家庭農場經營模式的土地集中與流轉機制構建

郭正模

家庭農場經營模式的土地集中與流轉機制構建

郭正模

相對傳統農戶的農業經營模式，家庭農場的經營模式具有明顯的一系列發展的優勢和潛力。家庭農場發展面臨的土地配置與流轉機制問題為:農村家庭土地的財產化觀念影響集體內部流轉方式的家庭農場土地集中經營模式實現;農地有償流轉影響家庭農場發展對土地規模擴大的利益驅動力;家庭農場集約化經營面臨實現集中土地和開發整理土地的投入費用支付問題;家庭農場長期穩定發展的土地產權交易關系缺乏法律和制度保障。應當針對以上問題提出對策，實現有利于家庭農場發展的土地流轉機制和制度改革。

家庭農場;土地流轉;土地制度改革;流轉機制

一、家庭農場經營模式發展的經濟社會背景和發展優勢

2013年中央一號文件提出，積極支持和鼓勵農用土地向專業大戶、家庭農場、農業合作社和農業產業化經營實體流轉。家庭農場是指農業生產的土地面積達到一定的規模，從事農業生產經營的主要勞動力為家庭成員，所經營的農產品大部分為供給市場的商品，農業生產的集約化程度達到一定的標準的農業經營單位。這次中央將家庭農場作為一種新的農業經營模式提出，符合發展市場化的現代農業的客觀要求;是反映當前農村經濟社會發展進入新階段的重要標志;也是進一步深化農村改革和徹底解決三農問題的突破口。中央第一次明確提出了發展家庭農場的政策，引起了各界對家庭農場的廣泛關注。目前全國各地正緊鑼密鼓地開始家庭農場的標準制定、注冊登記、管理制度建設，以及家庭農場的扶持政策和配套制度等一系列工作。家庭農場作為一種新型的農業經營模式，開始顯露出其旺盛的生命力。

農業作為生產初級產品的實體產業，也是國民經濟發展的基礎性產業。但是農業也是一個典型的弱質產業，在我國，曾經長期延續著的小農經濟的農業生產經營模式是導致農業生產力十分低下的重要原因。而計劃經濟時代所實行的集體經濟體制，仍然未能使我國農業擺脫發展的滯后狀態，反而造成農產品供給的全面短缺的格局。改革開放30多年來，集體土地家庭承包的農業經營體制成為我國農業生產的基本經營模式，對改變農業增長的停滯狀況起到了促進作用。但是，傳統集體經濟的家庭承包經營模式也存在一系列問題，面臨與現代農業的發展要求不相適應的諸多挑戰。尤其是在我國工業化、城鎮化、信息化發展取得長足進步之后，傳統家庭經營的模式越來越難以適應市場經濟發展的要求。

相對傳統農戶、專業大戶、農業專業合作社和農業產業化企業等農業經營模式，家庭農場的經營模式具有明顯的發展優勢和潛力:首先，家庭農場以土地承包經營的家庭的財產權為基礎，具有對農地的長期的使用權、經營權、收益權和繼承權，是對農業家庭經營的延續與深化發展，有利于家庭農場主進行長期的土地和農業生產資料等投資，開展可持續的符合生態農業要求的集約化生產活動。其次，家庭農場作為獨立存在的法人組織，農場主可以獨立對生產經營項目進行決策、自主從事商業化的合同交易、通過抵押貸款和出讓農業資產來靈活配置經濟資源，以及更為廣泛地參與市場經濟的活動。此外，家庭農場從事生產專業化的適度規模經營活動，自有土地比重大、人工成本低，可較為充分地利用農村的本土社會資源、經營的產品與市場需求結合緊密，有利于農業資源配置的綜合效率的提高。最后，政府通過對家庭農場的相對集中的公共產品、服務投入，尤其是農業先進技術與管理的推廣，有利于農村經濟的全面進步和綜合發展的實現。政府通過重點扶持家庭農場來實施農業發展規劃，推進農業現代化的進程，帶動普通農戶和其他經營主體，實現農業與新型工業化、城鎮化、信息化的互動與協調發展。

二、家庭農場創立、發展的土地流轉途徑

農業土地資源的規模化、集約化、資本化利用是家庭農場發展的基礎。改變目前的集體經濟體制下的土地分散化、粗放化和非資本化的配置狀況，通過農業土地的合理、有序流轉和適度集中經營，是家庭農場發展、壯大的基本途徑。

家庭農場 (本文討論的范圍限定為種植業，不包括養殖業、林業和漁業)的創立和發展需要具備一定的土地經營條件。目前我國多數農村中擁有較多數量土地的種養業生產經營單位的土地流轉途徑有以下幾種情況:一是以農村集體經濟組織內部的承包分配為基礎的轉包、代耕的流轉。20世紀80年代初實現家庭承包制時，一些農戶依靠原家庭人口分配方式取得了相對其他農戶較多的家庭自有的承包地和宅基地。后來由于農村勞動力轉移和農業稅費主要通過土地面積征收，以及政府處罰土地撂荒的政策等原因，有部分農戶傾向于放棄土地，有較多土地的農戶就以轉包、代耕形式接收了部分農戶 (往往具有一定的親戚關系)的土地，從事專業化程度較高的土地規模經營。二是在政府提倡的土地向種田能手集中的政策導向下，部分具有專業化生產的農戶為了發揮技能優勢和增加收入，通過代耕、轉包、租賃方式接收了一些農戶承包的土地以擴大規模，成為當地擁有一定土地規模的農業專業戶。如四川省第一家種植業家庭農場——遂寧市紹兵家庭農場，即是當地的種植業大戶，家庭承包地和租賃本村農戶的土地共107.3畝，農場主要從事水稻、蔬菜種植與銷售，平時的勞動力為夫妻及兒子、兒媳，農忙雇請工人。農場擁有8臺農業機械。三是外來的業主 (公司)為了從事農業產業化經營活動，通過土地租賃、接受土地入股、承包土地經營等流轉方式，集中一定規模的土地。21世紀初以來，由于政府大力推行農業產業化的發展模式，提倡建立“公司+農戶”等農業生產模式，一些企業和業主采取與村集體簽訂土地租賃協議，或公司分別與農戶簽訂土地租賃合同的方式，在一些鄉村形成達到一定土地規模的農業產業化企業 (公司)。租讓土地后的農戶的勞動力往往外出打工，留家的勞動力成為公司雇請的農業工人，農戶一般可以從公司經營活動中獲取土地租金和工資等收入。一些地方則采取集體和家庭的土地入股方式，以獲取利潤分紅形式的財產性收入。按照家庭農場的基本標準，只有前兩類的土地使用經營單位可以轉變為家庭農場。

三、農用土地流轉有償化的演變過程和效應

農業土地集中是我國實現農業現代化的必然趨勢，推進農業土地的集中也存在把握機遇的問題。勿庸諱言，推進我國農業土地集中經營的最佳時期是在20世紀90年代。當時農戶承包土地的稅費負擔普遍偏重，國民經濟的高速增長導致的用工需求引導大批農民向城鎮和二、三產業轉移。當時許多外出轉移農戶往往有放棄對土地的承包經營權的愿望，最直接的目的在于減輕家庭依附于土地的許多經濟負擔。以至于當時在一些地方的農村，農戶轉包承包地都還有一定的困難，往往轉包土地還要向接包的農戶支付一定數額的農業稅、集體提留款，托人代耕也要支付“代耕費”及種子、化肥、農藥等費用。但當時的農村集體土地產權制度的改革和與人口城鎮化有關的戶口、就業、社會保障等制度改革卻沒有跟上，以致錯過了這一農業土地集中的時機。21世紀以來，隨著城鄉土地制度的市場化進程加快推進，城市建設等土地征用、農業產業化經營的土地租賃等土地流轉現象大量出現，加上政府為解決“三農”問題全面取消了農業稅，并且陸續實行各種直接與土地面積掛鉤的財政補貼，以及其他一些惠農政策，使農戶與土地的利益聯系程度大為提高，對家庭土地的財產觀念和保障功能的認識也明顯加強。從而也使農業土地的流轉交易格局發生了逆轉，開始出現農用土地使用權向有償流轉的模式的根本性變化。一些過去轉包、出租了土地的農戶，也有收回土地使用權的傾向。

不難發現，我國近十多年來農業土地的有償性流轉的效應猶如一把“雙刃劍”:一方面，土地流轉的有償性使部分農戶傾向于轉讓承包地的使用權以獲取一定的報酬，從而加快了農業土地的集中和集約化經營程度，在一定程度上減少了農村土地的閑置和撂荒現象;另一方面，土地流轉的有償性也使稀缺土地利用的級差地租甚至絕對地租的特征凸顯，增加了土地集中使用的成本，對土地流轉起限制作用。近年來，不僅城鎮非農業的建設用地的價格通過“招拍掛”方式節節上漲，在許多經濟發達的地區，農用土地的租金在農業成本結構中的比重也不斷攀升，對當地農業的產品結構變化造成一定的影響。如在有償流轉的土地經營背景下，糧食等低附加值農產品普遍退出了生產領域。據調查，四川省成都平原地區的農村，近年來每畝耕地的土地租金每年達到1000——1500元 (或以糧食1000斤以上市場價計價)，業主若生產糧食只能虧本，一般都利用土地從事蔬菜、水果、花卉、藥材、苗圃等高復種指數生產和集約化程度較高的大棚等設施農業生產，或者將部分農用土地變相開發，以“農家樂”、觀光農業園、度假村等方式從事非農業經營活動。據筆者調查，地處四川省邛崍市的某農業產業化公司租用當地數百畝耕地從事精細農產品生產，但采取三年種一季水稻的特殊輪作制度，原因在于長期種植蔬菜后的土地病蟲害嚴重，需要灌水種植水稻一季后，才能夠保證蔬菜等作物高產、穩產和減少農藥施放。因此，土地租金對種植糧食的家庭農場的土地規模擴大起限制效應。

四、家庭農場發展面臨的土地資源配置與流轉機制問題

家庭農場發展面臨著一系列問題與挑戰，但就土地資源的市場化配置和流轉機制而言，有以下一些問題亟需解決。

(一)農村家庭土地的財產化觀念影響集體內部流轉方式的家庭農場土地集中經營模式實現

農戶普遍認為家庭對土地擁有私有財產化的物權，尤其是家庭擁有的宅基地，連帶房屋更具有私有產權的性質。目前村集體組織或地方政府要求農戶無償放棄宅基地已幾乎不可能。由于政策上已經明確了農戶擁有對土地的長期使用權和家庭成員對土地使用權的繼承性;在農村集體土地所有權與農戶使用權的長期分離，以及農業稅和集體提留款等土地負擔消失的背景下，農村土地的集體所有觀念日趨被淡漠化，傳統的農村土地公有的意識形態與農村群眾的普遍性理念認同漸行漸遠。目前即使是在集體組織內部的土地流轉或調整，其難度都明顯高于20世紀90年代。此外，為數眾多的外出務工的農戶將家庭土地作為養老保險和維持生存的基本保障，即使長期脫離農村和以工資性收入為其主要收入來源，也普遍不愿意輕易和無償地放棄土地。許多外出農村家庭即使將承包地和宅基地閑置或撂荒，由于怕政策變化等原因，也不大愿意流轉給專業大戶和家庭農場使用。我國多數地區的農村在第二輪承包土地調整時，已經明確實行了“生不增、死不減”的固定的土地政策，因此，再按照前兩輪承包地的辦法來實現農村土地使用權的調整已無可能性。

(二)農地有償流轉影響家庭農場發展對土地規模擴大的利益驅動力

家庭農場的土地擴張若采取在原集體成員范圍內有償轉包的辦法，或者采取向其他農戶租賃的方式，租金的存在導致土地成本往往偏大，將迫使家庭農場經營的項目局限于經濟作物或精細化農產品生產。家庭農場在擴大了土地經營規模后，其聯動的人工成本、農業設施、生產資料等生產、流通費用也勢必相應增加，邊際成本很快達到與邊際收益的平衡點。這無疑會影響家庭農場生產經營的利益驅動，尤其是要建立新的家庭農場。將普通農戶轉變為家庭農場經營的模式，土地流轉出現的經濟效益障礙會使許多農戶卻步。

(三)家庭農場集約化經營面臨實現集中土地和開發整理土地的投入費用支付問題

在農戶分散零星使用承包土地的背景下，家庭農場接收的土地往往難以保證與自有的土地連片分布，所能夠集中的土地的質量和基礎設施條件往往也得不到充分保障，需要家庭農場按照生產項目的需要 (如便于機械化作業和集中灌溉)進行不同程度的土地改造和開發整理。但家庭農場土地集中的空間位置調整涉及到復雜的土地產權關系，牽涉到其他農戶的一些直接與間接的切身利益，實際的操作往往困難重重。土地開發整理的投入費用對家庭農場也是一筆較大的開支，但回收周期較長。

(四)家庭農場長期穩定發展的土地產權交易關系缺乏法律和制度保障

家庭農場雖然使用或租賃所在集體或其他農戶的農用土地從事經營活動，但由于已經成為獨立注冊登記的法人單位，與過去的農戶、專業戶與集體的經濟關系發生了變化。在村民自治的基層政權和經濟組織的雙重體制下，家庭農場的土地產權地位和使用經營的穩定性，存在和集體利益及其他成員發生矛盾及沖突的可能，如集體或國家需要為公共利益占用或使用農場的土地，或家庭農場所使用的其他農戶的轉包土地的契約關系發生變化，對家庭農場都是潛伏的風險和危機，對家庭農場的長期性經營活動及投資回收將構成威脅。調查發現許多農場主最擔心轉包的土地被轉包戶以各種理由要求提前收回，如外出打工年老后返鄉需要土地自己耕種，子女等家庭成員增加，等等。

五、促進家庭農場發展的土地政策與措施

(一)通過申報、登記、注冊等程序，確立家庭農場從事獨立經營的法人資格，實行扶持發展的優惠政策。

目前工作的重點是按照自愿的原則，將符合標準的專業大戶“升級”為家庭農場;將一部分以種養業為主業的個體私營工商業戶轉為家庭農場登記注冊;引導一部分“假合作社”的專業大戶名正言順地轉變為家庭農場，形成“家庭農場+合作社+農戶”的組合關系。要根據有關政策，確立其利用土地使用權和房屋、大型生產工具等固定資產作為抵押進行銀行貸款的合法地位。政府將家庭農場納入行業化的管理渠道，建立家庭農場協會。將涉及家庭農場的土地整理、農用道路、水利等基礎設施的建設納入政府公共投資項目管理。家庭農場繼續享受政府發放的對農戶的各種農業直接性財政補貼，如糧食種植、良種、農機購置、柴油等補助，以扶持家庭農場健康、有序發展。

(二)大力推進土地確權工作，明晰家庭農場在集體經濟組織范圍土地產權邊界和與其他農戶之間的土地產權關系。

在目前開展的土地確權工作中，明確劃定現有的農戶家庭、村集體之間的產權關系。界定農戶的宅基地、承包地的邊界、面積和承包使用年限;完善和規范所經營的轉包、租賃土地的合同與契約關系。要明確擬建立的家庭農場所擁有的各類型土地的產權關系;及時處理好過去簽訂的不規范的土地轉包協議和合同，以及家庭農場與其他經營實體之間存在的土地代耕、租賃、抵押、入股、再轉包等關系，盡量消除產權糾紛的隱患。通過明晰土地產權關系，保障實現家庭農場穩定的土地適度規模經營。

(三)積極解決家庭農場實現規模經營面臨的轉包、租賃土地的費用負擔問題。

在目前土地流轉有償化的背景下，家庭農場要擴大土地經營規模就必然面臨有償使用的費用負擔問題，尤其是對于從事糧食生產的家庭農場。目前較為可行的辦法是由政府建立家庭農場發展基金，通過政府財政補貼的公共產品扶持方式，解決家庭農場的轉包、租賃土地的有償費用支付問題。

配合人口城鎮化進程，創新農村集體土地產權制度和流轉機制。隨著人口城鎮化進程的加快和戶籍制度等改革的推進，大批進城農民工及其家庭成員的完全市民化問題已經列入議事日程。要實現一般轉移農戶的承包地、宅基地的永久性退出，必須以有償的土地產權出讓交易方式進行。由于多數農村的村集體缺乏經濟能力，因此不可能由村集體來為個體私人經營性質的家庭農場無償的提供土地資源。一般地說，可行的辦法僅能由政府利用扶持農業的公共財力來完成。政府可以通過城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地復墾耕地和市場出售土地指標的機制，使農戶的宅基地財產化轉變為農民定居城鎮的資金或資本。以此機制為基礎，在村集體組織范圍內將已經“農轉非”的農戶的承包地永久的轉讓給現有的家庭農場使用，或集中土地支持一些有條件的農戶建立新的家庭農場。應當在法律上確定家庭農場所使用土地的長期經營權和收益權，同時政府應當對這些土地實行用途管制，防止擅自改變用途將農用地轉變為建設用地。

〔1〕郭正模.也談農業土地規模經營與集中〔J〕.經濟研究，1997，(11).

【責任編輯:王喜梅】

F321.1

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1008－9187－ (2013)06－0106－04

國家社科基金2010年西藏特別重大委托項目“西藏地區重要高原農產品基地建設與扶持政策研究”(XZ1025)

郭正模，四川省社會科學院經濟研究所研究員，四川 成都 610072。