治理理論視閾下的城市社區(qū)黨建工作探討

王利蕊

（安陽師范學(xué)院人文管理學(xué)院，河南安陽455000）

治理理論認(rèn)為，具體的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的提供是由政府、非政府組織與個人通過合作、協(xié)商等方式來進行的，該理論對當(dāng)前我國城市社區(qū)黨組織建設(shè)具有重要理論指導(dǎo)價值。針對城市社區(qū)黨建工作中呈現(xiàn)出的諸多問題，從治理理論的視閾來探討城市社區(qū)黨建工作，構(gòu)建多元參與的黨建治理模式，能增強黨建工作的實效性，為基層黨建提供新的思路。

一、治理理論對城市社區(qū)黨建工作的指導(dǎo)價值

治理(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、支配、引導(dǎo)、管轄和操縱。從20世紀(jì)90年代開始，“治理”代替“統(tǒng)治”，成為強勢的政治學(xué)話語，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政治學(xué)中“統(tǒng)治”的獨霸地位。對于“治理”的概念，目前全球研究機構(gòu)和學(xué)者提出了二百種之多，但是有幾點是大家公認(rèn)的：第一，在主體方面，治理意味著政府組織已經(jīng)不是惟一的治理主體，治理承擔(dān)者擴展到政府以外的公共機構(gòu)和私人機構(gòu)；第二，在主體間的關(guān)系方面，治理中的權(quán)力運行方向發(fā)生變化，從單一向度的自上而下的統(tǒng)治，轉(zhuǎn)向上下互動、彼此合作、相互協(xié)商的多元伙伴關(guān)系；第三，在運行機制方面，形成了多樣化的社會網(wǎng)絡(luò)組織，從事公共事務(wù)的共同治理；第四，在行動方式方面，政府治理的策略和工具向適應(yīng)治理模式要求的方向改變。[1]總之，治理主要通過合作、協(xié)商，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式管理公共事務(wù)。治理理論強調(diào)在社會公共事務(wù)的治理中，引入各種民間組織機構(gòu)共同參與進來，也即是多元主體共治的思想，它有助于我們進一步明晰社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的角色和職責(zé)，確定社區(qū)黨建的發(fā)展方向，對當(dāng)前我國城市社區(qū)黨組織建設(shè)工作具有重要的理論指導(dǎo)價值。

首先，培育社區(qū)成員的社區(qū)意識。西方基層社會較高的自治程度與其公民強烈的民主意識有緊密的關(guān)聯(lián)?！肮褡鳛楝F(xiàn)代國家的基石，需要具有強烈的民主意識和公共精神，它可以表現(xiàn)為公民的社會責(zé)任感、合作精神、自我管理能力和主動參與社會的強烈愿望及相應(yīng)能力。”這也是治理理論的運行基礎(chǔ)。[2]因此，社區(qū)黨組織的一項基本任務(wù)，是加強社區(qū)教育，培育社區(qū)居民的社區(qū)意識，教育他們勤勞勇敢、誠實守信、文明大方、舉止得體，激發(fā)他們參與社區(qū)事務(wù)的熱情，訓(xùn)練他們參與社區(qū)建設(shè)的能力。

其次，社區(qū)黨建主體從一元化領(lǐng)導(dǎo)到多元化主體參與方式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的基層組織建設(shè)強調(diào)社區(qū)管理主體的單一性，治理理論要求多元治理主體參與到公共事務(wù)中來。同理，加強社區(qū)黨建要求社區(qū)黨組織完善自身組織管理體制，聚集多種社會力量積極參與社區(qū)黨建和社區(qū)事務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)黨建和社區(qū)治理主體的多元化，在社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位以及社區(qū)居民之間找到最佳的均衡點，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位、社區(qū)內(nèi)新經(jīng)濟組織和社區(qū)居民之間的平等協(xié)商、分工合作，共同推動社區(qū)治理的進程。

最后，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式從行政領(lǐng)導(dǎo)向服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。加強社區(qū)黨建工作，離不開社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和推動作用，但是社區(qū)黨組織如果繼續(xù)采取傳統(tǒng)的行政命令的領(lǐng)導(dǎo)方式，或者過度干預(yù)社區(qū)事務(wù)，將會喪失社區(qū)的自治性，降低社區(qū)居民對社區(qū)黨組織的認(rèn)可，削弱黨在城市基層的政治權(quán)威。治理理論強調(diào)政府不是國家唯一的權(quán)力中心，要轉(zhuǎn)變理念，打破管理的思維模式，實現(xiàn)從行政領(lǐng)導(dǎo)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。同理，在社區(qū)黨建工作中，社區(qū)黨組織作為社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也要轉(zhuǎn)變黨建工作理念，樹立服務(wù)意識和參與意識，使其角色定位由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。構(gòu)建黨支部為黨組織服務(wù)，黨組織為黨員服務(wù)，黨員為群眾服務(wù)的服務(wù)型組織體系。

二、當(dāng)前城市社區(qū)黨建工作存在的主要問題

城市社區(qū)黨建不同于農(nóng)村基層黨建，其機構(gòu)設(shè)置形式不是具有隸屬關(guān)系的科層制結(jié)構(gòu)，而是分地域設(shè)置黨組織的形式，有其特殊性和復(fù)雜性。目前，城市社區(qū)黨建工作還處于探索階段，在實踐中面臨一系列難題。

1.各類黨組織和社區(qū)黨員參與社區(qū)黨建意識不強。社區(qū)黨建工作遇到的首要問題是各類黨組織和社區(qū)黨員參與社區(qū)黨建意識不強。首先，駐區(qū)單位黨組織的社區(qū)認(rèn)同感缺失，參與社區(qū)黨建動力不足。部分駐區(qū)單位黨組織認(rèn)為，自己的主要任務(wù)就是把單位黨建工作搞好，社區(qū)黨建不屬于自己的分內(nèi)工作；有些駐區(qū)單位黨組織擔(dān)心與社區(qū)關(guān)系密切了，受社區(qū)的管理和制約，顧慮參與社區(qū)黨建事務(wù)多了，增加單位的負(fù)擔(dān)。[3]其次，社區(qū)黨員參與社區(qū)黨建意識不強。對于部分在職黨員來說，“單位人”意識濃厚，“社會人”意識不強，認(rèn)為社區(qū)黨組織沒有“剛性”權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)和約束自己，自己沒有義務(wù)參與社區(qū)黨建；對于社區(qū)的流動黨員、“口袋黨員”或者下崗黨員來說，成天忙于自己的生計，無暇參與社區(qū)黨建工作，或者認(rèn)為參與社區(qū)黨建對解決自己的就業(yè)和生存發(fā)展問題沒有幫助，不愿意參與社區(qū)黨建。

2.社區(qū)黨員數(shù)量眾多，成分復(fù)雜，管理難度大。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的快速推進，城市社區(qū)出現(xiàn)了大量的退休黨員、下崗失業(yè)黨員和流動黨員，還有十多年來隨著房地產(chǎn)改革出現(xiàn)的社區(qū)購房、租房黨員。社區(qū)黨員的數(shù)量眾多，并且有不斷增多的趨勢。由于生活經(jīng)歷、工作方式和利益訴求不同，黨員成分復(fù)雜。同時，除了部分離退休黨員外，大多數(shù)黨員的組織關(guān)系不在社區(qū)，理論上不受社區(qū)黨組織的管轄，管理難度大。駐區(qū)單位的黨員和其它在職黨員的組織關(guān)系隸屬于所在單位，屬于社區(qū)黨組織管不著的群體；社區(qū)下崗黨員面臨生存困境，不太愿意接受社區(qū)黨組織的管轄；社區(qū)流動黨員，有的黨組織關(guān)系仍然在流出地，有的在自己的“口袋”里，處于流出地管不著、流入地黨組織管不了的狀態(tài)?？傊?，城市社區(qū)黨員盡管數(shù)量眾多，但成分復(fù)雜，社區(qū)黨組織和黨員關(guān)系松散，對社區(qū)黨員影響力不大，黨員服務(wù)社區(qū)意識不強，先鋒模范作用不明顯，增加了黨組織對不同類型黨員管理和整合的難度。

3.社區(qū)黨建缺乏持久的物質(zhì)保障機制。高水平的社區(qū)黨建工作需要強大的物質(zhì)保障機制。但目前的情況是，社區(qū)黨務(wù)人員的待遇較低，辦公條件差，還經(jīng)常面臨“干了事拿不到錢，給了錢也辦不了事”的尷尬境況。一方面，由于絕大部分社區(qū)的經(jīng)費來源有限，上級主管單位撥付的經(jīng)費，大部分僅夠維持社區(qū)黨組織的電話費、水電費、辦公費等日常開支，活動經(jīng)費嚴(yán)重不足，至于駐區(qū)單位和聯(lián)建單位贊助則日趨減少，并且很難保障。另一方面，社會職能由政府和單位向社會轉(zhuǎn)型的過程中，相關(guān)部門和單位在將原有職能轉(zhuǎn)換給社區(qū)的同時，沒有按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則下?lián)芟嚓P(guān)經(jīng)費，導(dǎo)致社區(qū)承擔(dān)社會職能的義務(wù)，沒有相應(yīng)財力和物力支撐。[4]

三、治理理論視閾下城市社區(qū)黨建工作新思路

黨的十六屆四中全會指出，要建立一種健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，來構(gòu)建社會主義和諧社會。這種社會管理格局，在強調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心地位的前提下，要求政府、各社會組織和公眾廣泛參與，符合治理理論關(guān)于“多元化治理主體”的基本屬性。從治理理論的角度來看，城市社區(qū)黨建工作需要構(gòu)建多元參與的黨建治理模式，增強黨建工作的實效性。

1.培養(yǎng)服務(wù)意識，營造良好的社區(qū)黨建工作氛圍。公共治理理論強調(diào)多元化的治理結(jié)構(gòu)，據(jù)此，政府、公民以及非政府組織和私有部門等可共同參與社區(qū)黨建工作，營造黨建工作新氛圍，促進社區(qū)健康、和諧、文明、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，社區(qū)黨組織要轉(zhuǎn)變自身理念，培育服務(wù)意識，引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的居民和其它組織共同培育社區(qū)意識，發(fā)揮黨組織在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)中的政治核心作用。首先，培養(yǎng)自身的服務(wù)意識和參與意識。黨的十七屆四中全會指出：“把服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護穩(wěn)定貫穿街道社區(qū)黨組織活動始終，發(fā)揮黨組織在建設(shè)文明和諧社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”可見，社區(qū)黨組織要重新進行自我定位，弱化權(quán)力和管理理念，強化服務(wù)和參與意識，實現(xiàn)權(quán)力本位向服務(wù)能力本位轉(zhuǎn)化，把自己定位為社區(qū)建設(shè)的參與者、支持者、服務(wù)者和引導(dǎo)者。其次，加強社區(qū)教育，引導(dǎo)社區(qū)居民培育社區(qū)意識，積極參與社區(qū)建設(shè)工作。目前社區(qū)居民的社區(qū)意識總體還比較淡漠，主人翁意識不強，對社區(qū)事務(wù)的關(guān)心和參與力度不大。社區(qū)黨組織要加強社區(qū)教育，著力培養(yǎng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的積極性和主動性，激發(fā)他們的政治參與熱情。最后，社區(qū)黨組織要做好聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作，引導(dǎo)駐區(qū)單位培養(yǎng)共建意識，逐漸樹立“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的理念，形成社區(qū)黨建工作的合力，共同建設(shè)美好社區(qū)。

2.多方參與，形成多元主體參與的大黨建格局。治理理論強調(diào)多元主體共治的思想，即在公共社會事務(wù)的治理中，政府不是唯一的公共管理主體，要引入各種民間組織機構(gòu)共同參與到公共事務(wù)中來。新時期的社區(qū)黨建工作中，社區(qū)黨組織不是單一的主體，而是在多元主體參與的大黨建格局中擔(dān)任引導(dǎo)者的角色。社區(qū)大黨建格局的顯著特點是參與主體多元化，資源共享、優(yōu)勢互補、條塊結(jié)合、共駐共建。社區(qū)黨組織和其它黨組織不存在隸屬關(guān)系，不能通過行政力量支配其它黨組織的行為，只有加強社區(qū)黨組織成員的人格魅力和服務(wù)意識，才能獲取其它黨組織和社區(qū)居民對社區(qū)黨組織的認(rèn)同?？傊?，由城市社區(qū)黨組織和各駐區(qū)單位組成的多方主體，在社區(qū)事務(wù)中共同參與、共同協(xié)商，協(xié)同治理，體現(xiàn)了公共治理理論的核心理念。

3.創(chuàng)新管理手段，實行分類化黨員管理方式。治理理論強調(diào)，在公共事務(wù)的管理中，多元治理主體共享管理權(quán)力，通過多種管理手段來增進和實現(xiàn)公共利益。社區(qū)黨建工作要適應(yīng)時代的需求，運用多種技術(shù)手段和管理方法，對各類黨員實行信息化、分類化管理。首先，對于在職黨員實行雙重管理。所謂雙重管理，是指社區(qū)黨組織和在職黨員單位取得聯(lián)系，對轄區(qū)內(nèi)的在職黨員，做到“8小時以內(nèi)單位黨組織管理、8小時以外社區(qū)黨組織管理”。社區(qū)黨組織每年都可以開展“社區(qū)好黨員”的評比工作，把在職黨員在社區(qū)的表現(xiàn)定期向其所在單位通報，把黨員參加社區(qū)活動情況作為民主評議、評先評優(yōu)的依據(jù)。其次，成立專門的離退休黨支部，對離退休黨員實行直接管理，組織他們定期學(xué)習(xí)，合理制定承諾標(biāo)準(zhǔn)和承諾內(nèi)容，分配給他們看樓護院、鄰里糾紛調(diào)解等任務(wù)，充分調(diào)動他們參與社區(qū)黨建工作、服務(wù)社區(qū)群眾的熱情。再次，制定下崗失業(yè)黨員管理服務(wù)制度。制定《企業(yè)下崗職工黨員管理制度》，按照“工作下崗思想不下崗”的要求，建立黨員登記、定期聯(lián)系等下崗黨員管理制度。[5]最后，成立專門的流動黨員黨支部，隨時掌握流動黨員的流入和流出情況，建立流動黨員動態(tài)管理制度。設(shè)立流動黨員服務(wù)專線電話,并積極為流入黨員提供學(xué)習(xí)和活動場所?？傊ㄟ^黨員分類化管理，提高黨員參與社區(qū)工作的熱情。

4.加強服務(wù)，建立綜合化的社區(qū)服務(wù)體系。治理理論強調(diào)，根據(jù)公眾的需要，通過多方參與、協(xié)同解決的方式提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，增進、維護與實現(xiàn)公共利益，從而確定社會管理對公眾負(fù)責(zé)的公共責(zé)任機制。[6]這一宗旨可以用于社區(qū)黨建工作中，社區(qū)服務(wù)是社區(qū)黨建工作最主要的職能，在組建服務(wù)型黨組織的過程中，社區(qū)黨組織要適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的要求，建立綜合性的社區(qū)服務(wù)體系。通過自己的示范力量，增強居民對黨組織的認(rèn)同度及對我黨執(zhí)政能力的認(rèn)可。首先，創(chuàng)新服務(wù)平臺，全面、及時了解社區(qū)居民的需要。了解群眾需要是社區(qū)黨組織服務(wù)群眾的前提。社區(qū)黨組織要通過信息化服務(wù)平臺、街道社區(qū)黨建聯(lián)席會議制度，居民區(qū)黨員聯(lián)絡(luò)站、定期召開社區(qū)事務(wù)懇談會等方式，創(chuàng)新服務(wù)平臺，建立黨群聯(lián)系機制，全面了解社區(qū)事務(wù)，及時公布社區(qū)和街道工作情況，解答群眾反映的熱點、難點問題，廣泛向群眾征求意見，解決居民生產(chǎn)生活問題。其次，拓寬服務(wù)方式，發(fā)揮社區(qū)黨員的先鋒模范作用，通過開展黨員設(shè)崗定責(zé)活動和黨員志愿服務(wù)，提高黨組織服務(wù)社區(qū)群眾的水平。最后，豐富服務(wù)內(nèi)容。在服務(wù)對象上，要幫助困難黨員和群眾解決生計問題，幫助下崗黨員和居民解決再就業(yè)問題，幫助老弱病殘黨員和群眾解決生活問題，還要通過黨員的各類溫馨服務(wù)滿足社區(qū)全體居民的多樣化需求。在服務(wù)主體上，要由街道社區(qū)黨組織與其聯(lián)建、共建的相關(guān)駐區(qū)黨組織、社會團體組織等共同開展社區(qū)服務(wù)。在服務(wù)的性質(zhì)上，要構(gòu)建無償?shù)母＠?wù)和有償服務(wù)等多層次的服務(wù)體系。

5.整合資源，建立多元化的社區(qū)黨建投入機制。治理理論強調(diào)治理主體的多元化，在城市社區(qū)黨建工作中，既包括多元化的黨建主體，也應(yīng)包括多元化的社區(qū)黨建投入機制。針對目前辦公場地、設(shè)備和活動經(jīng)費緊張的問題，社區(qū)黨組織要做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，努力整合資源，創(chuàng)建多元化的社區(qū)黨建投入機制，保證社區(qū)黨組織有開展工作的陣地，有必要的辦公設(shè)備，有持續(xù)的資金來源。第一，各級政府要加大經(jīng)費和物資投入。城市社區(qū)黨建工作的“責(zé)任主要在市、區(qū)(市、縣)委”。市、區(qū)(市、縣)黨委和各級政府要下決心專門撥付一定的經(jīng)費作為社區(qū)黨建工作的專項費用，保障社區(qū)黨建工作的活動經(jīng)費、黨務(wù)工作者的基本工資和正常的生活補貼，特別要建立流動黨員工作專項資金，健全黨務(wù)工作者激勵機制，嚴(yán)格落實黨務(wù)工作者工資福利待遇。同時建立健全社區(qū)服務(wù)設(shè)施，解決社區(qū)黨組織辦公用房、活動場地等問題。第二，拓寬融資渠道，增強社區(qū)財力。政府撥款是社區(qū)黨建工作物資來源的重要渠道，但是社區(qū)的資金投入不能單純依靠政府，還應(yīng)該拓寬渠道，通過增強社區(qū)自己創(chuàng)收能力、社會組織募捐等多種方式來增強社區(qū)財力。第三，通過開展協(xié)調(diào)工作，充分調(diào)動社區(qū)黨組織和轄區(qū)單位黨組織的積極性，在共建工作中有效地整合社區(qū)內(nèi)的所有資源，做到社區(qū)自身資源和轄區(qū)黨組織資源優(yōu)勢互補、互惠互利?？傊?，社區(qū)可以通過上級撥一點，自身籌措一點，駐區(qū)單位和其它社會團體贊助一點以及社區(qū)硬件資源共建、共享等多種方式，努力擴大資金、陣地來源，解決社區(qū)黨建辦公場所、活動資金、社區(qū)黨建工作者的辦公經(jīng)費和補貼經(jīng)費問題。

[1]孫柏瑛.當(dāng)代地方治理:面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：22-23.

[2]童建勇.治理理論視野下城市社區(qū)自治問題研究[D].廣西大學(xué)，2008：13.

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[4]宋薇.城市社區(qū)黨建資源整合研究[D].上海：中共上海市委黨校，2009：24.

[5]桐柏著力創(chuàng)建社區(qū)黨建新模式[EB/OL].http://wwwha.xinhuanet.com/xhzt/2005-08/29/content_4996884.html.

[6]俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社，2002：77.