地方政府應對網絡公共事件能力問題研究

□ 張春艷

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

互聯網是人類在20世紀最偉大的基礎性科技發明之一，其具有的無界、即時、互動、分眾和海量存儲、平臺集成等特點和功能，對現實社會產生了巨大的沖擊，并構成了前所未有的挑戰。特別是在網絡媒體化趨勢日益顯現，社會輿論格局發生了深刻變化的形勢下，互聯網正在成為 “思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器”。在一些突發公共事件中，網絡信息已經成為第一信息源和社會輿論場的重心。互聯網信息使得社會生活中的一般問題熱點化、普通問題政治化、簡單問題復雜化、局部問題全局化、個體問題公眾化、國內問題國際化。網絡公共事件的不斷出現，使其成為政府和社會各界關注的焦點。因此，提高地方政府應對、處置、引導和管理網絡突發事件的能力，對于維護社會穩定，加強社會管理創新，具有重要的意義。

一、網絡公共事件及特征

所謂網絡公共事件，是指圍繞現實中的某個社會事件產生，在網絡空間引起網民討論并進而形成強大網絡輿論，影響黨和政府決策或造成重大現實影響的公共事件。2009年以來，在全國范圍內發生了諸如云南“躲貓貓”事件、“杭州飆車案”、“我爸是李剛”事件、“郭美美事件”和陜西省安監局局長楊達才“微笑門”事件，這些事件剛發生時只是一般的、局部的現象，但由于在互聯網絡上的快速傳播，引起了社會的廣泛關注，繼而迅速發展成為網絡公共事件，不僅給社會心理投下了陰影，還帶來了不少影響社會穩定的隱患，構成了一種新型的公共安全危機。政府相關部門如果應對不及時、不主動、不科學，小事就可能變成大事，直接影響社會穩定與和諧，給國家發展、社會進步帶來危害。所以，網絡公共事件已經成為對各級政府社會的響應能力和應急能力的重大挑戰，也成為對政府官員網絡媒介素養和網絡媒介水平的重要考驗。因此，深入研究網絡公共事件的機理和規律，對地方政府高效處置、有效應對網絡公共事件無疑具有重要意義。

網絡公共事件具有傳統公共事件的一般特性，如：突發性，即發生的時間、地點、方式、程度等都難以預料；緊迫性，即稍有拖延就可能進一步升級惡化；公共性，即需要公共權力介入，調動和整合公共資源等等。但是，為區別于傳統公共事件，對于網絡公共事件的一些重要特點更需準確把握。

⒈參與主體的廣泛性和傳播的快捷性。互聯網對網民的完全開放，拓展了所有人的公共空間，給了所有人發表意見和表達情感的機會。通過BBS、新聞點評和博客、微博客網站，所有網民都有條件在網上發聲，社會各階層都習慣于在網絡上“喊話”。截止2011年底，我國網民總數已達5.13億，僅新浪微博網友每天發布微博就已超過8600萬條。規模龐大的用戶群體使網絡輿論熱點傳播速度呈幾何級增長，一些社會事件一旦上網曝光，網絡輿論就成為事件發展的最重要推手。一般來講，熱點事件發生后，2至3小時后就會出現有關網帖，6小時后就可被多家網站轉載，24小時后在網上的跟帖和討論就會達到高峰。隨著3G時代的到來，使手機上網更加便捷。

⒉網絡公共事件主要集中在政治與民生領域。近幾年來，網絡公共事件復雜多樣，基本上都集中在政治與民生領域，2008－2010年在國內發生的148起重大網絡公共事件中，涉及官員腐敗與政府管理、警民對抗以及醫患糾紛、城市拆遷、環境污染等民生問題的事件占47%。“躲貓貓”反映的是牢頭獄霸的胡作非為和司法部門的不作為；鄧玉嬌案反映的是官員腐敗問題；河南靈寶跨省抓捕反映的是政府部門的亂作為；杭州飆車案反映的是貧富差距；“執法釣魚”討論的是對執法合法性問題的關注；郭美美炫富事件引爆了慈善領域存在的問題，并最終引發了公眾對社會的信任危機。總之，網絡公共事件已經從虛擬走向了現實，且主要集中在政治與民生領域。

⒊網絡公共事件容易出現群體極端化傾向。互聯網上普遍存在的電子郵件服務、電子廣告欄、在線聊天和網絡博客等都支持用戶以匿名的方式參與其中，借助這種傳播主體的隱蔽性，網民可以毫無顧忌地宣泄極端化的觀點和情緒，形成負面情緒“溢出”效應。任何一個獨立的事件都有可能被網民或網絡媒體進行 “有罪推定”，進而激化為帶有普遍性的社會對立情緒，如仇官、仇富等。匿名狀態容易降低人們對群體規范的遵從性，進而發生大規模的網絡集群的集合行為。

⒋在網絡公共事件產生、演變的過程中，往往真相裹挾著謠言。這些謠言的擴散傳播增加了政府處置這類公共事件的難度。網絡謠言及虛假信息有極強的誘惑性。有的抓住網民的獵奇心理，利用網民的仇官、仇富心態，編造一些千奇百怪的離奇“真實故事”、“花邊新聞”、“干部丑聞”；更有一些別有用心之徒，打著關心民眾的幌子，編造和傳播一些讓人恐懼和不安的消息，以此達到挑起事端、擾亂社會的目的。可以說，每一次謠言的出現都會伴隨著網上不同程度的炒作，因而應對和治理網絡謠言已經成為提高網上輿論引導能力的重中之重。

⒌微博發展迅猛，加劇了網絡公共事件的生成、演變和規模效應。微博作為新興的網絡應用已成為網絡社交的新平臺。它以獨有的技術優勢、足夠的社會實踐和推動民主前進的潛質，對公共領域產生了重要影響。但微博也存在一定的弊端，微博的海量信息和字數局限性，造成微博只有現場沒有真相，只有片段沒有整體，網民對突發事件的傳播在相當大的程度上只是一種獵奇。因此，如何對潮水一般洶涌澎湃的“微輿情”進行應對和管理是互聯網管理面臨的新課題。

二、地方政府應對網絡公共事件面臨的挑戰

目前，地方政府互聯網建設和發展步伐正在加快，但是，面對國際、國內網上輿論形勢的新變化，面對互聯網快速發展產生的新技術和新應用方式，網絡公共事件的輿論引導和管理將面臨許多新課題、新挑戰、新要求。

⒈網絡輿情研判面臨新課題。當前，網絡技術的飛速發展不僅直接催生了網絡輿情，而且使網絡輿情更加復雜和多變，其原因既有基于網絡傳播的技術平臺因素，又有當下的網絡管理尚未提供給網民傳播信息尺度規范的因素。在層出不窮的網絡公共事件和某些看似“躺著也中槍”的偶然遭遇中，觸及到了現階段資源配置、利益分配、廉政、城鄉融合、公眾參與等社會深層次問題。網絡輿情已經成為考察民意焦點指向、確定政府工作重點的一個風向標，網絡誘致突發事件成為地方政府應急管理實踐當中的一個難題。但令人遺憾的是，一些地方政府還沒有充分認識到網絡輿情研判的重要性，在“風起于青萍之末之時”，無動于衷，最終使小事變成大事，有限責任變成無限責任。黨的十六屆四中全會把建立和完善輿情信息匯集和分析機制寫入了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，反映了黨和國家對網絡輿情研究的重視。因此，充分認識網絡輿情的重要性，重視網絡輿情的收集分析、監測研判、回應溝通和危機管理，提升地方政府應對和處置網絡輿情的能力，已經成為提高黨的執政能力，打造一支高素質的干部隊伍的重要課題。

⒉網絡公共事件應對面臨嚴峻挑戰。當前，我國正處在改革攻堅期和發展關鍵期，同時也是問題凸顯期和矛盾多發期，中國社會科學院等部門聯合在京發布的《中國新媒體發展報告2011》對中國210起重大輿論事件的研究表明，網絡輿論在近七成（67%）的突發公共事件中發揮了關鍵作用。互聯網的強大分眾聚合功能使之成為一種新的社會動員和組織方式，也為各種政治、社會勢力在網上勾聯、聚集、組織、動員提供了便利，成為影響社會穩定的重要因素，給建設和諧社會、促進改革開放、維護社會穩定帶來了新的變數和挑戰。同時，互聯網已經成為網絡謠言產生的密集區。近年來，隨著網民數量的迅速增多以及微博、社區網站、手機短信等新興傳播工具的大量使用，網絡謠言漸呈多發態勢，由網絡謠言引發的突發公共事件造成了惡劣的影響和嚴重的后果。從2011年網上熱點分布情況看，網上關注點從過去關注大城市、東部發達地區明顯轉向城鄉基層、中西部地區。因此，如何加強網上輿論引導，回應網民關注的問題，及時進行權威信息發布，有效應對網上突發事件和網絡謠言，是我們面臨的緊迫課題。

⒊依法管理互聯網亟待加強。互聯網的迅速發展，提高了我國地方政府信息化的水平，促進了地方經濟社會的快速發展，同時也提出了許多新問題，其中日益突出的是網絡安全問題。如網絡淫穢色情等有害信息嚴重危害了未成年人的身心健康；網絡欺詐、網絡盜竊等違法犯罪活動嚴重危害了公共安全；網絡病毒、黑客攻擊等嚴重威脅了網絡運行安全，網絡竊密等嚴重威脅了國家安全和利益。然而，我國在依法管理互聯網方面還存在一些問題。一是法律法規不健全，二是技術手段跟不上互聯網發展步伐，三是管理人員力量不足。以吉林省為例：全省9市（州）和長白山開發區管委會，僅有5個地區成立了專門的互聯網管理機構，全省網宣部門的專門管理人員不超過50人。因此，如何加強互聯網管理地方性法規建設，完善互聯網管理專門機構建設，建立起運轉高效、體制機制健全的互聯網管理體系，是我們面臨的緊迫課題。

⒋駕馭新興媒體能力急需提高。有關數據顯示，2011年年底我國網民人數已超過5億，互聯網普及率達到36.2%，互聯網已經滲透到社會生活各個領域，正在改變著人們的生活和生產方式。在信息形態方面，網絡信息傳播正從以文字形式為主向音頻、視頻、圖片等多媒體形態延伸；在應用領域方面，互聯網正從信息傳播和娛樂消費為主向商務服務領域延伸，互聯網開始逐步進入國民經濟的更深層次和更寬領域；在服務模式方面，互聯網正在從提供信息服務向提供平臺服務延伸；在傳播手段方面，傳統互聯網正在向移動互聯網延伸。同時，互聯網媒體化趨勢日益明顯，網上輿情多樣性、多變性、差異性特征日益明顯，網上輿論形勢復雜。因此，如何推動文明上網、文明辦網，提高網民素養，理性表達意見和利益訴求，形成良好的網絡輿論環境，規范網上信息傳播秩序，切實提高駕馭新興媒體的能力，有效應對各種互聯網新技術管理提出的挑戰，是我們面臨的緊迫課題。

三、提高地方政府應對網絡公共事件能力的對策

網絡公共事件是一把雙刃劍，一方面，它表明中國社會的公民參與的自覺性、自主性與積極性顯著提高；另一方面，對政府和社會來說，它是一個危險的信號，因為它不僅會破壞正常的社會秩序，引發強烈的社會動蕩，甚至會動搖政權的合法性基礎。所以，我們一定要高度重視網絡公共事件帶來的負面影響，提高地方政府應對網絡公共事件的能力。

1.提高地方政府網絡輿情管理的能力。首先，要加強網絡輿情監測平臺建設，建立完善的網絡輿情監測系統。以增加投入加強科技研發和技術手段建設，網宣、公安、電信、新聞出版、廣電等互聯網管理部門要整合資源，規劃、建設覆蓋論壇、博客、微博、新聞欄目等新興媒體的互聯網信息內容監測指揮系統，實現資源共享，提高監測效能，為領導決策提供客觀、嚴謹的依據。在此基礎上，要建立起網絡輿情的搜集——篩選機制，從網絡的信息海洋中提取出所預設的目標輿情或熱點輿情，用于進一步的分析和干預，再通過多種手段和渠道做出正確的輿論方向引導，使網絡突發公共事件的處理從即時處置型向事先預警型轉變。輿情監測系統由輿情站、輿情監測點、輿情信息員三個層次構成。輿情信息員可以運用短信、電子郵箱、在線輸入等方式上報輿情信息，輿情監測點對這些上報的輿情要加以整理，分析手中掌握的第一手資料，再以輿情專報的形式向輿情站反饋，輿情站可以利用輿情智能分析技術對網絡輿情做整體分析，及時掌握有關輿情動態并提出預警。同時，還要建立輿情即時通報制度。輿情監測部門要將網上輿情動態以專報的形式每天收集整理，及時報送。對一些重大突發事件、群體性事件、非法聚集活動、重大災難等信息，網上突發事件信息以及網上出現的特別重大敏感的信息更是要一事一報。通過建立輿情即時通報制度，使各級領導干部能及時掌握國際、國內的輿情動態，及時了解社情民意，處置隨時可能發生的輿情危機。

其次，要建立起科學的網絡輿情研判機制。在網絡輿情監測的基礎上，對剛剛發生或正在發展中的各類輿情事件的波及范圍、事件性質和嚴重程度進行定性和定量分析，從而形成一種價值和趨向判斷，最后形成相應的輿情報告的過程。輿情研判主要包括三個方面的內容：

一是要重視網絡輿情的定性與定量研判。網絡輿情定性分析的特點是以個案為研究對象，強調對輿情的基本面的概括和對輿情走勢的預測，主要包括網絡輿情的時空研判、民意研判和社會研判三項指數，這三項指標緊密聯系，從不同角度和層次對輿情事件進行綜合考察。網絡輿情的定量研究是綜合利用多種技術手段和分析方法對危機傳播中的網絡輿情進行匯集分析，建立相關指標體系，比如“手機輿情熱點話題發現”技術、網絡信息處理領域的話題檢測與跟蹤技術、政務輿情研判與應對的指標體系，包括政府響應、信息透明、政府公信力、動態反映、行政問責、網絡技巧和善后處理等分項指標，據此，一方面，可以對政府輿情進行及時研判，制定預案防止應對失誤；另一方面，可以對政府部門的應急管理能力進行科學的評估。

二是要建立網絡輿情研判機制。網絡輿情的形成依賴于三個基本條件：作為意見表達平臺的互聯網、作為輿論主體的網民、作為輿論對象的中介性的社會事件，通過對這些網絡輿情構成要素進行綜合性的分析，并在此基礎上建構網絡輿情研判的指標體系與模型，最終為政府的危機治理提供支持。同時，針對公共危機的生命周期，將輿情研判的工作方式固化、細化為預警機制、響應機制、發布機制、反饋機制等。

三是要加強網絡輿情研判體制建設。任何危機都有其特定的生命發展周期，在不同的危機事件中，在不同的危機發展階段，網絡輿情的內容和特點也不盡相同，因此，其體制建設要以情報學的信息檢測、匯集作為技術、數據支撐，以傳播學的研究方法和研究范式為主導，結合心理學、管理學、公共關系學等方面的研究方法，加強網絡輿情體制建設。

最后，要加強網絡輿情預警研究。面對網絡輿情，地方政府和有關部門要建立網絡輿情的預警機制，重點監測、認真分析、慎重處置網絡輿情，力爭將網絡輿情帶來的風險化解在潛伏階段，不使其演變成為重大危機。在這方面，吉林省從2011年開始做了大量的工作和嘗試，基本建立起了黨委統一領導，宣傳部門組織協調，各部門協同配合的輿情預警機制。概括稱之為“五個一工作體系”，即建立一套輿情信息收集報送工作系統，一個輿情分析研判機制，一組輿情引導信息發布平臺，一個輿情引導應急工作機制，一支輿情引導專門工作隊伍。

2.重點抓好網絡公共事件中網絡謠言傳播的應對工作。首先，要抓小、抓早、抓苗頭，防止網絡謠言引發社會事件。必須適應新形勢、新任務的要求，從維護穩定大局、創新社會管理高度，重視網絡公共事件和網絡謠言應對工作，及時發布權威信息，正確引導網上輿論，防止網絡謠言引發社會事件。

其次，要堅持以人為本，將應對網絡公共事件和網絡謠言工作常態化。應對網絡公共事件中的謠言傳播，要堅持以人為本，把維護群眾利益和生命財產安全作為首要任務，最大程度地減少謠言傳播所造成的危害。

最后，要制訂應對網絡公共事件和網絡謠言傳播的應急預案。各級政府要邀請相關專家、抽調職能部門專業人員，集思廣益，制定應對網絡公共事件和公共事件中謠言傳播的總體預案和專項預案，并根據實際情況以及突發事件處置工作的經驗教訓，不斷修訂公共事件謠言傳播的應急預案，使其更加科學、完善、切實和有效。

3.妥善處理網絡公共事件，明確網絡公共事件處置流程。首先，要密切關注涉及地方政府的重大敏感信息。包括：涉及地方各級政府的重大時政、經濟信息；自然災害、事故災難、公共食品衛生事件和社會安全事件等重大敏感信息；涉及企業產品質量、企業形象等重要信息；涉及易引發群體性事件的傾向性、苗頭性信息。

其次，建立網絡公共事件應急響應分級制度。在出現網絡公共事件或發現網絡謠言后，根據預警級別和相應級別啟動應急響應機制，將應對網絡公共事件和制止網絡謠言工作常態化。

再次，建立網絡新聞發言人制度。其主要任務和職責是：在網上及時進行權威信息發布；負責對本地區、本部門、本單位重大決策和部署主動征求網民意見；負責本地區、本部門、本單位突發事件及處理結果的網上通報；澄清虛假信息和不完整信息，駁斥網絡謠言，正確引導網上輿論；聽取網民意見與建議，并就媒體和公眾關心的相關問題及時進行網上答復等。

最后，要建立協調聯動工作機制。在政府的省級層面，協調聯動機制主要包括以下內容：一是推進合署辦公，比照國家互聯網信息辦公室工作模式，分別由省公安廳網安總隊、省通信管理局負責同志兼任省互聯網信息辦公室副主任；二是由省互聯網信息辦公室召集省直互聯網管理和應急各相關部門，通過召開聯席會議的形式，加強各職能部門之間的信息交流與溝通，最大限度地進行信息資源共享；三是省互聯網信息辦公室建設RTX網上工作交流平臺，加強各職能部門之間的日常聯系溝通和信息傳輸，形成應對網絡公共事件和網絡謠言的合力。

4.加強互聯網管理機構和隊伍建設，依法管理互聯網。首先，要加強互聯網管理機構建設。設置專職部門，按照屬地管理原則，落實國家有關互聯網信息傳播的方針、政策，指導、協調、督促有關部門加強對互聯網信息內容管理，牽頭處置互聯網信息內容引發的突發事件等。各地、各部門、各單位也要按照上述兩個文件要求，進一步加強互聯網信息內容管理機構建設，明確專門機構、確定專門人員、落實工作責任。

其次，要加強應對網絡謠言專門隊伍建設。各級宣傳、網管、公安、通信等互聯網管理相關部門要注重吸納和培養高水平的網絡理論和管理人才、高素質的一線網絡評論人才、掌握尖端網絡信息技術的專業人才，建設一支應對網絡謠言的專門隊伍。同時，進一步加強由核心網評員、重點網評員和普通網評員組成的網絡評論員隊伍建設。加強網絡新聞發言人隊伍建設，組建由各領域專家構成的專家庫，為應對網絡公共事件和網絡謠言提供人才支撐。

最后，要充分運用法律手段治謠、止謠。公安司法機關要建立完善的查實、懲治網絡謠言傳播者和造謠者工作機制，充分發揮立法、執法部門在監管、凈化網絡環境中的重要作用，依照我國現有的與互聯網管理相關的法律規定，對利用互聯網造謠、傳謠或發表誹謗、傳播其他有害信息危害公共安全、影響社會穩定者，要依法懲處，構成犯罪的要追究其刑事責任。

5.提高地方黨政領導干部駕馭新媒體的能力。近些年來，一些地方政府在應對網絡公共事件中的表現不佳，為此，要加強對地方政府領導干部的培訓，使各級領導干部適應網絡虛擬社會新形勢的要求，提高應對網絡媒體及處理網上突發事件的能力。要建立一個常態化、全覆蓋的培訓體系。通過培訓和學習，全面提高網絡輿情工作隊伍和領導干部的媒體素養，提高領導干部駕馭新媒體的能力，使其在網絡的常態宣傳和應急處置中發揮主力軍作用。

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