眾直接參與的渠道。

信訪制度;群眾路線;信訪救濟;監督權;參與權

近年來，圍繞信訪制度的改革乃至存廢問題有著諸多的討論，其中不乏真知灼見。但筆者并不認同這一制度應該盡快被取代的看法，因為這還不完全取決于這一制度本身。對于這一中國共產黨在半個多世紀的執政實踐中逐步形成的一項具有中國特色的政治制度，恐怕還不能夠僅從它自身的現代性、合法性上來考量，而歷史的合理性在這一制度的演進中可能是很重要的一個支撐點。整個中國政治制度的安排都有自己的鮮明特色，信訪制度契合在其中，在自身的運作中還協助發揮了其他一些制度的功能，這似乎是這一制度的“溢出”功能，但恰恰是中國信訪制度的特色所在。

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。①國家信訪局網站，http://www.gjxfj.gov.cn/2005－01/18/content_3583093.htm.而信訪制度，就是為規范這一活動而由黨和國家建立起來的一項基本制度。這一制度是中國共產黨在半個多世紀的執政實踐中逐步形成的一項具有中國特色的政治制度，它對于加強執政黨同人民群眾的聯系，更好地貫徹群眾路線具有歷史性的重要意義。

信訪制度一開始就同群眾路線緊密相連，1951年新中國第一份關于信訪工作的文件《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，就開宗明義地指出: “各級人民政府是人民自己的政府，各級人民政府的工作人員是人民的勤務員。各級人民政府應該密切地聯系人民群眾，全心全意地為人民服務;并應鼓勵人民群眾監督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理。”批評“對于這一工作不夠重視，有的甚至采取敷衍應付或馬虎拖延的態度”，認為不重視信訪會“引起人民群眾不滿，疏遠了人民政府與人民群眾之間的關系。”〔1〕

2005年5月1日起頒布施行的《信訪條例》，在第一條就闡明，制定該條例是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，以及保護信訪人的合法權益和維護信訪秩序。①國家信訪局網站，http://www.gjxfj.gov.cn/2005－01/18/content_3583093.htm.

信訪制度與黨的優良傳統和作風緊密相聯，盡管中國共產黨在執政的過程中已經建立起了人民代表大會制度、基層民主自治制度等體現人民群眾當家作主的基本制度，以及通過不斷地完善法治來保障人民群眾的各種權益，但信訪的方式依然被人民群眾所信賴，也為各級黨的組織和政府部門所熟悉，所以體制改革和制度變遷并沒有終結信訪制度，而是力圖使之朝規范化和法治化的方向發展。在這一歷史進程中，黨的群眾路線既獲得了維護，也獲得了新的生長點。

一、提升群眾的權益保護功能:創造信訪救濟和維權機制的空間

信訪制度具有多重功能，在不同的歷史時期其功能的發揮具有不同的重心和特色。而其中的行政救濟功能和人民群眾的權利維護功能始終是比較突出的功能。改革開放初期，信訪數量達到了新中國成立以來的最高峰。1978年，胡耀邦同志到中組部主持工作的第一個月中，每天有幾百人到中組部上訪，全月來信達6麻袋。〔2〕

如此大的信訪量與文化大革命的浩劫密切相關。人民群眾的權益在這十年中遭到極大破壞，上至國家主席劉少奇，下至普通老百姓，基本的生命權和財產權等都不能夠得到正常的保護。私設公堂、刑訊逼供、隨意逮捕、違法關押、任意抄家的現象極為普遍。根據不完全統計，1966年10月14日前，被指為“牛鬼蛇神”而從城市趕到農村的人數，全國共達397400多人。1966年8月下旬至9月底這40多天，僅北京市就有85198人被轟回原籍，1772人被打死，33695戶被抄家。僅一個位于北京市郊的監獄，從1967年到1971年這4年中，就關押了高級領導干部500人以上。被折磨致死的34人，傷殘20多人，得精神病的60多人。〔3〕

顯而易見，文化大革命已經極大地削弱了中國共產黨執政的群眾基礎，如果不迅速地解決這些問題，必然會危及到中國共產黨的執政地位和國家的長治久安。值得注意的是，一直到文化大革命結束，中國的法治建設都十分薄弱，法律的制度體系都很不完善，一直到1978年，全國人大立法僅129件，刑法、民法和相應的訴訟法以及一些重要的行政法規都沒有。正如鄧小平所說:“解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視”〔4〕。在這樣的歷史背景下，通過法制的渠道來平反冤假錯案和盡快地糾正文化大革命的錯誤幾乎是不可能的。

而與法制的不健全相比較，信訪機制既為群眾所熟悉，也在長期的實踐中一直發揮著重要的功能。中國自古以來就存在著一種很重要的老百姓直接向統治者申訴和反映情況的制度，即所謂“直訴制度”。 《呂氏春秋·不茍論第四》記載:“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木”，即在堯舜時期就出現了民眾可以擊鼓鳴冤或者將意見直接寫在統治者預先提供的類似意見簿的“木板”上的做法。到了西周，就形成所謂的“路鼓”和“肺石”制度。前者即申訴者打擊宮門外所設之鼓，就能夠使案件得到受理;后者是申訴者在王宮門外特設的暗紅色石頭上站立三日，司法官就得受理此案。到了明代，甚至將直訴的狀況作為官員考核的指標，如果越級起訴者多，主管官員則會受到處罰。只是到了清代末年和民國初期，在司法改革中引入西方大陸法系模式，古老的直訴制度才不復存在。

但與之相連的可以稱之為“直訴文化”的東西并沒有消失，老百姓依然十分信賴直接向高層、乃至最高層反映情況和維護權利的模式。因此，中國共產黨建立的信訪制度，除了以馬克思主義學說為基礎外，也與中國傳統文化密切相關。這也是中國信訪制度改革不得不考慮的重要因素。

在法制不健全的情況下，信訪成為糾正冤假錯案的重要渠道，承擔了歷史性的使命。1978年9月18日至10月5日，第二次全國信訪工作會議召開。會議討論、印發、交流了中央和有關部門、省市制定的具體政策草稿，涉及遣返遺留、上山下鄉、城市私有房產、平反后的工資工齡、成份出身、戶口等近十個具有普遍性的政策問題，為會后各地政策的正式出臺奠定了基礎。這些政策文件為以后三年的大規模平反運動確立了標準和政策依據。〔5〕

基本政策確定以后，1979年8月30日，中央成立了處理上訪問題領導小組，從中央機關抽調1000名干部，分三批趕赴各省、自治區、直轄市，協助處理上訪工作。在其后1個多月中，國家機關和地方省至縣政府均陸續成立信訪工作領導小組，均由領導同志組成。據統計，全國約抽調了20萬干部和中央機關的千人檢查組一同深入到基層，解決上訪人的要求和問題，其聲勢之浩大和解決問題之多都是前所未有的。〔6〕到1985年，全國規模的平反冤假錯案的工作基本結束。據不完全統計，全國共平反糾正了約300多萬名干部的冤假錯案，47萬多名共產黨員恢復了黨籍，數以千萬計的無辜受株連的干部和群眾得到了解脫。①中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64156/64157/4512071.html.

冤假錯案的平反，對于人民群眾恢復對黨和政府的信心，充分發揮其積極性，從而團結一致促進中國的現代化建設具有重要意義，群眾信訪制度發揮的作用功不可沒。

信訪的救濟和維權功能不僅僅體現在改革開放的冤假錯案平反時期，進入新世紀后，由于中國經濟發展帶來的社會結構的巨大變化，利益分化現象日益凸顯，黨和政府利益整合的使命愈加艱巨。利益失調、利益受損帶來的社會矛盾日漸突出。信訪中的維權因素再一次高漲，與八十年代初期不同的只是維權的起因，前者是歷史上的冤假錯案，后者則是利益調整和分化中的權益受損。

在新的歷史條件下，維權問題比較集中地體現在農村改革中的土地征用、城鎮建設中的房屋拆遷問題、國有企業改制中的職工權益問題、人事制度改革中的勞動和社會保障問題，以及經濟發展中出現的環境保護問題等等方面。

根據對東北某省的調查，該省在2008年4月以前的幾年中進京上訪的數量在全國最多。分析該省的情況可以發現，作為傳統的工業大省，國有企業改制的任務很重，中國第一批被拍賣的國有工商企業首先在這里產生，也由此集中了中國最早的一批下崗失業群體。與此相適應，該省也成為國家針對這一群體實施的大規模最低社會保障的救助活動最早的試點省份。因此，在國有企業改革轉制過程中產生的上訪，在信訪總量中曾占比最高，所影響到的時間最長。

除此以外，在對占該省信訪總量的50%左右的某市的分析顯示，在迅速推動的中心城市發展戰略中，市政建設和棚戶區改造帶來大量的違規建筑拆遷和地產開發動遷。在這一影響下，2003年的上訪案件在 2002年的基礎上增長了大約80%;而從2000年開始的新一輪土地承包的問題和2005年由于國家免除土地稅后圍繞土地資源再分配的紛爭，又牽動了涉農涉地的上訪急增，形成了又一輪信訪高峰。〔7〕

其他的省份也出現了類似的情況。根據海南省人大常委會信訪辦公室反映的情況，截至2011年11月底，該省信訪總量與2010年同期相比下降了9.9%，而農村土地權屬問題、征地補償和林權確定等問題依然是信訪的熱點問題。②中國新聞網http://www.chinanews.com/df/2012/02－04/3644581.shtml.從黑龍江的情況看，信訪內容的重心也發生了類似的很大變化，如土地征用矛盾、舉報環境破壞等問題，逐漸成為信訪的熱點內容。〔8〕

與中國社會發展的需求相適應，信訪工作也再一次歷史性地轉型。對此，2007年3月10日頒布的《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》作了深刻的闡述，指出:由于我國已進入改革發展的關鍵時期，工業化、城鎮化、市場化、國際化加快推進，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，這既給我國發展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題。并明確指出“大量矛盾和問題通過信訪渠道反映出來”，加上其他的一些原因，“使信訪問題進一步凸顯，信訪工作面臨的任務十分繁重”。在此基礎上明確了新時期信訪工作的目標和任務:以切實維護群眾合法權益、及時反映社情民意、著力促進社會和諧為目標，構建統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局，建立暢通、有序、務實、高效的信訪工作新秩序，形成與構建社會主義和諧社會目標任務相適應的信訪工作新機制，推進信訪工作的制度化、規范化和法制化。〔9〕

以民生問題為中心加強信訪工作成為這一時期的鮮明特色。以四川為例，省委、省政府制定了《加強和改進新時期群眾工作的意見》，圍繞解決人民群眾最關心、最直接的利益問題，重點實施促進就業、最低生活保障等“十大惠民行動”。“十一五”期間，規劃投入財政資金超過千億元。同時加強信訪機構建設，省直有關部門專設負責信訪工作的業務處室，鄉鎮 (街道辦)設群眾工作站，村 (居委會)設群眾工作室，村民小組和社區設群眾工作信息員。進一步健全定期接待群眾制度。規定市州每周有1名黨政領導干部不少于1天直接接待群眾，縣級確保每個工作日至少有1名縣級領導干部現場接待群眾，鄉鎮黨委、政府主要領導對群眾來信來訪的閱辦率達到100%。〔10〕

從全國范圍來看，在中央的統一部署和國家信訪局的組織協調下，各地各部門到2007年的3年中，集中解決和妥善處理了農村土地征用、城鎮房屋拆遷、國有企業改制、勞動和社會保障、環境保護等方面的信訪突出問題300余萬件，大大減少了信訪“存量”，〔11〕有效地促進了社會穩定和社會和諧。

二、擴展權力制約的群眾資源:創造信訪監督和矯正功能的空間

盡管權利維護和救濟是信訪制度的重要內容和功能，但絕不能忽略它的其他功能，對黨和政府進行監督和糾正存在的錯誤也是其很突出的功能。早在1982年頒布的《黨政機關信訪工作暫行條例 (草案)》中就指出:“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發、控告、申訴，是憲法規定的民主權利，也是人民群眾參與管理和監督國家各項工作、監督國家工作人員的一種方式。”①中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71589/4855180.htm l這清楚地闡明了信訪是人民群眾實施民主監督的一種方式。此后的有關信訪工作的文件和法令，都不斷重申和確認這一功能。在2007年《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》中，還進一步強調了信訪工作在“加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著重要作用”〔12〕。如果不關注和重視信訪制度的這一功能，就很難對它的改革和發展走向作出正確的分析。

實際上，通過信訪制度來進一步發揮人民群眾的監督作用，是中國共產黨創造的具有中國特色的制度安排，與中國社會發展的歷史特點密切相關。中國在傳統社會沒有孕育出民主政治。正如孫中山所說: “中國從古以來，本有御史臺主持風憲，然亦不過君主的奴仆，沒有中用的道理”〔13〕。近代開始的民主監督源于西方的議會制度。新中國成立前，代議制度沒有真正在中國確立起來。從1954年開始的人民代表大會制度，在監督功能的發揮上也并不是一帆風順的。實際上一直到改革開放以后，全國人大才開始對政府工作進行質詢。1980年9月，五屆全國人大三次會議上，170多名人大代表就新中國成立以來投資最大的“上海寶鋼工程建設問題”向冶金部提出質詢，這成為共和國質詢的第一案。

盡管人大的監督作用在不斷加強，但它顯然不是中國政治發展的強項，而是需要進一步拓展的領域。更重要的是，中國構建的是一個以行政為主導的、權力集中的政治模式，這對于一個人口眾多、發展不均衡、社會問題眾多的發展中大國來說，是必要而又有效的，而它的負效應就是使權力的監督更加困難。

如此等等的現實狀況，使得在信訪制度中承載的監督功能也彌足珍貴，而不是可有可無。并且事實也證明，信訪監督和糾錯功能的發揮，對于科學決策和密切與人民群眾的聯系具有重要意義。

2000年以來，中央對“三農問題”的重視以及一系列解決“三農問題”的方針政策的出臺，就與信訪作用的發揮密切相關。首先產生了較大影響的是，2000年3月，湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平直接上書朱镕基總理，他在信中概括的三句話“農民真苦、農村真窮、農業真危險”，由此成為中國“三農”問題的經典表述。作為農村基層干部對農村實際情況的真實反映，引起中國高層領導的高度關注。朱镕基總理在李昌平書信的肯定性批示中指出:農民真苦，農村真窮，農業真危險，雖非全面情況，但問題在于我們往往把一些好的情況當做全面情況，而又誤信基層干部的報喜，忽視問題的嚴重性。①新華網，http://news.xinhuanet.com/theory/2009－03/20/content_11038098.htm.

2003年國家信訪局局長周占順指出，“三農”問題已經成為當前群眾信訪中的熱點、難點問題，主要是集中在:農村稅費改革政策落實不到位，農民負擔沒有明顯減輕;一些村組財務管理混亂、村委會換屆選舉不規范;一些地方違規征占買賣土地，補償標準較低且被層層截留克扣，失地農民得不到妥善安置;鄉村基層干部作風粗暴，干群之間矛盾突出等方面。②新浪新聞，http://news.sina.com.cn/c/2003－11－21/11161164477s.shtm l.

從“十五”之初起，中國開始了以減輕農民負擔為中心，取消“三提五統”等稅外收費、改革農業稅收為主要內容的農村稅費改革。2005年10月11日在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出了“建設社會主義新農村”目標，其核心內容是發展農業和建設農村，增加政府對農業和農村投入，改善基礎設施包括鄉村道路建設，強調以工促農、以城帶鄉，基本建立農村合作醫療制度，鞏固九年制義務教育，對農村學生免收雜費等。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，取消除煙葉以外的農業特產稅、全部免征牧業稅，中國延續了2600多年的“皇糧國稅”走進了歷史博物館。

2012年2月1日，中央發布《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新、持續增強農產品供給保障能力的若干意見》，成為新世紀以來指導“三農”工作的第9個中央一號文件。這一系列的政策措施使“三農問題”得到有效緩解。“十一五”以來，糧食實現“八連增”，農民收入連續八年保持了持續較快幅度的增長。2011年，城鄉收入差距終于出現縮小趨勢，農民人均收入增幅高于城鎮居民的收入增幅。

信訪的監督功能除了體現在對政策措施制定和完善的推動外，還突出體現在對糾正違法亂紀和反腐敗上。無論是中國政府的監察部門，還是中國共產黨的紀律檢查部門，在很大程度上都要依靠信訪制度開展工作。根據全國紀檢監察機關1993年至1997年的統計，信訪舉報部門已成為紀檢監察機關信息及案件線索的重要渠道，在縣以上紀檢監察機關查處的違法違紀案件中，有80%以上的線索是通過信訪舉報部門提供的。〔14〕

信訪舉報之所以已成為我國反腐敗斗爭最經常、最直接的方式，與中國的體制結構和權力配置相關聯。在以行政為主導、權力比較集中、體制內的管控比較嚴格的情況下，信訪作為外部的監督，且在一定程度上能夠隱蔽和保護舉報者，從而往往成為人民群眾首選的監督方式。由此，中央一直比較重視反腐敗中的信訪工作。在2004年頒布的《中國共產黨黨內監督條例 (試行)》中，就將信訪處理作為黨內監督的十項制度之一，明確規定: “各級黨委、紀委通過信訪處理，對下級黨組織和領導干部實施監督，及時研究來信來訪中提出的重要問題。對重要信訪事項的辦理，應當督促檢查，直至妥善處理。”〔15〕

信訪舉報一直對紀檢監察工作以巨大的推動。據統計，2011年，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1345814件 (次)，其中檢舉控告類960461件 (次)。初步核實違紀線索155008件，立案137859件，結案136679件，處分142893人。其中，給予黨紀處分 118006人，給予政紀處分35934人。通過查辦案件，為國家挽回經濟損失84.4億元。③中央紀委監察部召開紀檢監察機關2011年查辦案件工作情況新聞通氣會〔EB/OL〕.中華人民共和國監察部網站，http://www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201201/11626.html.無論是對政策制定執行的監督，還是對黨員干部的監督，信訪所發揮的功能都是強大和獨特的，有效地矯正和遏制了脫離人民群眾的傾向。

三、促進人民群眾的當家作主:創造信訪特有參與渠道的空間

信訪制度具有中國特色的發展，還與另外一個不可忽略的緣由相關，即:中國的大眾參與。信訪提供了中國普通民眾政治參與的一個特有渠道，在信訪制度構建的初期，這一意識就已經開始確立。1951年政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》中明確指出: “各級人民政府是人民自己的政府，各級人民政府的工作人員是人民的勤務員。各級人民政府應該密切地聯系人民群眾，全心全意地為人民服務;并應鼓勵人民群眾監督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”〔16〕。根據新時期的情況，2007年頒布的《中共中央國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》又進一步強調:“信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府聯系群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口”，并要求“廣泛征集人民群眾的意見和建議。要建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務管理。”〔17〕這樣的定位和運作方式都清楚地說明了信訪的政治參與功能。

信訪制度承載參與功能與中國政治參與的特點有關。中國是一個人口眾多、幅員遼闊的大國，不容易實行直接的民主參與形式，因而，間接民主成為中國民主的主要實現形式。以全國人民代表大會的選舉為例，1953年的《選舉法》第三條規定，全國人大代表，省、縣和設區的市人大代表，由其下一級人大選舉;鄉、鎮、市轄區和不設區的市人大代表，由選民直接選舉。直到1979年，全國五屆人大才在對1953年選舉法的基礎上，把直接選舉的范圍擴大到縣一級。

然而，信訪制度恰恰開通了民眾直接參與的渠道。憲法和黨章以根本大法和基本法規的形式規定了公民和黨員的這種參與權利。《中華人民共和國憲法》規定: “中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”〔18〕;《中國共產黨章程》規定黨員有權利“對黨的工作提出建議和倡議”，“對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。”〔19〕

信訪制度可以說是中國最為制度化的通向高層的直接參與渠道，因此，也一直處于十分飽和，乃至是大大超載的狀態，導致一些奇特現象的產生。2003年10月的一天，四川云陽縣村民熊德明向到基層調查的溫家寶總理反映:丈夫打工被拖欠了2000多元工資無法兌現。在溫總理的親自過問下，拖欠的工資很快得到兌現。然而接下來的情況則始料未及。出現一撥又一撥上門請求幫助討債的農民工和無數外地打來也是請求幫助討債的電話，使他們一家到了根本過不了正常生活的地步，熊德明只好離家出走。〔20〕

其實不僅僅是農民工，中國的文化傳統以及現實的制度安排使得民眾對高層上訪抱有極大的期盼，本來應該通過其他制度安排和參與渠道實現的目標被轉移到了信訪渠道上來。根據有的學者統計，信訪促使信訪人反映的問題得到解決的比例，低至2‰。而90.5%的訪民走訪的目的是為了“讓中央知道情況”;88.5%是為了“給地方政府施加壓力”，〔21〕其功能的發揮確實是具有喧賓奪主的味道，這也是力主廢除這一制度的人所持的一個重要理由。不可否認其帶來的負面效應也是明顯的。例如，本來是促進社會穩定的信訪或上訪，往往又還危及了社會的穩定。除了其他的原因外，這也從一個側面反映了中國政治參與渠道，特別是直接參與的渠道還遠不能夠適應人民群眾參與不斷增長的需求，在這一狀態沒有得到有效改變前，當然也提供了信訪制度存在的歷史合理性。

正因為如此，又不得不對信訪的方式和渠道予以限制或規范，這不僅是為了防止危害社會穩定的負面效應，也是為了防止信訪的過度負荷而導致癱瘓和“爆棚”。例如，在2005年頒布實施的《信訪條例》中就規定: “信訪人提出信訪事項，一般應當采用書信、電子郵件、傳真等書面形式;信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。”防止動輒采取直接走訪乃至進京的方式，規定如果“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出”，明確了信訪的管理層級原則。同時對集體上訪也作了明確規定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人”①《信訪條例》，國家信訪局網站，http://www.gjxfj.gov.cn/xffg/2009－11/24/c_1395091.htm.。

對信訪方式的規范盡管限制了直接參與的層級，但卻進一步拓寬了參與的渠道。例如，2007年《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》就強調了要完善信訪訴求表達方式，指出: “要充分尊重和保護人民群眾的信訪權利，對群眾來訪要堅持文明熱情接待，對群眾來信要認真負責辦理，堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法，確保信訪渠道暢通。要通過開通信訪綠色郵政、專線電話、網上信訪等多種渠道，引導群眾更多地以書信、傳真、電子郵件等書面形式表達訴求，確保民情、民意、民智順暢上達。”同時，《意見》還要求建立全國信訪信息系統，設立國家投訴受理中心，為群眾反映問題、提出意見建議、查詢辦理情況提供便利條件，為督查信訪工作提供工作平臺，確保群眾訴求得到及時反映和有效處理。

從信訪制度的發展來看，以保障政治參與為目的的機制在不斷加強，信訪的政治參與功能也在不斷提升。以建立健全人民建議征集制度為例，1988年山西省最早實行人民建議征集制度，并設立專門機構做這項工作。緊接著，河北省、北京市、沈陽市、黑龍江省等許多地方和民政部等國家機關設立了類似“人民建議征集辦公室”等機構。2007年的《意見》要求進一步完善這一制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，引導人民群眾對黨和政府的工作積極獻計獻策，鼓勵和支持人民群眾以各種方式參與國家事務管理。各地方政府加快了這一建設。黑龍江省2007年在全省征集有關該省社會發展的建議。省政府發布通告，希望全省人民、專家學者積極為黑龍江經濟和社會發展建言獻策，就大力發展現代農業，扎實推進新農村建設，積極實施工業結構調整，加快新型工業化進程，以及重點發展現代服務業，不斷提高第三產業比重等問題發表意見。直到2011年，繼續公布從經濟建設到民生問題和社會改革等十個方面的專題，規范征求社會各方面的意見和建議。①黑龍江政府網，http://www.hlj.gov.cn/wshd/system/2011/03/30/010161554.shtml.

河北省開展了“我為河北省‘十二五’規劃獻一計”活動，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于在全省組織開展“我為‘十二五’規劃獻一計”活動的實施方案》，大大激發了廣大人民群眾的參與激情，建言獻策熱情高漲。活動正式開始之前，就已經收到各類意見建議600多件。內容涉及深化認識河北省情、未來五年戰略重點和重大舉措、建設環首都經濟圈、培育戰略性新興產業、加快社會主義新農村建設、做大做強文化產業、維護社會和諧穩定等問題。②中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/gzdt/2010－11/01/content_1734955.htm.

另一項重要的信訪制度，即領導干部接待群眾來訪制度，也有效地促進了基層群眾的參與。上海市從20世紀末開始建立“區領導接待日”制度，從1998年9月3日開始，每星期四一大早，各區領導就準時坐到接待室，熱情接待趕來反映問題的市民，及時解決各項“疑難雜癥”。至2000年8月底，上海市各區在“區領導接待日”共接待市民個人上訪13623批次，41495人次;接待集體上訪1758批次，26021人次;1999年1月至2000年8月底，當場解決各種緊迫問題4714個。〔22〕

2009年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個文件。大力推行領導干部接待群眾來訪制度。要求認真堅持黨政領導干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪、帶案下訪和包案處理信訪問題等制度。完善黨政領導干部和黨代會代表、人大代表、政協委員聯系信訪群眾制度，拓寬社情民意表達渠道。對領導干部定期接待群眾還做了具體的規定:市 (地、州、盟)黨委和政府領導干部，一般每季度安排一天時間接待群眾來訪。縣 (市、區、旗)黨委書記、縣 (市、區、旗)長一般每月安排一天時間接待群眾來訪，縣(市、區、旗)黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領導干部都要定期接待群眾來訪，鄉鎮(街道)領導干部要隨時接待群眾來訪。③新華網，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－04/14/content_11185706.htm.

這些文件的下發，有效推動了基層群眾與領導干部之間的溝通，拓寬了人民群眾參與的渠道。以海南省為例，從2009年開始，省處理信訪突出問題與群體性事件聯席會議每天安排一名成員單位領導到省人民群眾來訪接待室接訪，傾聽群眾訴求，掌握社情民意。2011年有250名領導參與接訪，共接待群眾來訪 1725批、4536人次。2011年底就在省報上刊登了“2012年省聯席會議成員單位接待人民群眾來訪活動時間安排表”。目前此項接訪活動已成為群眾反映訴求的重要渠道，取得了良好的效果，得到了群眾的肯定。〔23〕

信訪與參與的特殊的歷史性關聯，為人民群眾提供了重要的參與渠道，在當前的制度構建中，還發揮著重要的作用，也促進了黨和政府與人民群眾的聯系，其歷史活性也是明顯的。

〔1〕政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定〔EB/OL〕.中國法院網，http://www.chinacourt.org/law/detail/ 1951/06/id/44.shtml.

〔2〕戴煌.胡耀邦與平反冤假錯案〔M〕.中國工人出版社，2004.55.

〔3〕席宣，金春明.文化大革命簡史〔M〕.中共黨史出版社，1996.348.

〔4〕鄧小平文選:第二卷〔M〕.人民出版社，1994.332.

〔5〕中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局編印.全國信訪工作會議資料匯編〔Z〕.1989.157－158.

〔6〕刁杰成.人民信訪史略〔M〕.北京經濟學院出版社，1996.236－238.

〔7〕劉平.單位制的演變與信訪制度改革——以信訪制度改革的S市經驗為例〔J〕.人文雜志，2011，(6).

〔8〕吳利紅.由告官到和諧訴求:黑龍江省農村信訪內容大變身〔N〕.農民日報，2008－12－26.

〔9〕〔17〕十六大以來重要文獻選編:下〔M〕.中央文獻出版社，2008.960，963.

〔10〕杜青林.用真心動真情下真功，把解決民生問題擺在更加突出的位置〔N〕.人民日報，2007－03－30.

〔11〕李同欣，等.夯實構建和諧社會的基礎工作——黨的十六大以來信訪工作成就綜述〔N〕.人民日報，2007－09－19.

〔12〕中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見〔A〕.十六大以來重要文獻選編:下〔C〕.中央文獻出版社，2008.960.

〔13〕孫中山選集〔M〕.人民出版社，1981.88.

〔14〕蘇杰等.全國紀檢監察信訪工作會議強調做好新形勢下信訪舉報工作〔N〕.人民日報，1998－06－27.

〔15〕十六大以來重要文獻選編:上〔M〕.中央文獻出版社，2005.666.

〔16〕建國以來重要文獻選編:第二冊〔M〕.中央文獻出版社，1992.322.

〔18〕十一屆三中全會以來重要文獻選讀:上〔M〕.人民出版社，1987.590.

〔19〕中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編〔M〕.人民出版社，2007.70－71.

〔20〕馬賽克.熊德明出走背后的社會之“痛”〔N〕.京華時報，2004－03－15.

〔21〕任劍濤.信訪制度是否適應時代潮流〔J〕.探索與爭鳴，2012，(1).

〔22〕吉孝本.上海“區領導接待日”滿100期〔N〕.新聞晚報，2000－09－07.

〔23〕鮑訊.我省建立領導干部接待群眾來訪長效機制〔N〕.海南日報，2011－12－21.

【責任編輯:朱鳳霞】

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1008－9187－(2013)06－0065－08

上海市社科規劃項目“堅持黨的群眾路線研究”(2011XAB002)

孫力，南京政治學院上海校區教授，博士生導師，上海 200433。