對公共危機管理若干重要問題的思考

薛 泉

（溫州醫學院，浙江溫州325035）

一、公共危機內涵的再思考：基于實踐操作的層面

1．關于危機基本屬性的爭論。任何一門學科，支撐起整個理論體系的不過是一些最基本的概念，學者之間的理論爭鳴歸根到底是在基本概念的理解上存在分歧。國內學術界對公共危機管理的研究已經有10余年的時間，但對于如何合理地界定“公共危機”，如何判斷某種社會現象是否是公共危機，爭論依然很大。公共危機的概念包含且基于危機的基本屬性。關于危機的屬性目前有三方面的爭論：（1）危機是負面的還是中性的。如巴頓（Barton）認為，危機是“一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件。”[1]而史蒂芬·芬克（Steven Fink）則認為，危機的出現“不一定是壞消息，而只是一個事實”，“它包括產生負面結果的可能性，也包括產生預想、正面結果的可能性。”[2]1，15（2）危機是一個事件還是一個過程。持事件中心方法（event-centered approach）的學者認為危機是“低概率、高影響的事件”。[3]反對的觀點則認為危機實際上是一個從無到有、從量變到質變的演變過程，如烏里埃爾·羅森塔爾（Uriel Rothenthal）指出，“現在，危機分析者們將危機定義為過程，力圖把握危機條件、特征和結果等完整的背景。”[4]（3）危機是突發的還是常態化的。里賓杰（Lerbinger）認為“突發性是危機的三個基本特征之一”。[5]而相反的觀點則認為危機無時不在、無處不有，危機與人類歷史發展相始終。[6]1-2爭論還在繼續，但在此過程中可以清晰地辨識出危機的三個基本屬性：危害性、緊迫性和不確定性。正如羅森塔爾的經典定義所言：危機是“一個系統的基本結構或價值規范所受到的嚴重威脅，它迫使人們必須在很短的時間內、在極不確定的情況下做出關鍵性決策”。[7]也正是由于這三個屬性的存在，危機管理能力成為考驗政府能力的重要指標。

2．公共危機事件的構成要件與判斷標準。對危機基本屬性的認識是合理界定公共危機內涵的前提，公共危機也同樣具備危害性、緊迫性和不確定性。但必須指出的是，危機并不能自然地稱之為公共危機，公共危機有其自身的特殊性，這就涉及到如何合理界定公共危機的問題。除了危機的三個基本屬性外，危機上升為公共危機還需要具備四個額外的必要條件，這四個條件也成為判斷公共危機事件的重要理論指標。（1）公眾的廣泛關注。公共危機的基本特征是“公共”二字，這里的“公共”并非指危機管理的主體是政府公共部門，而是指危機管理的客體是某一區域內的多數或有代表性的公眾。一個危機事件只有被公眾廣泛關注才有可能成為公共危機事件，諸如個人的困難、個別企業的風險等都不是公共危機，而是私人事務，它們不會引起社會公眾的廣泛關注，也不應當進入政府的議事日程，因為“政府只有在公共事務的管理上才是權威，私人事務不屬于它的管轄范圍，在私人事務上政府不是權威”。[8]（2）負面的社會影響。公共危機的本質是風險和危害，其標志則是負面的社會影響。公眾廣泛關注的事件未必產生負面的社會影響，它們可能是積極的、中性的，也可能是負面的。積極事件和中性事件由于沒有風險和危害性，不產生負面的社會影響，因此不屬于公共危機。比如公眾對文娛或體育明星的追捧與崇拜只能表明公眾對明星的廣泛關注，沒有產生負面的社會影響，也沒有對獨立的第三方造成傷害，政府對這類事件可以順其自然，無須過問。（3）公共利益受損。公眾廣泛關注且產生負面社會影響的事件未必同時導致公共利益受損。以“棄嬰”問題為例，社會對此是廣泛關注的，該現象也產生了負面的社會影響，但并沒有公共利益因此受到損害，所以不構成公共危機事件。政府可以設置常規性的機構或處理程序來應對此類事件。公共利益受損意味著危機事件已經突破了私人空間，公眾的生活秩序與社會規范受到挑戰，正常的社會發展進程出現了斷層。這時，政府作為公共利益的代表，介入其中是義不容辭的職責。可以說，公共利益受損是政府判斷公共危機事件的核心標準。（4）社會心理緊張。與公共利益受損相伴隨的往往是社會心理緊張的出現，表現為焦慮、畏懼、恐慌等不同程度的社會心理反應。從發展程度上看，公共利益受損只是公共危機的初始狀態，社會心理緊張才是公共危機發展的高級階段，這意味著危機正在迅速蔓延和升級。若無恰當措施，所有公共危機事件的最終表現都是社會心理緊張，其本質是人類在危機面前因無力和無助而產生的絕望感。由于社會心理緊張會對公眾的預期產生影響，導致常規性的政策調控失靈，對政府的執政能力構成挑戰，因此其成為各級政府判斷公共危機事件的最后底線。

以上四個標準是判斷公共危機事件的必要條件，連同危機的三個屬性共同構成公共危機的基本內涵。在實踐中，一個負責任的政府不會等到公共危機的四個要件全部出現后才開始介入，因為公共危機是一個從量變到質變的演化“過程”，具備了“公眾的廣泛關注”和“負面的社會影響”兩個標準就意味著公共危機的初始端倪已經出現，防微杜漸、重在預防是政府的明智之選。

二、公共危機預防與預警的認識誤區：與學界主流觀點的商榷

1．公共危機預防的認識誤區。公共危機預防的目標是避免或減少危機的風險，風險受到兩個因素的直接影響：致災因子（hazard） 和脆弱性（vulnerability）。《聯合國國際減災戰略減輕災害風險術語（2009年版）》將致災因子定義為：“一種具有危險性的現象、物質、活動，它可能造成人員傷亡、影響健康，導致財產損失、生活或服務設施喪失、社會和經濟擾動、環境破壞。”[9]7-8簡言之，致災因子即風險源，它可包括自然因子、人為因子、技術因子等。脆弱性指公眾承受和抗拒風險的能力，即公眾相對于危機的易損性，包括物理脆弱性、社會脆弱性、經濟脆弱性、環境脆弱性等。由于風險是致災因子與脆弱性共同作用的結果，用公式表示就是：風險=致災因子×脆弱性。因此，當前學術界關于公共危機預防的主要研究方向集中在兩點：一是防范致災因子，二是減少公眾相對于致災因子的脆弱性。在防范致災因子方面，比較常見的建議是開發危機預防技術、引進危機監測機制、開展風險預測、建立公共危機應急預案等。在減少公眾的脆弱性方面的結論是建立信息疏導機制、加大社會宣傳、開展模擬演練、設立防災日、將危機管理納入學校教育等。

雖然從致災因子與脆弱性方面認識公共危機預防問題是必要的，但卻略顯單薄。從根本上講，我國公共危機事件頻發的認識論根源在于，沒有將公共危機預防視為一個綜合性的系統工程。我國在現代化建設中，很少從危機預防的角度審視發展大局，如城鄉布局、人口分布、產業結構、能源結構、生態環境等等。因此，社會公共危機的脆弱性不單純是危機管理領域的問題，更是國家在體制轉軌和社會轉型階段應予以全盤考慮的戰略問題，公共危機的預防必須在整個社會文化、法制、體制和機制的有效配合下才能實現。否則，即使政府重點監控某一公共危機領域，但還是難以防范其他方面危機的此起彼伏。全面的危機預防不是某個點上的突破，而是社會整體危機的減少和公眾危機感的緩解。可見，公共危機預防不是朝夕之功，而是一個需要一定時間和足夠智慧來系統考慮的綜合工程。

公共危機預防的綜合性與系統性視角并不否認當前公共危機預防工作的價值，它只是要表明，政府在公共危機管理中不能“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，而應當從社會整體治理的角度統籌公共危機預防工作，認識到正是我國經濟社會發展的階段性特征決定了我國當前正處于社會公共危機的高發期，這種狀況還將伴隨我國政治、經濟與社會改革的綜合調整而繼續延續，其時間的長短取決于我國社會整體的發展進度。因此，進一步全面推進社會轉型與發展才是預防公共危機的根本之道，只有在此框架下開展的危機預防工作才有長遠和長效意義。由此觀點推演開去，當公共危機發生之后，強制推行行政問責制、追究相關領導的責任也略帶片面性。我國實行行政首長負責制，追究行政首長的責任固然具有法理上的依據，但問題的關鍵在于首先要考察清楚危機爆發的真實原因是宏觀的社會綜合治理因素導致的，還是由于行政首長的工作疏漏造成的。仔細考察已經被問責過的公共危機事件可以發現，多數危機發生的背后總能找到社會綜合治理缺失的原因。

2．關于公共危機預警的理論分界問題。公共危機預防與預警是前后相繼且相互交疊的兩個過程，但兩者的側重點卻不同。預防是試圖阻止危機發生，重點是消滅危機的萌芽或減少危機發生的概率。預警則側重于“解釋清楚可能發生什么、如何行動才能避免事件影響的最壞結果”，[10]即危機預警通過增加公眾采取響應措施的提前量，最大限度的減少危機帶來的生命和財產損失。主流觀點認為，所謂“預警”，其本意就是“預先警報”，即在危機發生之前向公眾發布致災因子的信息，災害發生之后的信息傳遞不能稱之為“預警”。國內大量關于危機預警的定義也都提到“災害之前”、“致災因子轉變為災害之前”等關鍵詞。一個常見的例子就是地震預報：地震分P波（縱波）和S波（橫波），其中震動較小的P波速度約為7公里/秒，震動較大且破壞力強的S波速度約為4公里/秒。以震中距離受災區400公里為例，若檢測到P波之后馬上發出警報，則可以利用P波和S波之間的時間差給公眾提供30秒左右的響應時間。按照當前關于危機預警概念的主流觀點，這種地震“警報”不能稱之為“預警”，因為預警是發生在危機爆發之前的警報，危機發生之后已經不能體現“預先”的意義了。以危機的發生為分界點來定義預警是不科學的。實際上“預警”一詞中的“預”不僅包含“預先”的含義，更重要的是“預測”和“預估”。危機預警的三個關鍵環節為致災因子預測、風險預估和警報的預先發布。可見，預警的范疇要大于且涵蓋預報，先于危機發出警報只是預警的要義之一。如果地震發生前的警報才是預警，那么面對地震就不存在預警，也沒有必要建立地震預警機制，因為地震迄今是無法預測和預報的。

從危機預警的價值和目標指向來看，對危機預警的合理界定應當以危機是否產生了實質性損害為標準。1997年聯合國發表的《有效預警的指導原則》指出，預警的目標是“賦予受災害及致災因子威脅的個人及社區以力量，使其能夠有充足的時間、以適當的方式采取行動，減少個人傷害、生命損失、財產或周邊脆弱環境受到破壞的可能性。”[11]可見，危機是否已經發生不是關鍵，關鍵是損失是否已經發生，即使危機發生了，但在危機轉變成損失之前發出警報信息，由此避免或減少了危機帶來的生命和財產損失，這種警報也是預警。以損害是否發生作為界定預警的標準在公共危機管理實踐中有更大的價值。公共危機事件除了地震之類的天災之外，更多的是社會綜合治理因素造成的人禍，這類公共危機從發生到產生危害具有更長的演變期，這就為公共危機預警提供了發揮作用的空間。因此，公共危機預警不僅表現為公共危機發生前的預測與評估，還表現為公共危機發生后收集相關信息，判斷公共危機造成危害的約束性條件和未來的發展趨勢，根據評估結果準確發出警示信號，使相關利害主體及時采取應對策略，防止或消除不利后果。

三、當前公共危機管理實踐中亟待解決的幾個問題

1．對公共危機預防預警管理重視不足。斯蒂芬·顧恩德爾 （Stephen Gundel） 按照公共危機的可預測性 （predictability） 和危機干預的可能性 （influence possibility）兩個維度將公共危機分為常規型（conventional）、不可預料型 （unexpected）、難以駕馭型 （intractable） 和基本型（fundamental） 四個類別 （如圖）。[9]15

可預測性和可干預性意味著危機是可以預防和預警的。這兩個維度的組合表明，只有不可預測也不可預防的“基本型”危機是人們無法應對的，現實中這類危機的數量非常有限。換句話說，當前人類面對的絕大部分公共危機都是可預可防的。同時這也提醒人們，公共危機管理的重點是危機的預防和預警，危機響應和災后恢復只是預防和預警不能奏效的后續行為。不管從危機管理的成本還是從危害的直接影響來看，預防和預警的價值都遠遠超過危機響應與災后恢復。但目前政府關注最多的是危機爆發之后的響應與恢復，對危機爆發前的預防與預警的重視力度明顯不足。造成這種現象的原因有三個：（1）危機的預防與預警是隱性工作，而危機的救援與恢復是顯性工作，政府從自身利益出發更愿做顯性工作；（2）預防與預警階段危機處于潛伏期，沒有對公眾的切身利益造成危害，因此公眾對危機的預防與預警也不關心，這導致政府沒有加強預防與預警工作的動力；（3）在行政首長負責制和行政問責制的交互作用下，危機爆發后行政首長可能成為問責的首要對象，為避免或減輕問責，政府會對危機響應與恢復高度重視。此外，政府對公共危機預防與預警的認識也容易陷入過分倚重技術設備的誤區。在現代科技快速發展且作用日漸凸顯的今天，這種“技術治國論”的傾向尤其容易出現，部分地方政府甚至把引進先進的技術設備作為在危機預防預警方面有所作為的標志。公共危機管理中的技術手段是不可或缺的，但正如有的研究者所發現的那樣：一方面，科技水平日益飛速發展；另一方面，災害與危機對社會的損害越來越大，這是現代社會的悖論（paradox）。[6]105其實技術只是一個必要條件，但并不充分，比技術更重要的是管理，離開科學有效的公共危機管理體制與機制，技術設備只具備象征意義。

2．公共危機應急預案形式大于內容。根據華建敏同志在《人民日報》刊發的文章，截至2007年底，我國已經制定各級各類應急預案130多萬件，覆蓋了常見的各類突發事件；所有的省級政府、97.9%的市級政府、92.8%的縣級政府都已編制總體應急預案。[12]這些數據表明，我國總體的應急預案體系基本建立。問題在于，“是否有預案”與“預案是否有效”是兩個層面的問題，各級政府在預案的制定與執行中都暴露出了一些問題，其中一個最重要的問題就是預案的形式大于內容。表現為：（1）預案本身不完備。預案作為一種預先設計的行動方案，應當考慮三個維度：可能出現的情況、可以調動的資源和可能涉及的方法，但各級政府的預案從總體預案到專項預案在這三個維度上都做得不夠充分。另外，多數預案都是一種綱領性的指導方針，原則性較強，實際操作方面考慮不足。對比研究發現，當前各省市的預案大同小異，不能很好的體現自身的條件、局限或特殊性。（2）預案的理解障礙。預案的價值體現在執行層面，執行的前提是對預案準確、全面的理解。國內各類預案從形式到內容都存在照搬西方國家應急預案的現象，不同地方政府之間也相互抄襲，專業術語流行，導致預案本身的理解困難。另一方面，我國預案的默認執行主體是政府，預案中沒有體現公民、企業、社會組織等在危機管理中的行為需求，其行文以政府為敘事對象，語言風格符合政府公文的套路，這進一步增加了社會公眾的理解難度。（3）預案的宣傳推廣不夠。我國預案的數量和類別雖多，但一些政府僅把預案作為危機管理的補充，束之高閣者多，宣傳推廣者少。以預案分級為例，我國將公共危機事件分為紅色、橙色、黃色和藍色四個等級，但很少有群眾能夠準確說出各種顏色的等級含義。調查發現，中央氣象臺發布的“高溫橙色”預警對普通聽眾而言沒有價值，因為他們只能聽懂“高溫”但并不理解“橙色”。

3．政府危機響應側重點存在偏失。政府在危機響應中背負著兩大壓力：問責的壓力和救援的壓力。問責的壓力是被動性的，政府可能因沒有做好公共危機的預防和預警工作而成為被問責的對象；救援的壓力是主動性的，因為救援不力本身就構成問責的條件。當這兩種壓力不可兼顧的時候，政府很容易出現考慮側重點的偏失，最常見的表現就是優先考慮問責問題而不是救援問題，虛報、瞞報受災數字比較普遍。應當看到，政府本身也是一個利益體，政府公務員也是理性經濟人。詹姆斯·布坎南（James Buchanan） 早已深刻的指出：“我們必須從一方面是利己主義和狹隘個人利益驅使的經濟人，另一方面是超凡入圣的國家這一邏輯虛構中擺脫出來……如果把參與市場關系的個人當作效用最大化者，那么當個人在非市場內行事時，似乎沒有理由假定個人的動機發生了變化。”[13]即我們不應當認為一個理性逐利者一旦進入政府公共部門就會變成一心為公的道德模范，趨利心依然是政府規避風險、逃避追責的根源所在。在公共危機管理體制不健全的情況下，懸在政府官員頭上的問責利劍或許才是政府首先要躲避的對象。由于自利性的存在，政府在公共危機的響應過程中可能成為利益團體的“綁架”對象，只要政府作為資源壟斷者和“社會價值權威分配”者的角色沒有改變，這種“綁架”關系就會依舊曖昧。在極端情況下，政府也可能成為公共危機的肇端者，這在社會性公共危機事件中表現得尤為明顯。這意味著，政府公共危機管理不僅涉及到危機管理本身，更涉及到政府的自我管理與制度約束問題。

4．整體化的危機救援能力不足。我國公共危機管理體制中主體單一、條塊分割等問題直接影響了危機救援的整體效能。從管理主體來看，我國政府以層級結構為基礎建立起一個龐大的公共事務管理體系，配之以政府具有指導權的公共事業組織，共同構成體制內的管理力量。體制外基本不存在合法的社會公共事務管理權力主體。與此相對應，政府也幾乎成為唯一的公共危機救援力量，在備災、減災、響應、恢復、溝通等各個環節政府都是主導者，個人、家庭、企業、社會組織的參與明顯不足，這就難以形成全社會整體化的危機救援能力。此外，救援能力不足也與體制外主體的脆弱性有關，公共危機的風險是致災因子與脆弱性相互作用的結果，如果致災因子不可避免的話，那么社會主體的脆弱性將直接對風險起到放大作用。從政府條塊分割的層級體制來看，“條狀”分割體現了命令統一和行動一致的原則，總體而言有利于危機的有效應對，但“塊狀”分割情況比較復雜。政府下設的塊狀職能部門，有的歸本級政府統一管理，有的則直屬于上級政府，當危機需要協同行動的時候往往出現協調的低效率。另外，政府職能部門之間存在職能分工與利益摩擦，加之行政權力只對上負責，導致橫向的溝通較難實現。至于不同地方政府之間的協調就更為困難。所以，政府之間、政府與社會之間以及政府部門之間的協作困難是導致整體化危機救援能力不足的重要原因。

四、提高政府公共危機管理能力的幾點建議

1．將公共危機管理的重心前移。公共危機從萌芽到消除有一個生命周期，國外一般將其分為潛伏期、爆發期、持續期和解決期四個發展階段。與之對應的危機管理活動包括疏緩 （mitigation） 或預防 （prevention）、準備 （preparedness）、響應 （response）、恢復 （recovery） 四個方面。[2]20-28所謂將公共危機管理的重心前移即重點加強危機的預防與準備階段的工作，把工作的重點放在備災與減災上，從源頭防范致災因子，以實現事半功倍的效果。將公共危機管理的重心前移要強化以下幾點認識：（1）多數公共危機是可預可防的。公共危機可以分為自然災害、技術災害、沖突危機和公共衛生危機四類，除了自然災害中的一部分超出人類的應對能力之外，其它危機事件的發生都摻雜了人的因素。這意味著只要付諸努力，加強預防和預警工作，消滅或減緩危機是完全有可能的。（2）樹立公共危機常態化意識。危機具有突發性，但突發性只是危機的表面屬性，危機的本質屬性是風險，危機是風險的極端表現，突發性只是加劇風險的一個因素。樹立危機常態化意識強調防微杜漸，通過規范公共危機管理的日常工作來有效對抗危機的突發性。“和平進程的斷點”也許很微小，但卻已經埋伏了重大危機的種子，如果不能及時發現并妥善處理，終將演變為突發危機事件。（3）改革公共危機管理的考核機制。當前迫切需要解決的問題是加強對公共危機預防與預警投入與效果的監督，完善管理流程，切實落實危機預防與預警的科學性和可操作性，以公共危機自身的發展周期與規律為基礎重新設計公共危機管理的考核機制，強調激勵因素在公共危機管理中的作用。

2．建立公共危機事件的全程問責機制。除非因不可抗因素，否則應當對危機周期中的每一個環節進行問責，因為每個環節都可能存在因“人”的因素而導致的風險。當前我國公共危機管理中的問責制多是對危機成因的問責，而對危機管理“過程”的問責重視不夠，這表現為，在統計數字上只關心危機造成的損失有多少，卻沒有統計如果響應措施得當，損失能夠減少多少。（1）將危機問責的重心后移。所謂問責重心后移是指危機發生后，對危機的響應與救援是否及時、準確、充分等進行問責，關注的焦點不是有沒有響應，而是有什么樣的響應。危機響應不是一種政策符號，要以響應的質量為根本訴求。以2011年溫州“7.23”動車事件為例，鐵道部宣布車廂已經沒有生命體征，開始拆解掩埋車廂的時候，卻又發現了活著的小伊伊。這是典型的危機響應“過程”中的問題，應當適用全程問責機制，對危機救援不力問題追究責任。（2）建立公共危機終身問責制。有些時候不當的行政行為會埋下重大公共危機的隱患，比如政府形象工程、因貪腐而形成的工程質量問題等。這些問題尤其容易出現在官員短期任職期間。一旦相關官員調離現職，現行的危機管理機制很難追責。因此，為杜絕不當行政或人為因素導致的公共危機，應當建立公共危機終身問責機制，不論直接責任人現任何處何職或退職，都應當追責到底。（3）加大公共危機問責的處罰力度。人為原因導致的公共危機事件其實是一種典型的危害公共安全行為。理論上，對危害公共安全行為的處罰力度應大于同等情節的其它行為。但我國公共危機問責制不適用危害公共安全罪，量刑過輕，難以起到警示作用。可以借鑒韓非子“以刑去刑”的理念：“行刑，重其輕者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑。”[14]意即通過加大懲罰力度使妄圖犯罪的人不敢犯罪，從而實現無需懲罰的最高境界。

3．以公眾利益為核心規劃公共危機管理機制。公眾利益是公共利益的核心，也是公共危機“公共”之體現。以公眾為核心規劃公共危機管理機制需要在危機的預防、準備、響應和恢復等各個階段為公眾著想，體現公眾的需求。（1）建立順暢的公眾利益表達機制。公共危機的端倪多出現在基層，發生在公眾身邊，廣大社會公眾也最容易首先感受到潛在的危機。這時候需要一個公眾利益表達渠道來傳遞危機信號。如果公共危機在沒有先兆的情況下達到了政府監測的警戒線，通常情況下這意味著公眾利益表達機制出現了問題。（2）基于公眾感知設計應急預案。政府是預案的制定者，但不能同時成為預案的評定者，公共危機預案的價值需要社會公眾的共同解讀，因為它涉及到全體公民的根本利益,也是公眾認識危機和提高危機防范能力的知識來源。然而，我國現有的130多萬個危機預案多數無人問津。為此，預案設計應當以公眾的認知能力為基礎，讓公眾真正能夠感知、理解和領會預案。當前這方面的工作重點有兩個：一是提倡大眾化、本土化、通俗化的預案表達形式，切忌照搬西方標準和專業術語；二是組織形式多樣且行之有效的學習方式，加大預案的宣傳力度。（3）建立公眾在危機管理中的全程參與機制。公共危機的每一個發展階段都與公眾的根本利益相關，因此公眾有必要也有動力全程參與危機管理。雖然政府作為公共利益的代表，因其所擁有社會資源和動員能力成為公共危機管理的主導者，但隨著公共危機復雜性的增加、公民自主意識的提高以及社會自治能力的增強，政府的優勢只是相對的，政府不可能也沒有必要成為全風險管理者。有效的公共危機管理需要政府、公眾、企業、非營利組織乃至國際組織之間協作伙伴關系的建立。

4．提高現有公共危機管理機構的規格。2003年以前我國幾乎沒有常設的公共危機管理機構，危機發生后成立臨時的危機管理指揮部，待危機處理完畢，指揮部隨即解散。“非典”之后，國務院推出了三種危機管理模式，即張家口模式、深圳模式和南寧模式，三種模式的共同點是設立了分屬不同部門的危機管理常設機構，通常的名稱為應急指揮中心。2006年國務院辦公廳下發的《關于設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室）的通知》指出，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。此后，全國各地紛紛在政府辦公廳或辦公室內成立應急管理辦公室。[9]47但在行政組織結構內，設置于各級政府辦公廳或辦公室下的應急管理辦公室地位較低，難以發揮應有的職能。危機管理需要協調多個政府職能部門，動員廣泛的社會力量，而應急管理辦公室的地位低于一般的職能科室，橫向協調沒有保障；縱向上，雖然很多地方政府都由政府行政首長兼任應急管理辦公室主任，但只有在危機信息經過上傳下達后才可能著手動員工作，這容易導致危機響應錯過最佳時機。因此，地方政府公共危機管理部門的規格應當高于或至少與其他平行職能部門相同，由政府主要領導擔任行政首長，各相關部門包括武警、公立醫院、公共交通等機構的領導在公共危機管理部門兼任職務，最大限度上保證行動迅速和指揮統一。

5．加速我國經濟社會發展的階段性轉型。公共危機管理需要一個宏觀的視野，要跳出危機管理的范疇尋找答案。應當看到，當前相當一部分社會公共危機事件是植根于我國經濟社會發展進程中的，文化的變遷、法制的漏洞、體制的缺陷和機制的不足都成為公共危機事件不斷滋生的溫床。我國的公共危機管理能力與發達國家相比還有較大的差距，這種差距主要不是因為危機管理知識、技術或技能的不足，而是社會系統環境的不足，因為公共危機管理必須以社會綜合治理能力的發展為基礎。從這個角度來看，在當今世界，公共危機管理能力已然成為判斷一個國家綜合國力和國際競爭力的重要標志。在加速我國經濟社會發展的階段性轉型中，最緊迫的任務是重新定位經濟發展戰略。我國自改革開放至今，經濟指標始終保持高增長，但經濟與社會之間應該是一個協同發展的過程，政府的一項基本職能就是在經濟與社會之間起到平衡作用。“效率優先，兼顧公平”的發展原則在社會基礎薄弱的時代是必要的，但當經濟發展到一定程度后，當經濟一枝獨秀的高速發展成為各類社會問題頻發的原因時，我們需要重新反思社會主義市場經濟的確切定位問題。社會學家和經濟學家都已經發現，經濟發展導致的社會發展不平衡必將反制經濟發展的潛力，最終也會成為公共危機頻發的經濟社會根源。在這個過程中，必須發揮政府的宏觀調控作用，以均衡發展模式和整體治理理念為指導，推進我國經濟社會發展的階段性轉型，從而奠定公共危機管理的基礎。

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