少數民族傳統社會組織轉型利用新探

蘇祖勤 李爾冬

少數民族傳統社會組織轉型利用新探

蘇祖勤 李爾冬

民族地區社會管理形勢嚴峻、少數民族傳統社會組織現實影響力大及發展存在隱患等現實問題，使少數民族傳統社會組織的轉型利用十分必要和緊迫。少數民族傳統社會組織與現代社會管理目標的契合性、現實中實際承擔著社會管理的部分功能等，說明對其轉型利用具有現實可行性，轉型利用可選擇的路徑是:將其作為社團法人納入民政部門登記管理范圍，確定和規范其在農村社會管理中的輔助地位;在行政村設置社會協商議事性質的社區理事會，將少數民族傳統組織納入國家社會管理體系內。

少數民族;社會管理;社會組織;社區理事會

所謂少數民族傳統社會組織，這里是指我國少數民族歷史遺留的、具有公共管理或社區自治功能的農村基層組織。我國目前已被法律確認的少數民族有55個，雖然各民族農村傳統社會組織形式各具特色，但總體可分為兩大類型:一是廣西、貴州、云南等西南民族省區少數民族村寨具有原始民主自治遺風的各類社會組織，如侗族的侗款、苗族及布衣族的議榔、壯族的都老、拉祜族的頭人及彝族的德古等;二是新疆、西藏、青海、寧夏及內蒙等西北民族省區農牧地區廣泛存在的宗教組織，如藏傳佛教的寺廟、伊斯蘭教的清真寺等。前者以社會管理為主要功能，具有基層自治組織性質，兼有宗教事務管理職能;后者為基層宗教組織，但兼具部分基層公共管理職能。這些傳統組織歷史悠久，現實影響力大，如何進行轉型利用，使其成為社會主義社會管理積極力量的有機組成部分，促進民族地區社會和諧與穩定，是亟待破解的重大理論與實踐課題。

一、少數民族傳統社會組織轉型利用的必要性與緊迫性

第一，民族地區社會管理形勢嚴峻，必須調動一切積極因素。根據世界發展進程的一般規律，當一個國家或地區的人均GDP處于3000美元左右的發展階段，往往是“經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡”的關鍵時期。目前，中國正好處于這樣一個社會矛盾多發期，而“三股勢力”(民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐〔作者簡介〕蘇祖勤，中南民族大學行政管理學院教授，湖北省重點人文研究基地湖北民族地區經濟社會發展研究中心主任;李爾冬，中南民族大學行政管理學院碩士研究生，湖北 武漢 430074。怖勢力)活動頻繁、與東中部地區的經濟社會發展差距拉大等因素使得民族地區的情況更加復雜、嚴峻。因為經濟文化相對落后且多種宗教文化并存，面對社會變遷和分化，部分少數民族成員會產生一種失落、焦慮情緒，個人問題、社會問題、宗教問題和民族問題往往會互相交織，使問題復雜化、擴大化。如貴州甕安事件騷亂、云南孟連縣暴力沖突事件等莫不如此。同時，“三股勢力”打著民族、宗教的旗號，破壞各族人民的大團結，企圖分裂祖國，是當前民族地區社會穩定面臨的重要威脅。例如，20世紀90年代以來，隨著蘇聯解體及其中亞各民族共和國的獨立，與泛突厥主義緊密相連的“東突”勢力受到國際宗教極端復興的鼓噪，為實現建立所謂“東突厥斯坦”的目的，勾結國際恐怖主義組織，成為嚴重危害中國各族人民群眾特別是新疆人民的生命財產安全和社會穩定的一顆毒瘤。因此，通過社會管理制度創新來充分利用傳統社會組織的積極因素，減少乃至消弭其消極因素，對于完善民族地區基層社會管理，維護民族地區社會穩定具有十分重要的現實意義。

第二，少數民族傳統社會組織數量多，現實影響力大，應當也必須將其納入國家社會管理體系中。20世紀50年代以后，尤其是到人民公社時期，任何傳統習俗、傳統文化都被認為是落后、封建的東西而遭到批判，少數民族傳統組織或被取締或活動處于停滯狀態，其社會管理功能被人民公社及生產大隊所取代。但是，20世紀80年代以來，隨著人民公社制度的解體，農村社會秩序失范狀態和黨的民族宗教政策的落實使得少數民族傳統組織得以復興和發展。例如，新疆伊斯蘭教清真寺達2.4萬多座，宗教教職人員2.9萬人。在西藏，有近1800多座藏傳佛教寺廟分布于全自治區897個鄉鎮的各個角落，住寺僧尼達4.6萬多人。寧夏回族人口只有210余萬人，但卻有清真寺2584座，伊瑪目1900余位。〔1〕關于西南少數民族傳統組織發展的總體情況，目前尚未見到權威統計數據。但一些學者的田野調查顯示，侗族的侗款、苗族及布衣族的議榔、壯族的都老、拉祜族的頭人及彝族的德古等得以恢復或部分恢復。例如，根據劉琳的調查，目前廣西三江侗族自治縣幾乎每個村寨都有侗款組織，即老年人協會 (對外稱“老年人協會”，內部稱作侗款組織)。〔2〕至于傳統組織的現實影響力，雖然各地情況不一，但多數地方至少是僅次于村委會的權威組織。在一些地方，地方政府及村委會甚至要借助傳統組織的力量來開展工作。例如，貴州黔東南黎平縣的巖洞鎮，林業政策放開以后，山上的責任林和集體林被砍被盜現象非常嚴重，公安部門幾次派人下鄉調查處理，均未能有效地解決。當地政府于1984年利用老年協會，公布了鄉規民約，幾次群眾大會之后，盜砍林木之風很快被剎住。〔3〕顯然，要實現黨和國家“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的目標，少數民族傳統組織不容忽視!

第三，通過發揮少數民族傳統組織的功能，可以節約國家社會管理及公共服務成本。由于歷史的原因，我國少數民族農牧民居住分散，交通不便，人均社會管理及公共服務的成本相對較高。筆者2012年在湖南省通道侗族自治縣調查時就發現，該縣共有21個鄉鎮，但只設有11個公安派出所，最多的是攏城派出所管轄五個鄉鎮，這在發達地區是不可能的。據當地干部群眾介紹，因為通道民風淳樸，而且侗族寨老等傳統組織在農村社會管理中發揮了重要作用，所以社會秩序很好，一些小鄉鎮不單獨設置派出所似乎無大礙。根據郭金云、姜曉萍、衡霞的調查，在涼山彝族地區，除了重大的殺人案件以外，當地的其他糾紛，主要是民事、婚姻方面的糾紛90%左右是由德古來協調解決的。在這些糾紛中，很大部分是民眾依據習慣法自愿送交德古處理，一些是因為當地鄉村干部解決不了才邀請或召集德古進行調解的，也有的是經由國家法定程序判決后，行事雙方皆不滿意又重新請求德古進行庭外裁決的。〔4〕顯然，通過發揮少數民族傳統組織在社會治安、民間調解中的作用，不僅節約國家資源，同時也可以減少農牧民的司法成本。

第四，少數民族傳統社會組織的發展存在隱患，亟待規范。目前，少數民族傳統組織的發展至少存在兩大隱患:一是合法性問題。按照現代法治的要求，任何社會組織必須依法登記后才能公開活動。按照目前實際做法，像侗款等西南少數民族村寨組織及一般寺廟、清真寺等宗教組織基本上是自生自滅，沒有納入政府有關部門登記管理范疇，可以說目前少數民族傳統組織合法性缺失或者說是處于灰色地帶;二是對村委會地位的沖擊問題。在民族地區農村，有些地方傳統組織的影響力超過國家的合法代表——村委會組織，這是不正常的，也是有害的。因此，如何從法律制度設計層面將傳統組織納入現行社會管理系統，是促進民族地區穩定和發展亟待解決的問題。

二、少數民族傳統社會組織轉型利用的可行性

第一，少數民族傳統社會組織的功能與國家社會管理目標具有相當的契合度。關于這一點，可以說人們已經達成共識。范毅 (2002)指出，侗族、苗族等少數民族曾長期保留著形式上與今天的村民自治極為類似的原始民主自治制度，其中許多內容可以為當代所利用。陳潔蓮 (2009)將歷史上壯族農村都老制的特征概括為四個方面:民主選舉、民主立“法”、民主議事以及民主監督，認為其具有“村民民主自治特征”。何斯強(2006)認為民族村寨自治組織具有維系村寨穩定、傳承民族文化、組織村寨生產等社會功能。王國勇 (1998)則闡發了布依族傳統議榔組織運行中的管理民主思想、公仆意識、集體主義精神等對現代鄉村建設的意義。〔5〕同樣，宗教組織教化信眾、整合社會及慈善服務等方面的正能量，也是目前我國社會管理所倡導和需要的。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出:“積極引導宗教與社會主義社會相適應，加強信教群眾同不信教群眾、信仰不同宗教群眾的團結，發揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用”。

第二，少數民族傳統社會組織所承載社會管理方式及其習慣法符合民族習慣，容易為民族成員所接受。民族心理具有相對的穩定性和傳承性，尤其是在封閉半封閉的社會環境下，傳統制度的慣性力量更強。例如，瑤族的石牌組織及其習慣法已經有500多年的歷史，在大瑤山地區有“石牌大過天”的說法，誰犯了石牌將成為眾矢之的，即使在現代社會，很多群眾法律意識淡薄，但卻認同必須遵守石牌法。〔6〕實際上，新中國成立后，少數民族傳統組織雖然一度被廢止或停止活動，但在少數民族成員的心中并沒有隨之消失，也正因為這樣，在20世紀80年代改革開放后出現寬松環境時，傳統組織得以迅速恢復和發展，其影響力在有些地方甚至超過具有官方色彩的村委會。其中的原因，如廖林燕、謝凌云指出的那樣，如果說人民公社解體以后的秩序失范狀態和黨的民族宗教政策的落實是其獲得現代復興的內在契機，那么，村民對傳統制度的文化記憶和習慣性認同則是其復興伊始的深刻動因，爾后，村民對現實治理方式的深刻比較所作出的主觀認同則構成其進一步復興的現實動力。〔7〕

第三，在現實社會中，少數民族傳統社會組織實際承擔著基層社會管理的部分功能。黃華燕(2008)通過對廣西金秀瑤族自治縣六巷村的實地調查得出結論，傳統組織是當地社會管理最為有效的組織之一，是實現村民自治的重要形式。〔8〕根據國家民政部、國家統計局提供數據，1998－2000年民族省區村民參與村委選舉的比率高出全國平均水平1.31個百分點，2001－2003年低0.51個百分點，2004－2005年又高出0.44個百分點。由此可見，民族省區村民參選率與全國水平持平甚至略高于全國水平，這似乎與“經濟發展水平越高民主政治發展水平也就越高”的規律相左。我們認為，其中原因是，少數民族傳統組織的社會動員能力及社會整合功能起到了關鍵作用。在非民族地區，漢族不具有可資利用的民主治理的傳統制度及文化資源，而在民族地區，村莊自治傳統及宗教文化兩大因素促進了村自治的初期發展。中南及西南的侗、苗、壯、瑤、水、布依、土家等民族形式各異的原始民主自治的痕跡為當地村民自治的最初推行提供條件。宗教組織文化則為西北的藏、蒙、維、回等民族村民自治的發展提供了一定的支持。陳昌文、李丹、王勇等指出，在西北地區，信眾每天5次的功課會形成其他組織不具有的公共凝聚力，致使西北宗教社會看起來好像具有很強的社會動員能力。〔9〕

三、少數民族傳統社會組織轉型利用的制度設計

“轉型”與“利用”是既緊密關聯又有一定區別的兩個概念。組織轉型的核心是組織目標、組織功能等轉軌變型，組織利用則是指國家對組織資源的開發和使用。少數民族傳統組織轉型可從如下兩個方面考慮:

其一，通過法律規范促進傳統組織目標與功能的轉型。歷史上，由于少數民族地處偏遠，中央王朝鞭長莫及，因而一般采取“因俗而治”的民族政策，即“統而不治”，任用少數民族傳統組織及其習慣法管理民族事務。因此，除了彝族的德古主要承擔民間調解職能外，其他多數西南少數民族村寨傳統組織是功能完備的基層自治組織，對內具有完全的公共管理職能，對外又是保衛村寨的軍事組織，同時還具有司法職能——實際履行了政權組織的功能。例如，侗族的款組織產生于唐代，最初可能是從父系氏族社會的相互聯姻的部落聯盟中產生，即由部落之間的婚姻聯姻逐步發展為村寨與村寨之間的政治軍事聯盟。侗語的“款”是“相互盟誓，真誠結交”的意思。款組織主要通過訂立款規來規范其成員的行為，從而實現對組織內部的管理。款組織不僅調解村寨內部的糾紛，也處理村寨與村寨之間的矛盾。如果其所轄區內某聯盟的村寨遭到了官兵、土匪等外敵的侵擾，本款的款首就會組織各聯盟村寨的款丁，團結一致，共同抵御外敵，從而達到保護各村寨安全的自衛目的。〔10〕歷史上瑤族的石牌組織對村寨的管理甚至體現在政治、經濟、社會等各個方面。政治功能主要體現在維護大瑤山地區民族自主，打擊外來兵匪侵擾的功能;經濟功能體現在保護生產的正常進行和私有財產安全，保護客商正常貿易活動，促進商品交流等;社會功能即維護社會治安秩序，調解內部矛盾，加強社會控制和維護社會穩定的功能。〔11〕在西北民族地區，牧區的民間活動基本上都與宗教相聯系，往往形成以寺廟為依托的民間社會。因此，歷史上宗教組織對社區事務的影響也是很大的。在西藏，1959年以前，政教合一的封建農奴制延續了上千年。所謂政教合一制度，指的是政權和神權合二為一的制度，即宗教組織兼管政權事務。

顯然，少數民族傳統組織轉型，就是要從傳統無所不管的全能組織向承擔部分社會管理職能的有限組織轉變、從傳統的社區主導和核心地位向次要及輔助地位轉變。事實上，新中國成立后，特別是經歷了十年“文革”，國家政權深人到了社會生活的各個層面，在少數民族地區的村寨中，生產隊、村委會等代替了過去的傳統社會組織。20世紀80年代以來，雖然傳統組織得到恢復和發展，但一般也僅限于維持社會秩序、調解民間矛盾等，不再具有軍事及政治功能。現在需要做的工作是，通過法律的形式，將這些轉化科學化、制度化。考慮到制定全國性少數民族傳統社會組織管理法規的條件尚不成熟，由民族自治地方立法是一個較好的選擇。

其二，通過納入社團登記管理，實現政府對少數民族傳統社會組織的依法管理。現代社會是法治社會，任何組織都要依法登記取得法人資格，才能公開和獨立開展活動。這與古代社會有很大的不同。例如，在我國，目前社會組織大體可分為企業組織、社團組織、事業組織和國家機關四種類型，它們的登記管理分別由政府的工商管理部門 (依據全國人大通過的《公司法》、國務院頒布的《企業法人登記管理條例法》等)、民政部門 (依據國務院發布的《社團登記管理辦法》)和機構編制部門 (依據國務院頒布的《事業單位登記管理條例》)負責。國家機關則是由法律直接規范。我國《民法通則》第50條規定，“有獨立經費的機關從成立之日起即具有法人資格。”這里， “機關”是指國家機關，包括權力機關、行政機關、軍事機關、審判機關和檢察機關。可見，與企業組織、事業組織和社團取得法人資格的形式或途徑不同，這些國家機關的法人資格是自然取得的，即自有關法律或國家機關批準成立之日起就具有法人資格，不需要進行法人登記，其活動也不需要執照。但是，目前我國對農村的傳統組織，如宗族組織、紅白喜事會及少數民族傳統社會組織等尚沒有納入依法登記管理的范疇，處于自生自滅的狀況，這既不利于國家對農村的社會管理，也不利于傳統組織自身健康發展。可以考慮由縣級民政部門負責，按照社會團體管理辦法來負責少數民族傳統社會組織的登記管理。登記管理以實行“登記主義”原則為宜，即只要符合國家相關法律和政策，就可到民政部門登記備案，無需審批。

科學規范、依法管理只是解決了少數民族傳統社會組織的轉型問題，國家要充分發揮和利用這一傳統資源，還必須有合理和科學的制度設計，既能將傳統社會組織納入國家社會管理體制內，又能充分發揮其功能。筆者認為，設置社區理事會是比較好的選擇。①機構的名稱也可以另定，如貴州省委黨校姜大仁教授將類似的機構定名為“民主監事會”。他的設想是，“民主監事會”與黨支部、村委會“平起平坐”。成員應該由村民民主選舉產生，村支部、村委會成員不得進入。“民主監事會”的職能主要是對村務、財務及其他村內事務的決策執行、公開情況進行監督。如果一件事情“民主監事會”沒通過，那村委會就不能執行，還可以罷免不作為的村干部。

村社區理事會的性質和職能類似當代中國的政治協商會議或者西方國家的議會上院，即民主協商、政治監督性質的組織。其成員有村民代表若干 (包括一般村民及村莊的能人、富人)、村干部、農村社會中介組織 (合作社、協會)、鄉鎮政府代表、村兩委代表、駐村企業事業單位(特別是城市郊區)、退休老鄉、在外工作老鄉，在民族地區則包括當地宗教領袖、寨老等民族宗教精英。理事會成員人數為奇數，多寡根據情況定，一般原則是各方代表都有。社區理事會成員由村民聯名、村支部及村委會等提名，駐村企事業單位則由單位提名，也可以個人自薦，最后由村民會議或村民代表會議審議通過。

通過上述制度設計，少數傳統社會組織在履行其民間調解、社區治安和社區慈善等有限職能的同時，可以參與當地重大事務的決策和監督，從而既不“越位”，也不“缺位”，最優化的開發和利用好少數民族傳統社會組織這一寶貴資源。當然，社區理事會的制度設計還有其他更重要的目標:第一，借助外部力量促進村莊政治生態平衡。現代民主政治的實質是妥協與均衡的政治。目前中國村民自治陷于困境的癥結就是各種政治力量的不均衡，①多數學者認為，進入21世紀以來，包括民族地區在內的中國村民自治在走向深入的過程中出現了“成長的煩惱”和“發展的困境”，可參見徐勇.村民自治應走向權利保障和社區建設〔J〕.農村工作通訊，2007(5);翁鳴.以黨內基層民主促進村民自治發展〔N〕.中國社會科學報，2010－11－20;邊巍.突破鄉村自治的困局〔J〕.文化縱橫，2010(8);崔祥聯.四條腿只剩下一條瘸腿〔J〕.鄉鎮論壇，2000(1)等文章.即行政 (鄉鎮政府)支配型、村委或村黨支部獨大型、能人控制型、黑惡或宗族宗教勢力橫行型等多種失衡形式，社區理事會的介入可以有效消解這種失衡。因為理事會成員一般具有較高的文化素養和政治博弈技能、有較好的社會資本、有超然村莊利益的特殊條件，他們的意見容易為各方接受。另外，設置社區理事會實際上是通過制度化途徑，使村莊的能人或富人、宗教或宗族領袖、村莊在外工作的人等鄉村精英合法參與村莊政治，防止“官方的”和民間的兩部分精英的對立和沖突，也是促進政治平衡的重要方面。第二，維護村民利益，鍛煉村民的自治能力。目前中國村莊政治失衡的最大問題應當是普通村民力量的羸弱。因此，社區理事會的重要職能是監督鄉鎮政府、村兩委等，維護村民利益。同時，通過參與或觀察社區理事會，村民可以學習現代民主政治的知識及技術，推進村民自治的發展。雖然許多少數民族擁有一定的原始民主制度及文化，村民的參與熱情較高，但缺乏現代民主意識，亟需學習實踐的機會，社區理事會可以是成本最低而效果最好的方式。第三，調動一切積極因素建設社會主義新農村。首先，作為民主協商的一個平臺，社區理事會可以集中民智，增強村政決策的合理性、科學性。其次，通過這一平臺，吸引在外工作的老鄉從經濟和社會資源方面支持村莊建設。第四，通過派出自己的代表參與社區理事會，鄉鎮政府有了解、引導村民自治的合法和有效途徑，同時也拉近鄉鎮政府與村民的距離，有利于政府推行政務。

〔1〕孫恪廉.西部民族地區宗教組織與社區自治〔J〕.重慶社會主義學院學報，2012，(2).

〔2〕〔10〕劉琳.侗族侗款的遺存、傳承與時代性發展:以廣西三江侗族自治縣侗族侗款為例〔D〕.廣西師范大學，2004.

〔3〕潘志成.傳統權威與當代少數民族村寨社會控制〔J〕.民族法學評論，2009，(6).

〔4〕郭金云，姜曉萍，衡霞.涼山彝族“德古”的特征、現狀與再造〔J〕.西南民族大學學報，2005，(5).

〔5〕范毅.原始民主:現代跨越的“卡夫丁峽谷”——侗、苗民族“款文化”的政治社會學視角〔J〕.求索，2002，(2);陳潔蓮.壯族傳統都老制的村民民主自治特征〔J〕.學術論壇，2009，(10);何斯強.少數民族村寨社區管理資源的利用與整合——以云南紅河哈尼族村寨社區管理中二元結構形式為例〔J〕.思想戰線，2006，(6);王國勇.布依族傳統議榔組織對當今鄉村建設的意義〔J〕.中南民族學院學報，1998，(1).

〔6〕袁麗紅.瑤族石牌制與農村社區管理〔J〕.廣西民族研究，2005，(2).

〔7〕廖林燕，謝凌云.少數民族傳統自治制度的整合研究——基于轉型期農村基層治理的視角〔J〕.學術探索，2008，4).

〔8〕黃華燕.從石牌制到村民自治——六巷花藍瑤石牌制的嬗變〔D〕.廣西民族大學，2008.

〔9〕王勇.共性與個性:西北少數民族地區政府權力運行機制的改革與完善〔J〕.人大研究，2008，(1)

〔11〕袁麗紅.瑤族石牌制與農村社區管理〔J〕.廣西民族研究，2005，(2).

【責任編輯:朱鳳霞】

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1008－9187－ (2013)06－0081－05

湖北農村社會管理創新研究中心2013年度招標課題“民族地區社會組織管理創新的實踐與經驗研究”;國家社科基金項目“民族地區鄉鎮服務型政府研究”(086MZ005)