我國社會保險的政府責任分析①

吳愛明 李 青

我國社會保險的政府責任分析①

吳愛明 李 青

隨著我國社會保障體系建設的不斷推進，社會保險作為社會保障體系的重要內容，其發展和改革的進程一直備受社會各界廣泛關注。然而，隨著市場經濟體制建設的迅速發展和保險層次的復雜多樣化，制度設計不合理、政府角色缺位、公平性和規范性欠缺、統籌層次不高、資源配置不合理等問題，對社會保險事業的發展形成挑戰。在社會保險體制改革過程中，應完善政府的社會保險制度設計責任、財政投入與資源配置責任，強化監督與管理責任等，構建中國模式的社會保險體系。

社會保險;政府責任;中國

一、社會保險與政府責任

黨的十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。社會保障包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等，社會保險是社會保障的核心內容。社會保險是國家通過立法強制實施的，由政府、雇主和雇員共同負責籌款建立保險基金對被保險人因年老、疾病、死亡、失業、傷殘、生育等特定風險所導致的損失，依照法律規定對被保險人及家庭成員予以經濟補償，從而確保其基本生活需要的保障制度。

西方學者提出的公共物品理論、國家干預主義、中間道路學派、社會公平正義觀等理論認為，國家作為社會發展的主體應該對社會的穩定和發展負有政策責任，因此提出一系列國家干預的理論政策思想，為社會保險的產生奠定了重要的理論基礎。在實踐中，也正是因為政府的強力干預，才逐步建立和完善了一整套社會保險制度。

我國學者一般認為，政府是社會保險的主導力量，應當成為主導者和責任者，這種責任不僅僅是社會保險資金不足時的兜底責任，也不是完全責任，而是確保全體人民能夠參與分享社會經濟發展成果的責任。〔1〕甚至有學者提出，國家應當通過稅收來解決全體國民的社會保障問題，這意味著政府承擔全部的社會保險責任。〔2〕也有學者認為，政府在社會保障中只承擔有限責任，有限責任的下限是保障水平與財政能力相適應，上限是社會保障水平與社會保障的性質相一致。〔3〕

因此，政府在社會保險制度及其運行中需要承擔重要職責:法律賦予政府社會保險政策的制定、社保資金的征繳和管理以及支配相關資源的權利，與此對應的是政府在保證社會保險制度有序運行方面存在必要的責任，通過監管社保基金和公平分配相關資源等以保障公民基本生活。

政府責任大多是從政府承擔責任后果的角度來劃分，可分為政治責任、法律責任和道德責任。關于政府在社會保險中承擔責任的具體內容，有的學者僅界定為政府的財政責任，有的擴大到立法責任，也有的界定為制度設計責任、財政責任、監管責任和實施責任。〔4〕從政府職能、現階段我國社會保險運行及轉型過程中對政府的內在需要、政府具備的能力來分析，我國政府在社會保險中的責任可以界定為制度設計責任、財政責任、監管責任、服務經辦責任。

明確政府在社會保險領域的制度設計責任，可以為社會保險制度的運行提供法律依據。首先要遵循制度設計的科學性，科學合理的制度設計理念是制度有效可行的保障，制度設計的出發點是要符合公民的自身條件和現實需求。社會保險的目標是保障公民的基本生活水平和化解生活中遇到的風險，在制度設計中首先要保證公民能夠交得起保險費用，個人分攤費用要和社會的一般收入水平相適應，在給付額度方面也要能夠真正起到保障作用，切實為公民分擔風險。其次要保證制度的可持續性，社會保險制度必須同本國的經濟發展水平相協調，必須能夠保證制度的長期延續性，能夠使社會保障水平穩步提高。再次要保證政策環境的穩定性，不僅制度本身要穩定，更需要營造一個適合其不斷發展完善的外部環境，政府要及時合理調整與社會保險制度相關的政策措施，承擔起社會保險各方利益主體之間的協調工作，保障社會保險制度穩定實施。

明確政府在社會保險領域的財政投入責任，可以為政府在社會公共服務投資和資金運行方面提供科學依據，促進相關事業的發展。政府財政投入社會保險主要有四個方向:一是公職人員的社會保險金。公職人員作為政府的雇員，無論安排單獨的社會保險制度還是參與社會統籌的社會保險，政府都必然承擔這種財政責任。〔5〕二是彌補社會保險基金缺口。社會保險基金在理想狀況下應當實現自我平衡的持續發展，但是由于經濟環境、監管不力、人口結構老齡化等因素不可避免，使社會保險基金出現缺口，政府有責任彌補這個資金缺口以保證社會保險基金的運作。三是對管理部門和公共服務產品的投資。社會保險是一個涉及多行業、多部門的制度體系，作為管理部門的政府首先負有承擔管理費用的責任;其次在建設社會保險體系過程中的投資如醫療機構、信息化、保險認定機構的建設等方面國家負有相關的財政責任。四是政府出資將貧困群體納入到社會保險體系中。

明確政府在社會保險中的監管責任，可以明晰政府的監管主體和對象，保障社會保險制度公平、安全運行。我國政府在社會保險中的監管內容主要有:一是對社會保險經辦機構的運行監管。通過對社會保險具體業務流程的指導和建立相關工作機制以使保險經辦機構穩定運行并提高工作效率。二是對社會保險基金的安全監管。著力構筑社會保險基金的安全網，嚴格控制基金的使用，指導社會保險基金的投資以實現保值和增值。〔6〕三是對相關社會服務機構的規范化監管。社會保險體系相關社會服務機構如醫療機構、養老機構、就業服務中心等是社會保險的重要媒介，政府要細化行業監管措施，做好對社會機構及相關工作人員的資格認定工作，在保證社會機構自主經營權的同時，加強各種社會服務機構的行業規范化管理，強化服務產品的市場化監管等。

明確政府在業務經辦方面的責任，可以促進社會保險業務經辦機構提高服務能力，加強在信息化平臺、社會保險的信息共享等方面的建設，方便人民群眾，為社會保險制度的有序運行提供保障。我國社會保險的管理和業務經辦都是由政府部門承擔，社會保險業務經辦機構負責社會保險基本信息的登記和統計、社保基金的收支和管理、核定社會保險待遇等工作，直接關系到社會保險制度的有效實施。主要內容包括:一是優化運行機制以提高服務效率。要不斷梳理社會保險管理機構的業務經辦流程以方便服務對象，要提高工作人員的服務和專業化水平以樹立政府的服務形象。二是要建立風險監控制度保障社保計劃安全實施。一方面要加強社會保險資金的管理，建立投資監控制度和風險預警制度，以確保資金安全;另一面也要加強信息管理，保障公民信息安全。三是推進信息化建設，完善信息系統。在統一社會保險管理的基礎上建立完善的社保信息服務平臺，實現跨區域社保信息共享和電子政務服務。

二、我國社會保險政府責任的履行

我國社會保險制度經過長期建設逐步成形。1951年實施《中華人民共和國勞動保險條例》，1955年國務院頒布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國務院關于處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》，我國企業職工的社會保險與國家機關工作人員的保險制度開始處于并行的格局。1960年衛生部發布《關于人民公社衛生工作幾個問題的意見》，農村合作醫療制度產生并逐漸發展為農村的一項重要醫療保險制度。20世紀80年代后期我國開始對社會保障制度進行改革，90年代先后進行了醫療保險和統賬結合養老保險模式的試點，并在住房、公費醫療方面進行了改革，確立了我國社會保險的基本框架;1998年成立勞動與社會保障部，形成中央統一管理社會保險的體制;1999年建立了最低生活保障制度;十七大以后“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”被寫入憲法;農村社會保險制度逐步建立，實行了“新農合”、“新農保”;2003年實行農村最低生活保障制度，逐步落實城鎮居民的社會保險;2010年通過《中華人民共和國社會保險法》，首次對社會保險制度涵蓋的內容和具體實施做了明確規定，為我國社會保險制度的運行提供了法律依據，中國社會保險制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的發展道路，社會保險制度框架初步形成，并日益呈現出“國家—社會保障制”的特征。〔7〕

在保險資金方面，我國在改革前實行政府包辦的社會保險模式，適應了計劃經濟的需求。隨著被保險人的規模不斷擴大、退休職工不斷增長、公費醫療浪費現象嚴重以及市場經濟體制的確立，我國政府在社會保險方面的財政責任逐步加強:一是對社會保險事項進行補貼和對社會保險基金直接投資。如2011年各級財政補貼基本養老保險基金2272億元。〔8〕現階段我國國家財政還承擔了城鄉老年津貼、農村參保人補助、城鎮居民醫療和“新農合”補助、失業補助等。二是在配套建設方面進行投資。在不斷擴大社會保險覆蓋面的同時，建立了城鎮養老保險和“新農保”的社會保險管理機構，加強了對基層醫療機構建設，在完善管理和服務體系的同時注重信息化建設，為建立健全社會保險體系夯實基礎。同時加大了對貧困地區的基層性建設投資，保障了社會保險制度在各地的穩定實施。

在監督管理方面，1998年勞動和社會保障部組建以前，社會保險管理較為分散，管理機構繁多，權責關系不清晰，監管主體和監管對象不夠明確;信息化程度比較低下，社保資金的運營和管理不夠透明，違規行為時有發生;同時法律化建設比較匱乏，缺乏相應的監督管理法律依據。近些年來隨著社會保險公共服務需求量的增加，行政部門對服務經辦機構引導實施了富有成效的績效制度管理，信息化管理的完善也使得業務數據的安全性得到了保障，信息化監管措施取得了積極成效。在對社會保險基金的監管方面建立和完善了諸多監管機制，《社會保險法》的實施對社保基金的監管提供了法律依據，通過了《社會保險基金專項治理工作方案》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，加大了對社保基金的審計力度，2012年審計署對包括社會保險基金在內的整個社會保障基金進行審計，有效遏制了社保基金的違規操作問題。

在服務經辦方面，在我國明確構建城鄉一體化社會保險體系目標后，社會保險經辦機構專業化建設取得較大發展。截至2011年底，全國社會保險經辦機構總數8109個，工作人員161824人，滿足了我國社會保險公共服務的基本需求;金保工程一期建設完成，28個省份實現了三級網絡貫通，網絡發展進一步向基層服務機構延伸;在參保人員信息登記、繳費記錄、保險轉移及人員調動方面實現了信息化管理，提高了經辦機構的服務效率;積極推動社保經辦機構的人才建設等。〔9〕

三、我國社會保險政府責任的不足

我國政府在社會保險建設方面取得了巨大成績，但同時還存在許多問題。

在保險制度設計上，社會基本保險制度不統一、企業職工和機關事業單位人員保險制度不統一，由此形成社會保險體制的雙軌運行，有違平等原則，導致身份歧視和城鄉歧視;失地農民保險問題以及農民工、靈活就業人員等社保問題將形成新的城鄉矛盾;機關事業單位社保屬于政府包辦性質，在征繳標準和待遇方面存在優勢;企業的繳費比例過高，對相當數量的小型企業形成壓力;異地保險轉移接續混亂無章，嚴重阻礙了社會保險制度的一體化發展。

在財政投入上，首先表現為政府財力投資不足。我國財政對社會保險方面的投入比例遠遠低于發達國家，而且低于一些中等收入國家。〔10〕其次是農村養老制度起步水平低，政府補貼不到位，占人口總數60%的農村居民的養老金投入力度極其有限，只有城市的10%左右，農村養老水平滯后。再次是城鄉地區間社會保險的相關公共服務產品資源尤其是醫療資源配置不均衡。最后是制度內的各個保險險種以及其相關的配套建設不盡人意，社會保險項目內容不夠完善，如企業職工養老保險和機關事業單位養老保險的“雙軌制”依然存在;公立醫院“以藥養醫”和醫保與醫療機構之間信息不能共享導致醫療保險費用浪費;失業保險的保障力度不夠;工傷保險中對農民工的覆蓋范圍較窄;生育保險的繳費和保障水平等都存在制度和現實操作的不足。

在監管方面，社會保險的業務經辦、社保基金管理、醫療服務及產品的提供大多都是以政府為管理主體，屬于上下級的監督，缺乏有效的制衡，甚至在一些機構形成了部門壟斷的現象，這種模式不利于監管責任的履行。近幾年涉及社保基金的案件頻發，審計發現社保基金被擠占、挪用、違規占用、冒領、騙保等案件暴露出社會保險基金在收繳、管理、營運和支付等環節存在監管盲區。

在業務經辦方面，政府在資源配置尤其是醫療資源配置上呈現不均衡發展，城鄉地區間社會保險的相關公共服務產品資源配置也不均衡。〔11〕除醫療衛生機構外，農村以及邊遠地區的養老設施、傷殘護理機構、就業培訓機構等相關設施不到位，而城市的發展卻得到更多的政府支持。政策和財政的偏向導致嚴重的區域差距、城鄉差距和貧富差距。同時，經辦機構規范化程度較低、機構設置混亂、個別地區經費和人員缺乏、部分地區信息化建設緩慢、公共服務能力有待提高等，也是政府在履行服務經辦責任中存在的問題。〔12〕

四、我國社會保險政府責任的完善

國外政府在社會保險方面比較注意擴大社會保險覆蓋范圍、提高社會保險的社會化管理水平、積極發展社會保險的相關產業、完善社會保險協調發展機制。在社會保險體制改革過程中，我國政府在社會保險方面的責任也需要進一步完善。

1.完善社會保險制度設計責任。首先要在《社會保險法》基礎上健全社會保險法律體系，進一步推動針對具體險種方面的立法，明確政府和社會單位的權責劃分，為社會保險制度的運行和完善提供詳細的法律依據。在醫療產品市場監管、社保基金的投資運營、社會保障的市場化發展等相關領域也應盡快制定專門法律，為社會保險制度提供一個具有法制保障的運行環境。對醫藥企業、醫院、養老及就業服務等社會保險產品的供應機構，要制定監督和規范化管理的法律措施，為有效保障社會保險的服務質量提供依據。其次在制度建設和完善方面，政府除明確城鄉一體化和社會保險的并軌制改革方向外，還要具體提高農村地區的社會保險補助水平和保險待遇，規范農村社會保險的管理機構和程序，逐步推動農村社會保險向城鎮社會保險合并，實現城鄉社會保險的一體化發展。推動機關事業單位的社會保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度。在與企業職工社會保險融合過程中，要注重擴大社會籌資的力度和完善社保基金自我升值的機制，持續降低個人、企業的繳費比例，降低企業成本，促進中小型企業平穩發展。

2.完善財政投入與資源配置責任。目前，我國財政對社會保險的支持水平較低。一方面，政府應持續加大對社會保險的財政支持力度，特別要提高對城鄉非就業居民社會保險的財政補貼水平，同時在城鎮職工社會保險方面，降低企業繳費比例，減少企業的負擔。進一步提高對農村貧弱地區和弱勢群體的補貼比例，針對特別困難群體免除其繳費，提供一系列針對老年、殘疾等人群的免費社會服務內容。另一方面，要進一步彌補在社會保險新舊制度過渡過程中產生的轉制成本。而且我國老齡化問題逐漸凸顯，養老金的發放面臨巨大壓力，應加大財政直接對社保基金的投入，保證社保資金的發放。同時，擴大籌資渠道，不斷引導社保基金實現自我平衡。在公共資源配置方面，要加強對廣大農村和西部經濟欠發達地區的配套設施投入。特別是在醫療方面，要進一步加大對醫療機構建設、醫療設備方面的投入，同時著重加強基層醫療人才培養，采取鼓勵就業政策引導優秀醫療人才流向農村地區。在信息化建設方面，要加大力度提高農村和城鎮居民社會保險的信息化，在網絡信息設備和專業人才培訓上加大財政投入，保障城鄉社會保險的有序和高效運行。在社會服務方面，積極建立一批養老設施、醫療輔助性的護理機構、健康咨詢與體檢機構、再就業培訓機構，并逐步實現和社會保險制度的結合，為各個層次人群提供一個制度完善、設施齊全、服務多樣化的保障體系。

3.強化監督與管理責任。要充分發揮國家司法機關、監察機關、財政部門、審計機關等外部監督和社會保險機構的內部監督作用，進一步落實行政問責制度。第一，加強對社會保險相關機構的監管。業務經辦機構要完善績效管理制度，落實崗位責任，加強經辦服務流程的標準化建設，加強專業化人才建設，提高管理和服務能力;醫療機構要推進醫療改革，明確政府和醫療機構責任歸屬，做到政企分開、管辦分開，進一步削減行政干預和直接管理，在提高法律監督、制度監督能力的基礎上加強對醫療機構的規范化建設。第二，加強對公共服務產品市場的監管。要強化對醫藥產品市場的監管力度，對質量和價格嚴格把關，加緊建立醫療市場平穩運行的長效機制。積極推動養老設施的標準化建設，以應對我國老齡化社會的到來。提供切實有效的失業保障和預防機制，建立工傷保險認定、救助、護理的流程化服務等，提高社會公共服務水平。第三，加強對社保基金的監管。在社保基金的安全方面要提高制度化管理水平，保證社保基金運行的獨立性，避免行政手段的干預以防止資金挪用和滋生腐敗。在增值方面要在建立科學投資機制的基礎上，進一步放開社保基金的投資范圍和提高投資比例，讓社保基金走向市場，依賴市場實現保值和增值。第四，進一步建立健全監督機制。切實落實監督及行政問責制度，充分發揮外部監督和內部監督、制度監督和部門監督的作用，建立長效、嚴格的監督機制，加大處罰力度，在行政賠償、行政處罰方面強化落實責任，保證社會保險管理依法運行。

4.建設服務型政府的責任。政府在社會保險中的角色，決定了政府對社會保險制度的主導作用，也決定政府管理和服務的責任。社會保險制度涉及公民個人最切實的利益，將政府對社會保險的責任融入到建設服務型政府的責任之中，不僅因為社會保險制度的運行是政府與公民接觸最直接、最廣泛的平臺，更是政府貫徹以民為本、為人民服務的執政理念最重要的內容體現。在社會保險的管理服務過程中應進一步提高公共服務意識，真正做到“群眾利益無小事”。在行政管理過程中深化審批制度改革，減少直接干預，強化在制度范圍內的公共服務職能、行政監督職能和市場監管職能。在業務經辦機構方面，完善便民信息查詢，減化業務登記、保險轉移、退休、生育、工傷認定等方面的手續。在城鄉基層社會保險工作中要結合群眾的實際情況進行上門方式的業務服務。進一步推動社會保險的社會化管理，積極引導公眾參與到社會保險政策的制定、運行中，提高服務的公平性。在社會保險費用征繳、計發過程引入金融服務機構，提高服務效率。完善持卡就醫和實時結算的就診制度。完善服務人才管理制度，制定崗位服務標準，接受社會監督。

5.構建中國模式的社會保險體系。我國社會保險制度的建立和發展經歷了產生、發展、停滯、改革、再發展的過程，這同我國社會變革、經濟轉型、執政方式的轉變息息相關。社會保險制度本身在同經濟發展、政策環境的適應中趨向穩定，制度設計上覆蓋了我國最廣大的企業職工和城鄉普通居民;政策支持上國家不斷在民生領域增加投入，促進社會平穩發展;體制改革上進一步減政放權，強化監管責任和服務責任。隨著我國社會經濟和民主政治的不斷發展，社會保險制度的改革和發展方向也更加明確。加緊構建一個同國家經濟水平相適應、人人共享社會發展果實、惠及千家萬戶并且符合中國國情的中國模式社會保險體系，以提升全體國民的社會福利，實現社會公平公正，促進社會和諧，實現經濟和社會的協調發展。

〔1〕〔9〕〔12〕鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略:總論卷〔M〕.人民出版社，2011.262，183，183.

〔2〕鄭功成.中國社會保障改革與制度建設〔M〕.中國人民大學學報，2003，(1).

〔3〕段春玉，石偉紅.我國社會保障體系建設中的政府職能定位〔J〕.社會保障制度，2000(4).19－22.

〔4〕〔5〕楊方方.從缺位到歸位——中國轉型期社會保險中的政府責任〔M〕.商務印書館，2006.31，140.

〔6〕郭士征.社會保險基金管理〔M〕.上海財經大學出版社，2006.85.

〔7〕鄭功成.中國社會保障30年〔M〕.人民出版社，2008.102.

〔8〕人力資源和社會保障部.2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報〔Z〕.2012，(6).

〔10〕馮海寧.政府加大養老投入還需剛性制度護航〔N〕.證券時報，2012－10－15.

〔11〕劉暢.新時期我國醫療衛生體制改革探析—基于公共財政的視角〔J〕.社會保障研究，2012，(1).

【責任編輯:朱鳳霞】

D632.1

A

1008－9187－(2013)06－0091－05

① 本文得到中國人民大學國家重點學科行政管理專業的支持。

吳愛明，中國人民大學公共管理學院副教授，博士，北京 100872;

李青，北京市外商投資企業服務中心工作人員;北京 100027。