多中心治理:內涵、邏輯和結構

李明強 王一方

多中心治理:內涵、邏輯和結構

李明強 王一方

隨著社會經濟的多元化，社會治理結構的多元化成為歷史必然。治理是統治與管理的超越，民主政治“多元正義”價值是社會多中心治理結構形成的前提。從歷史的角度看，社會主體之間關系的變革迫使治理方式從統治走向服務，服務理念與民主化反過來促成了多中心治理模式的產生。公共性是現代社會治理的價值核心，而信任與合作是公共性再造的基礎和手段。

治理;社會治理;多中心治理;公共性;公共服務

一、引言

這是一個反官僚的時代，這是一個公民權覺醒的時代。政府的“守夜人”角色和“凱恩斯主義”都已在歷史的實踐和人們的反思中翻過了自己的歷史篇章，肇始于19世紀70年代并已然持續了近半個世紀的各種對于公共行政的討論都是一場“治理革命”中不同的聲音，雖然不同聲音有著各不相同的名稱，諸如“治道變革”、“重塑政府”等，但這些聲音無不表達著同樣一個隱藏在這場“治理革命”背后的本質，那就是公共權威的多元化和社會治理結構的多中心安排。隨著民主政治的不斷發展，“由更加靈活的，中心分散的權威系統取代官僚等級制的趨勢已很明顯。民主化進程再次與制度的自反性聯系到了一起，且明顯表現出自治原則”〔1〕，公民參與和自主治理已經成為不可違逆的歷史潮流，這使得符合民主政治“多元正義”價值預設的多中心社會治理結構應運而生。政府已經不再是提供公共服務的唯一主體，更不再是社會治理活動中的唯一權威，正如彼得斯在其題為《變動環境中的治理》的文章中所說的那樣，“公共服務提供活動中在公共服務領域內，那種層級化的和以規則為基礎的管理假設，以及在公共服務領域之外，通過公務員的權威來執行和實施法規的假設已經過時了。曾經有效的純粹的韋伯式的管理模式并不適用于公共組織。在公共組織里，我們看到，組織的權力和權威有各種各樣的來源?！薄?〕在對傳統官僚制的管理型社會治理模式的解構中，多中心治理漸漸顯示出自身的內涵、邏輯和結構。

二、從政府到社會:多中心治理釋義

(一)治理:統治與管理的超越

“治理”一詞在政治學開山之作亞里士多德的《政治學》一書中已被廣泛提及，按下治理一詞傳統的含義不論，20世紀70年代開始的經濟全球化浪潮賦予了“治理”全新的內涵和特征?！爸卫怼北弧白鳛橐环N闡釋現代社會政治秩序與結構變化，分析現代政治、行政權力構架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系，與傳統的統治和政府控制思想和觀念相區別，甚至對立起來?！薄?〕自從1989年世界銀行在概括當時非洲情形時首次使用“治理危機”一詞以來，“治理”便帶著這種新的意涵在眾多政治學和公共行政學研究者中成為時髦詞匯。然而眾多研究者們對“治理”這一概念界定的方式和范圍各有不同，對概念的闡釋角度也不甚一致。

英國政治學者格里·斯托克在《作為理論的治理:五個論點》中提出，治理是由出自政府但又不限于政府組織體系的存在著權力相互依賴關系的多個行為主體，以自主、自治管理的方式為社會和經濟問題尋求答案的過程，公共權威的多元化和政策執行的分散化成為其中的應有之義。〔4〕英國地方治理指導委員會發起人之一羅伯特·羅茲認為， “治理”拋開了科層制政府雇傭關系、依賴、權威、規則和命令的特征，強調資源交換、相互依賴、信任、協商。他從六個相對獨立的角度來理解“治理”，那就是作為最小國家的治理模式、作為公司治理的治理模式、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為新的社會控制論體系的治理和作為自組織網絡的治理。在羅茲的理解中，公共服務、競爭機制、民主授權、互動參與、自我管理成為“治理”含義中的關鍵詞?！?〕皮埃爾從環境變化與治理發展的角度，認為治理的發生是國家對外在環境的適應，治理是用以說明當今協調、合作的社會體系的理論框架。韋勒則從公共政策制定和執行主體不斷多元化這一公共政策變化實質的角度理解治理的概念?！?〕

上述概念梳理表明西方學者都是基于不同的角度對現有理論和概念進行解構，再通過重構的語境來闡發治理的概念，而對治理話語進行知識邊界勘定則以1995年全球治理委員會發表的《我們的全球伙伴關系》的研究報告中的表述最為濃縮，“治理是各種公共和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程?！薄?〕這個“過程”與傳統的統治型和管理型的社會治理模式相比，明顯地具有“多中心”的特點，“治理”型模式超越了統治型模式和管理型模式。

(二)多中心:從社會秩序思想到治理理論

“多中心性”一詞最初是從經濟領域引入公共領域的。英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在《利潤與多中心性》和《管理社會事務的可能性》兩篇論文中闡述了“多中心性”的概念，〔8〕其目的與自由主義經濟學家哈耶克的學術努力一樣，都是為否定計劃經濟倡導自由經濟而尋找武器。在《利潤與多中心性》中，博蘭尼論述了資本主義經濟的利潤來自于以貨幣作為媒介的消費、生產和市場等多個“中心”的共同作用，每個中心應當遵循自由的、自發的市場秩序，由不同的管理者進行管理，除此之外，“對于貨幣獲取及利潤獲取體系，就不存在什么根本性的替代手段?！薄?〕國有化的，即單中心的管理模式的干預只能是消極的，單中心的管理無法根本解決個人經濟行為類似的“擴散”作用 (即外部性)的問題，現代工業體系的理性運營，主要依賴于自發自由的多中心的市場秩序。博蘭尼認為高標準的經濟發展就是在多中心的市場秩序體系上建立起來的，“若是取消了這一體系，勢必將我們的經濟，退回到生存農業的水平上去?！薄?〕在《管理社會事務的可能性》中，博蘭尼提出了組織社會的兩種方法或兩種秩序，一種是設計的或者指揮的秩序，它為社會體系中一個終極的權威所協調，這種秩序是單中心的秩序，另一種是自發的或者多中心的秩序。多中心秩序中存在許多相互獨立的因素，這些因素雖然在行為上獨立，但能夠相互調適，從而能在一般規則體系中歸置相互的關系。正如文森特·奧斯特羅姆的概括，博蘭尼的多中心秩序“在一組規則之內，個人決策者可自由地追求其自己的利益，但其利益受實施這些決策規則所固有的約束?！薄?0〕博蘭尼特別強調自發性在多中心秩序中的重要性，自發性決定了多中心秩序中個人依據動機進行創造或建立關系時能夠進行自我生產或將自我組織起來，這種自發性如果在個人建立關系方面是存在的，那么在不同層次上的行為中，自我組織的傾向就必然發生。

“多中心”有著經濟學的血統，但這并不是唯一的理論來源，隨著社會科學的不斷發展，“多中心”得到了越來越多的闡釋和認同。文森特·奧斯特羅姆等研究者，將“多中心”從經濟領域引入公共領域，在公共領域討論“多中心性”的問題，并在社會治理模式問題上產生了深刻的影響。奧斯特羅姆學派對“多中心”的研究闡述了他們對人們以相互建構起來的秩序處理公共事務的看法，他們深知“凡是屬于多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”〔11〕，利維坦和私有化都不是完美的公共事物的治理之道，人們借助于既不同于國家也不同于市場的制度安排卻常常對某些公共事物進行了適度治理。如前所述，奧斯特羅姆的“多中心”反對利維坦，但也絕不主張無政府主義，把政府包含在內，視之為與公民平等的社會治理行為主體，這是對政府作為權力中心，操縱一切邊緣行動者的“中心——邊緣”模式的解構，是從政府到社會的社會治理理念重心的轉移。可以說，博蘭尼的“多中心”是一種社會秩序的思想，而奧斯特羅姆的“多中心”則已經發展為一種社會治理理論。

三、歷史與邏輯的統一:多中心治理的理論與實踐梳理

(一)從統治到服務:社會治理類型的歷史演變

人的社會屬性決定了人類是一種不會對自己的同類不聞不問的社會動物，托克維爾曾言，當人們看到其伙伴身處險境，有責任伸出援助之手，無論個人能力強弱，弱小不能成為拒絕合作的理由。作為人類認識世界的精神思考之理論抽象的人文社會科學，在發展過程中，也理所當然地對人類社會生活給予了充分關注，在其對社會治理從未間斷的關懷中便可深切體會到每一個文明對于社會治理的永恒追求，那就是“讓同一領土上數以百萬計的男人和女人共同生活在內外和平持久繁榮中。”〔12〕

按照歷史的邏輯，人類社會治理有三種典型的社會治理模式，農業文明社會的權力型治理模式，工業文明社會的管理型社會治理模式和后工業文明社會的服務型社會治理模式。〔13〕每一種社會治理模式都有各自產生的經濟、社會土壤，更有其背后折射出的價值認同。所以，每一次社會治理模式的更替，不僅是社會管理技術上的進步，也是人類政治的不斷成熟，更是社會價值認同的轉向。文明的進步使得政治的統治權威不斷喪失，近代民主革命也以不可阻擋的歷史力量將權力型的社會統治者在世界范圍內趕下神壇，人類歷史以政治革命的方式終結了權力型的社會治理模式，代之以管理型的社會治理模式。管理主義有著實證性的思維，技術性的實踐和實用性的功能，“這是一種從屬于控制導向的社會治理模式”〔14〕。隨著工業文明的進步，官僚制以一種最適應工業文明發展的經典管理型行政模式的姿態孕育而生，整個20世紀都是官僚制盛行的管理型社會治理的時代，然而正如開篇所述，公民權的覺醒使得當下成為一個反官僚的時代，隨著后工業社會的到來和發展，管理型社會治理模式的總體性危機不斷顯現，雖然官僚制不斷進行著民主化、社會化的重構嘗試，但這并沒有根本解決管理型社會治理模式的缺陷，正如皮埃爾·卡藍默對于韋伯和熊彼特確立的以精英民主的方式改革官僚制缺陷的思路并不深以為然，他認為:“對明晰的追求，出發點是好的，即需要區分權力，明確責任，但是當問題相互關聯時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，僅在一個層次上處理，由一個行動者處理，這種明晰就成了效率的障礙。”〔15〕皮埃爾·卡藍默所反對的并不是民主化和社會化的改革方式，他反對的是管理型社會治理模式對行動主體之間關系的忽視，必須將這種關系置于制度設計的中心位置。卡藍默所重視的這種關系，其實正是適應服務型社會治理模式價值取向的多中心治理結構的關系。以官僚制為典型行政模式的管理型治理模式最終要完成向后工業文明時代的服務型社會治理模式的轉向，與從“統治”到“管理”的政治革命方式不同，從“管理”到“服務”的社會治理模式變革將是一場社會治理的革命。

(二)服務理念與民主化:多中心治理的產生邏輯

傳統的社會治理模式采用管理主義的以政府為唯一權威的單中心治理結構，這阻礙了的政府對于公共精神和服務理念的落實，造成政府對公民本身作為社會治理行為主體合法地位的忽視，因此極大地浪費了社會治理的資源，耗散了公共服務的能量，打擊了公眾參與治理的積極性，進而造成了政府一般化、標準化的公共服務公共物品供給與公眾多元化、復雜化的公共服務公共物品需求之間的矛盾?！皞鹘y的統治型政府基本不承擔公共服務的責任，管理型政府的官僚制履行的只是公共服務的短缺性供給”，〔16〕而在后工業時代的社會，公眾需要的是能夠因應公共服務再生產要求，具有公共精神和服務理念，擁有自己治理機制安排的治理結構?！爸卫肀緛砑仁且环N政治事業，也是一種道德的事業”，“它是某種超越‘專才和理性的、尊重和有限責任的秩序井然的世界’的能力之外的東西”，〔17〕因此，社會治理應當納入考慮范圍的絕不能僅僅是工具性的管理思維，還必須將整個治理的行為主體納入更具有價值的公共治理結構中來。多中心治理以合作治理為實踐形態，整合政府組織、市民社會、公民個人多種行為主體，實現其各自獨立又協調互動的信任與合作，從而能夠靈活地應對公共服務的多元需求，成為服務型社會治理模式的理想治理結構。

如果說服務型社會治理理念對多中心治理結構發出了強烈的呼喚，那么民主化的浪潮則是多中心治理結構出現的背后推手。近代資產階級革命過程中，古典民主理論作為資產階級反對封建統治的銳利武器出現并發展，以盧梭為代表的人民主權理論倡導法律面前人人平等，國家是享有平等政治權利的所有人的國家，國家應當是在人人平等的基礎上共同締結契約而形成的民主政治共同體。孟德斯鳩極具洞察力地告誡世人權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，民主應當制約單中心的絕對權威，發展多元制衡的政治模式。隨著現代社會的發展，民主視野的聚焦點從如何有效制約權力轉移到如何有效治理國家上來，生活政治漸漸成為民主制度的重心，現代民主意涵中，自由、平等的成分不斷增加，公民權利的范疇也從單純的政治領域擴展到經濟、社會、文化等多元領域，民主參與、多元共治成為社會治理的主流。民主的流變必然伴隨著社會治理結構的變遷，多中心治理結構在民主進程中獲得了自身存在的合法性，從單中心到多中心，成為民主發展的必然邏輯。

四、多中心治理:社會治理公共性再造

(一)公共性:現代社會治理的價值核心

公共意味著公民的自我超越，理解并關心他人的利益，公共行政的早期理論甚至認為，公民就是公共。這一觀點被20世紀60年代后期的多元主義理論和公共選擇理論等主流理論長期掩蓋，直到20世紀80年代，精英政治一統天下的局面得以扭轉，政治文化開始接受來自公民社會的民主支持，公民參與才變成了公共政策領域的決策方式，成為民主行政的主要特征。然而隨著全球化的發展，公司權力日漸擴張，經濟追求逐漸壓制政府對公民事務的關心，社會治理的公共性再次稀缺。政府把對自身合法性的追求作為政治運行的中心，這一理念遮蔽了政府提供公共服務的實踐，公共行政的精神中最熠熠生輝的對公共服務的召喚和對公共組織有效管理的持久承諾變成一張無法兌現的空頭支票。管理主義的公共行政又往往成為實現公共利益的工具羈絆，作為滿足公共利益期待的受托人角色而存在的政府成為不被公眾信賴的對象，社會管理的公共性被嚴重透支。傳統官僚制的單中心結構嚴謹且密不透風，將一切除政府之外的行為主體拒之門外，這與公共行政本身應具有的公共性背道而馳，羅伯特·普特南曾指出: “政治基本上是參與性的，所以它必須與社會關系、社會生活、集體行動的形式，以及民眾的社會治理愿望有機的聯系起來?！薄?8〕政治的特征，政府的價值，都必須放在它們與社會的關系中去理解，換句話說，政府對于合法性的追求，不能僅停留在合法性獲得的層面，更應該在社會關系互動中尋求合法性的持續。

如前文所述，現代社會公眾需要的是能夠因應公共服務再生產要求，具有公共精神和服務理念，擁有自己治理機制安排的社會治理結構。歸根結底，公共服務已經不僅僅是一種公眾在社會生活中的消費品，而已經成為民主政府兌現其對于公眾的承諾的關鍵。公共性應當成為評價政府績效的基準規范和價值取向，“在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣?！薄?9〕管理主義治理模式對公共性的忽視成為當代政府不可承受之重，在為社會提供公共服務的過程中尋求公共性成為公共行政的必由之路，也就是說“政府在何種程度上擁有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服務的水平和改善公共服務的質量”。〔20〕對公共性、相互信任和承諾的追求是人們認清了改善合法性是政府改革唯一出路的理論與邏輯雙重誤區之后的價值回歸，人們對公共的善和權利誰先誰后關系進行了認真思索，最終，在服務型社會治理和后工業文明的歷史節點上，公共性成為當代社會治理的價值核心。

(二)信任與合作:公共性再造的基礎和手段

多中心治理作為一種社會治理結構是嵌在服務型社會治理模式之中的，在提供公共服務的過程中，其行為主體多元化的多中心特征決定了多中心治理必須以行為主體間的信任為基礎，采取合作的手段進行治理。“當代治理成功與否，關鍵取決于包括政府在內的社會網絡組織的構建、信任關系的形成與合作方式的建立”〔21〕。

社會網絡組織是一個治理的共同體，各類行為主體在服務導向下共同治理社會事務的過程本身就是公共性的生產過程，各行為主體必須在相互尊重的基礎上共同承擔公共責任，在多中心結構下達成最優化的公共責任分擔，政府或是非政府主體均不例外。政府在履行對其他主體公共責任承擔的監管時，必須保持自身行為的正當性，與此同時政府要運用自身力量不斷培育更多的非政府治理主體，并與之保持互惠的互動。在培育和互動中，作為治理共同體的社會網絡組織將體現出更多的公共性。社會網絡組織內信任關系的形成主要針對于統治模式和管理模式的單中心治理而言。在統治模式和管理模式中，政府這一絕對權威通過控制的方式進行治理，命令、法律、契約是主要的治理手段。多中心治理與之不同，由于公共權威的多元化，政府這一傳統權威必須與新生社會治理行為主體間建立相互信任的關系。準確勘界各類非政府治理主體的政治屬性，使其獲得明確的自我身份定位和認同是形成相互信任關系的關鍵，而建立在身份定位和認同之上的相互承諾的信任關系則是治理主體之間相互合作、多元共治的基礎。非政府主體總是對政府組織各要素、要素間關系和運行狀況抱有一種合理的期待，政府對這種合理期待會有相應的回應，政府與非政府主體間的信任關系的本質就是建立在這種期待和回應基礎上的互動。在多中心治理中，信任是合作的前提，而良好的合作又可以進一步增進相互的信任。合作不僅貫穿在治理活動的過程中，更成為社會治理的目標本身，多中心治理期待著全社會的普遍合作。法國治理專家皮埃爾·卡藍默對公共權力進入合作伙伴關系的流程做了精辟分析。政府部門要將自身掌握的信息與其他部門分享，并了解其他部門信息，聽取其他部門的意見，最終形成對相關問題的清晰認識，在不放棄權力和責任的前提下與其他部門真誠和公平的對話，通過相互協商構建集體行動的方案。〔22〕其他非政府的治理主體在政府營造出來的公平環境中，在大家都可接受的公共規則下參與到社會治理中來，用合作的模式代替以政府為中心的治理結構。

以服務為導向，以信任為基礎，以合作為手段的多中心治理在后工業社會人們對于社會治理模式不斷的反思和探索中已經展現出其獨特的歷史契合性。

〔1〕安東尼·吉登斯，等.自反性現代化〔M〕.趙文書譯，商務印書館，2004.245.

〔2〕〔17〕〔19〕喬治·費雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.張成福，等譯，中國人民大學出版社，2003.73;83－84;203.

〔3〕〔6〕〔21〕孫柏瑛.當代地方治理——面向21世紀的挑戰〔M〕.中國人民大學出版社，2004.19，21，26.

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〔7〕俞可平.全球化:全球治理〔M〕.社會科學文獻出版社，2003.3.

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〔11〕亞里士多德.政治學〔M〕.吳壽彭譯，商務印書館，1983.48.

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〔13〕張康之.公共管理倫理學〔M〕.中國人民大學出版社，2003.60.

〔14〕〔16〕〔18〕孔繁斌.公共性的再生產——多中心治理的合作機制建構〔M〕.江蘇人民出版社，2008.44，56，71.

〔20〕張康之.社會治理的歷史敘事〔M〕.北京大學出版社，2006.39.

【責任編輯:朱鳳霞】

D63－3

A

1008－9187－ (2013)06－0086－05

國家社科基金項目“我國省直轄縣體制改革實踐模式的跟蹤比較研究”(11CZZ041)

李明強，中南財經政法大學公共管理學院行政管理系教授;

王一方，中南財經政法大學公共管理學院碩士研究生，湖北 武漢 430074。