關于我國建構公共管理與服務行政體制模式的幾點思考

王嘉讓

（陜西省行政學院公共管理與改革研究所，西安710068）

一、行政體制模式創(chuàng)新是當代行政改革的核心

1．行政體制模式的內涵。行政體制模式是指特定時期、特定環(huán)境或背景下政府行政管理采取的基本形式。從一定意義上說，人類從產(chǎn)生政府開始，就有了行政管理，也就有了行政管理的具體形式。澳大利亞著名公共管理學者歐文·E·休斯教授指出，“自從有了政府就有某種形式的行政存在”。[1]18休斯教授在這里指出的行政“形式”就是行政體制“模式”。行政體制模式是行政管理最頂層的設計，它體現(xiàn)了政府的治理理念和基本價值取向，是政府為實現(xiàn)其治理目標而建立的行政管理機構、制度等體系和機制之綜合。

行政體制已經(jīng)存在了幾千年,并隨著社會進步而不斷發(fā)展，但把行政體制上升到“模式”的理論層次認識則是近代的事。行政體制模式的第一次重大變革發(fā)生在19世紀中后期的大工業(yè)時代，其主要成就是為大工業(yè)時代的政府管理創(chuàng)建起了一種模式。美國伍德羅·威爾遜的行政理論，古德諾的政治與行政兩分理論，弗雷德里克·泰勒的現(xiàn)代管理理論，德國馬克斯·韋伯的官僚制理論，以及英國1854年的《諾斯科特-特里維廉報告》，為大工業(yè)背景下的政府管理奠定了理論基礎，并催生出了一種與大工業(yè)時代相適應的政府模式，這種政府模式被稱為威爾遜——韋伯官僚制政府。[2]官僚制政府與此前時代的政府相比有著質的飛躍，它以合法化和效忠于組織與國家為基礎，而不是效忠于領導者個人；是非人格化的，而不是人格化的。從此，政府進入了法制化、規(guī)范化、理性化的時代。所以官僚制政府的形成標志著現(xiàn)代政府時代的到來，這是行政體制模式的歷史性重大變革。[3]20世紀70年代以后，西方國家展開了對威爾遜——韋伯官僚制政府的理論批判，提出了“新公共管理”模式。學者們普遍認為這是行政體制模式的又一次重大革新，歐文·E·休斯教授在他的名著《公共管理導論》中，把工業(yè)社會的官僚制政府稱作是一種傳統(tǒng)“典范”（Paradigm），并認為當代新公共管理是一種新“典范”。[1]3

行政體制模式是行政體系的靈魂，它體現(xiàn)著行政管理的時代特征，是與時代發(fā)展與時俱進的。行政管理的先進性、合理性與科學性，集中表現(xiàn)在其模式之中。沒有先進的模式，就沒有先進的管理。所以當代行政體制模式的變革是社會發(fā)展的必然。

2．近30年來全球行政改革的核心問題是行政體制模式創(chuàng)新。20世紀中后期，人類社會出現(xiàn)了前所未有的兩大變化：一是新技術革命尤其是信息革命使人類社會迅速進入信息化時代；二是經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化促使更多的國家參與到國際競爭中來。上述兩大變化推動了經(jīng)濟與社會在諸多方面的急劇變革，對政府管理能力形成了新的考驗和挑戰(zhàn)。已經(jīng)運行了一個多世紀的官僚制政府模式與管理理念難以適應這些變化，導致了嚴重的政府管理危機、能力危機、財政危機和信任危機。面對政府規(guī)模的擴大、財政經(jīng)濟壓力的加劇、社會問題和政府不可治理性的增多，以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫，西方主要發(fā)達國家從80年代起紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運動。政府管理的運作亦發(fā)生了相應的變化，即由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政，向市場導向的、因應變化的、有彈性的“新公共管理”轉變。

盡管對“新公共管理”概念在不同國家有不同的理解和認識，改革的措施和效果各有偏好，但共同的一個特征是力圖走出官僚制模式的束縛，設計出能夠有效處理政府面對的新難題、讓民眾滿意的制度和體制。歐文·E·休斯教授指出：“自從20世紀80年代中期以來，許多先進國家公共部門的管理發(fā)生了變革。曾經(jīng)支配20世紀絕大部分時期的傳統(tǒng)的公共行政模式，已經(jīng)轉變?yōu)閺椥缘摹⒁允袌鰹榛A的新公共管理模式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風格上的細微變化，而且是在政府的社會角色以及與公民的關系方面所進行的變革。”休斯教授還把新公共管理的變革稱作行政的“典范變遷”。盡管目前學術界對于新公共管理是否可稱作行政“典范變遷”仍存在不同的觀點，但行政體制模式創(chuàng)新是當代行政改革的主流和基本特征，已成為大多數(shù)學者認可的事實。[4]所以筆者認為，當代全球行政改革是繼官僚制政府以來又一次政府模式的大變革、大創(chuàng)新，這一變革使一種能夠適應時代前進與發(fā)展的新行政體制正在被創(chuàng)造出來。認識這一場史無前例的行政改革浪潮應該把握住它最基本、最核心的特征，要清楚地看到行政體制模式的創(chuàng)新是當代全球行政體制改革的核心所在。認識到這一點，就把握住了當代全球行政體制改革的本質。

二、我國傳統(tǒng)行政體制模式需要革新

黨的十八大以來，我國行政體制改革進入了新時期，新一輪政府職能轉變正在快速推進，人民群眾對行政體制改革的關注度也越來越高。但是改革的理論研究還落后于改革的實際發(fā)展，特別是對于我國行政體制模式的研究還很不夠。行政體制模式屬于行政改革方面的頂層設計，如何認識和反思我國傳統(tǒng)的行政體制模式，改革開放的新形勢要求我國建構什么樣的行政體制模式，這是當前必須回答的問題，否則行政體制改革的深化難以進行，行政體制改革的頂層設計無從談起。

1．我國傳統(tǒng)行政體制模式的局限性。19世紀末到20世紀初，當西方國家建立威爾遜——韋伯官僚制政府的時候，中國還處于封閉落后的封建社會，行政體制尚處于農(nóng)業(yè)社會時代，沒有進入現(xiàn)代階段。中國真正意義上的現(xiàn)代行政體制模式是在1949年新中國建立以后形成的，即本文中所稱的“傳統(tǒng)行政模式”。由于歷史發(fā)展的特殊背景，傳統(tǒng)行政模式的創(chuàng)建受到三個方面的重大影響：一是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代創(chuàng)建的根據(jù)地行政管理模式；二是前蘇聯(lián)社會主義建設中形成的計劃經(jīng)濟政府模式；三是中國歷史上形成的政府管理傳統(tǒng)與理念。新中國的行政體制是從革命戰(zhàn)爭時期體制直接發(fā)展來的，同時新中國作為社會主義國家，必須引入和借鑒前蘇聯(lián)的行政管理經(jīng)驗，所以前兩個方面的影響具有歷史必然性、客觀性。之所以會有第三方面影響，則是因為中國反封建的歷史任務一直沒有徹底完成，在封建制度終結之后，封建社會的遺留仍然存在，且影響很深，新中國行政體制還不可能擺脫這一歷史傳統(tǒng)的束縛。在這樣的情況下，建國初期的行政體制模式具有以下幾個方面的明顯特征：第一，實行黨政合一，即政治與行政合一，而不是西方官僚制的政治與行政兩分；第二，基本采用西方“官僚制”的組織外殼，實行公職等級制、權力等級化，管理制度化；第三，建立了職業(yè)公務人員隊伍，人員管理制度封閉僵化；第四，行政運行高度集權，上級對下級實行直接領導；第五，行政法制化建設嚴重缺失，人治特征明顯。根據(jù)上述幾個特征，可以看出我國建國初期的傳統(tǒng)行政模式是一種“統(tǒng)治＋管理”模式，既不同于我國早期社會的“統(tǒng)治”模式，也不同于西方官僚制政府的“管理”模式，是一種“不完善的官僚制模式”。正是由于傳統(tǒng)行政模式與當代行政發(fā)展的基本規(guī)律不一致，中國的行政管理與運行在制度建設上存在明顯不足與缺陷，難以隨著社會的進步向科學、合理的方向發(fā)展，而是在體制中不斷滋生出諸如權力攀附、特權利益、人治至上等倒退性因素。傳統(tǒng)行政模式的局限性難以適應當前社會與經(jīng)濟的發(fā)展，不利于提供良好的公共服務，不利于建立讓人民滿意的政府，這些已經(jīng)為社會主義建設實踐所證明。所以行政體制改革必須提升到構建和完善行政體制模式的高度，行政體制模式必須與時俱進，必須注重革新。

2．當前深化行政改革必須革新行政體制模式。行政改革是要解決什么類型的行政管理體制能更好的適應我國實際，是要解決我們應該達成一種什么樣的行政運行理想狀態(tài)，它是一個應然的過程，是對行政管理的理想類型和狀態(tài)的未來展望。我國自上世紀70年代末改革開放以來，進行了多次從中央到地方自上而下的行政改革，但這些改革的共同之處是改革只停留在解決具體問題的層面上，沒有上升到行政體制模式革新高度，沒有頂層設計的指導。改革開放初期進行的行政改革主要是為了解決政府機構、人員過于臃腫導致財政不堪重負的問題，具有明顯的應對式改革的特點。到了90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的提出，行政改革又注入了新的內容，政府職能從適應計劃經(jīng)濟體制向適應市場經(jīng)濟體制轉變。由于沒有考慮從行政體制模式的高度推進改革，改革缺少戰(zhàn)略目標和方向的指引，改革對舊體制的沖擊十分有限。以致改革進行了多年，我們至今還受到“體制”方面的種種掣肘。似乎“體制”老理不順，老解決不好。如政府機構經(jīng)多次調整實際效果不明顯，政府職能轉變難以到位，上下級政府關系不規(guī)范，下級圍著上級轉，領導圍著政績轉。政府部門利益急劇膨脹，政府服務滿足不了人民群眾的要求，群眾對政府的信任感受到嚴重損害，等等。這些問題不能簡單歸結為改革操作中的問題或是發(fā)展過程中的問題，應該從行政體制模式的高度來反思。它恰恰是我們回避了行政體制模式革新，繞開了行政改革的核心問題，用傳統(tǒng)的思路進行改革的結果。我國行政改革需要進行行政體制模式革新，已經(jīng)成為今天難以回避的問題。

三、建構公共管理與服務行政體制模式

1．建構行政體制模式應該遵循的原則。第一，堅持從基本國情出發(fā)，同時與世界行政改革潮流與時俱進的原則。中國的改革開放是民族復興、國家富強的創(chuàng)新之路。我們是有自己獨特歷史、獨特文化的大國，國情復雜，歷史傳承深厚。我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可用，也不可能照搬別國的模式，只能走自己創(chuàng)新的道路。同時中國是世界上最大的發(fā)展中國家，中國的發(fā)展與全球發(fā)展早已融合在一起，具有范圍廣泛的共同點。全球經(jīng)濟社會發(fā)展的難題，中國也要面對，其它國家政府管理中的問題，中國也存在。中國政府管理也要由傳統(tǒng)理念向現(xiàn)代理念轉變。因此，我國的行政體制模式建構必須國內、國際兼顧。

第二，堅持建設人民滿意政府的原則。人民群眾滿意的政府就是最好的政府，讓人民滿意是行政改革的最終目標，也是衡量行政體制模式的唯一標準。行政體制革新要落實在能夠切實解決經(jīng)濟社會中的問題上，行政體制模式要讓政府成為為人民群眾辦事的政府。只有做到這一點才能使人民真正滿意。

第三，有利于人民參與國家管理和公共事務的原則。人民群眾參與政府決策和對政府進行監(jiān)督，是黨的十七大就已提出的重要任務。十八大進一步提出要發(fā)展社會主義協(xié)商民主。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，擁有對政府行政活動的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權。行政體制模式設計要充分聽取人民的意見和要求，為人民廣泛參與國家管理提供通暢完善的渠道。能切實保障人民群眾四項權利的模式，尊重人民群眾主人地位的模式才是我們需要的模式。

2．公共管理與服務行政體制模式的內在要求。行政體制模式是對政府價值標準、管理理念、管理方法進行的全面設計，我國需要建構的公共管理與服務行政體制模式，其基本內容如下：

第一，吸取當代世界各國要建立的公共管理模式的共同理念，即適應信息化時代的社會治理發(fā)展趨勢，讓人民群眾成為治理者，讓公共利益最大化由應然成為實然。行政管理由政府主導向人民廣泛參與轉變，真正保證人民群眾的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權，建立政府與社會、政府與民眾的互動、互信、協(xié)商關系。

第二，使政府成為服務型政府，政府主要職能是為社會提供公共服務，主要職責是維護社會公共利益。政府把滿足人民的需要作為出發(fā)點，而不是以自身利益為出發(fā)點。通過政策調控和提供良好的公共服務，克服市場經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾、兩極分化、社會固化等現(xiàn)象，實現(xiàn)全體人民共同富裕、社會和諧的目標。

第三，政府間關系兼顧合理集權與適當分權，上下級政府的權力和職能通過法律進行科學規(guī)范的劃分。地方政府要有自主性和自治權力，每一級政府職責、權力、財力三者關系要協(xié)調一致。地方政府要能夠有效處理和解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的實際問題，形成對當?shù)厝嗣袢罕娯撠煹臋C制。

第四，行政運行高效透明，政府工作信息向社會公開。政府預決算等重要資料向社會公開，政府領導人財產(chǎn)和收入向社會公開，政府公共決策過程透明、公開。建構低成本和節(jié)約型政府、廉潔高效政府，讓人民監(jiān)督政府財政支出。

第五，公務人員是社會公仆，是專業(yè)化、高素質、業(yè)務精湛的管理與服務人員，沒有特權，不搞腐敗。按照人力資源管理的要求建立競爭、流動、充滿活力的公務員管理制度，反對官本位。提倡實事求是作風，反對官僚主義、形式主義、享樂主義和奢靡之風。

第六，實行法治政府，依法治國，依法行政。堅決反對腐敗現(xiàn)象，形成對政府的嚴格監(jiān)督和問責制度，把權力關進籠子里。

公共管理與服務行政是一種全新的行政體制模式,它聚合了民本政府、責任政府、法治政府、有限政府、透明政府、效能政府、廉潔政府的共同要求，兼顧了中國國情和時代的發(fā)展方向，是我國現(xiàn)階段較為適當?shù)男姓w制模式選擇。

四、我國行政體制模式革新的雙重任務

我國行政體制模式的發(fā)展，沒有經(jīng)歷工業(yè)化以來全球行政體制模式的兩次變遷，這就使我國建國后形成的傳統(tǒng)行政體制模式在歷史階段上遠遠落后于全球行政發(fā)展的進程。今天，我國正處于全面實現(xiàn)工業(yè)化的歷史時期，我們用30年左右的時間，走完了發(fā)達國家用兩個世紀才走完的路。行政體制也要在較短的時間內向現(xiàn)代行政管理轉變。在轉變階段中，行政管理革新有兩個步驟是不可缺少的，也是不能跨越的。第一步，要從前工業(yè)社會的人治組織向法治組織轉變，由官本位向人民本位轉變，樹立真正為人民和社會服務的現(xiàn)代行政理念。第二步，從以官僚制組織為基礎的理性管理模式向以市場經(jīng)濟為基礎的公共管理模式轉變，揚棄官僚制中組織僵化、理性主義極端化等缺陷，適應信息化時代的社會變革。這兩步轉變，也構成了我國當前行政體制模式革新面臨的雙重任務。

1．行政管理要實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)社會的官本位人治模式向現(xiàn)代社會的人民本位法治模式轉變。這一轉變發(fā)達國家在一個多世紀以前就已經(jīng)完成了，但我國至今并沒有全部完成。官僚制政府是人類社會第一個具有現(xiàn)代特征的政府模式。它的重大貢獻是摒棄了官本位人治理念，使政府走上了法治、理性、非人格的軌道。由于我國行政體制缺失了由歷史傳統(tǒng)模式向官僚制政府模式轉變的環(huán)節(jié)，所以傳統(tǒng)行政模式中最基本的特征——官本位理念深深嵌入在行政體制之中，而沒有得到清除，這一點已成為我國行政體制中廣受詬病的弊端。在建設和諧社會的今天，如果不能解決官員是人民公仆的問題，則政府的一切改革和創(chuàng)新成果都將化為烏有。一邊是經(jīng)濟的高速發(fā)展與國力的顯著增強，一邊卻在蔓延著“仇官”情緒，這種強烈的反差在其它國家十分罕見，也從一個側面反映出官民關系重建的重要性。所以，政府模式構建首要的問題是要確定人民是國家的主人，政府是為人民服務的政府，對我國來說，這一轉變過程是不能跨越的。因此中國的行政改革，其意義比西方國家行政改革要深刻得多。在行政改革過程中，要把加強對公權力的監(jiān)督制約、加強對公務員公仆意識的教育培養(yǎng)作為第一位的任務。只有把權力關進籠子里，才能談改革，如果權力不受制約，一切改革都是徒勞的。也就是說，推進政治體制改革，讓權力成為人民的權力，讓權力為人民服務，這是深化行政改革的基礎。沒有政治體制改革的支持，行政體制改革是難以深化進行的。

2．行政管理要實現(xiàn)從以官僚制組織為基礎的理性管理模式向以市場為基礎的公共管理模式轉變。官僚制是適應工業(yè)社會的行政模式,然而在社會發(fā)展的過程中，官僚制形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來,各國政府面臨著官僚制危機的共同命運。西方國家正在進行的新公共管理革命，本質目標是丟掉工業(yè)社會形成的體制桎梏，讓行政管理步入信息化時代，為信息化時代的經(jīng)濟發(fā)展和社會需要服務。我國雖然在發(fā)展層次上還達不到發(fā)達國家的高度，但我們和其同處于一個世界，進行的是面對面的競爭。對政府來說，誰的理念領先，誰就是強者。所以中國也要實現(xiàn)行政管理模式的再一次轉變，這一次轉變主要是對政府價值標準、管理理念、管理方法進行創(chuàng)新。它是國家長治久安、社會高度和諧的根本保證。很顯然，僅僅靠機構改革、職能轉變是不可能完成這一任務的。我們在行政體制改革上，還需要解放思想，面對挑戰(zhàn)，大膽創(chuàng)新，不斷深化。特別是在行政體制的一些重要制度上，在行政運行的關系上要突破傳統(tǒng)觀念的束縛，取得實質性的改革成果，如要改革公務員制度，改革事業(yè)單位管理體制，打破“鐵飯碗”的陳腐觀念，真正建立公平、公正、競爭的機制。政府層級要減少，行政區(qū)劃要合理，部門利益要取消，上下級政府關系要依法規(guī)范，這些深層次問題解決好了，行政體制模式轉變的任務也就實現(xiàn)了。

[1][澳]歐文·E·休斯．公共管理導論[M]．張成福，譯．北京：中國人民大學出版社，2007.

[2]陳振明．公共管理學[M]．北京：中國人民大學出版社，2003:8-13.

[3][美]B·蓋伊·彼得斯．政府未來的治理模式[M]．吳愛明，譯．北京：中國人民大學出版社，2001.

[4]丁煌．西方行政學理論概要[M]．北京：中國人民大學出版社，2011:333-336.