我國城市社區公共服務模式的發展歷程與啟示

李 春

（首都師范大學管理學院，北京100089）

社區是社會管理創新的重要基層載體，社區公共服務模式創新是社區建設的重要組成部分。中國自20世紀80年代中期由民政部提出“社區服務”的概念以及推進社區服務實踐的發展以來，已經經歷了20多年的時間。回顧與梳理這一發展歷程，對于推動未來城市社區公共服務模式的創新與完善是十分必要的。

一、我國城市社區公共服務模式的發展歷程界分

以公平與效率為維度，結合社區公共服務供給主體、經費來源、供給方式等依據，我國城市社區公共服務模式的發展歷程大體劃分為三個階段：

第一階段：社區服務的提出與探索階段（1987—1993年）

早在1985年，“社區服務”一詞就在期刊和報紙上出現，顯示出人們開始從新的角度和層面認識包括傳統社會福利在內的“社區服務”這一類事物。事實上，在正式提出“社區服務”的概念之前，相關社會福利事業早已在全國遍地開花，并取得了諸多成績。按照民政部的統計，截至1986年末，全國城鎮共興辦社會福利院、敬老院、兒童福利院、精神病療養院、榮軍休養院以及各種各類社會福利設施7800多處，收養18萬多人。[1]隨著經濟社會發展，原有社會福利體系難以有效滿足企業轉制等帶來的社會服務不斷外放的需要，傳統社會福利模式的回應性不足成為政府公共政策的重要議題。

1987年7月，民政部在大連市召開民政工作現場座談會，正式提出了開展社區服務的構想，并指出社區服務就是“在政府的領導下，發動和組織社區內的成員開展互助性社會服務活動，就地解決本社區的社會問題”。同年9月，民政部在武漢主持召開全國城市社區服務工作座談會，對社區服務的性質、目的與功能進行了定位，即“在社區內為人們的物質生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務，它的目的就在于調解人際關系，緩和社會矛盾，創造一個和諧、良好的社會環境”，[2]并提出城市社區服務應從七個方面做起，即老人服務、殘疾人服務、優撫對象服務、困難戶服務、兒童服務、家庭服務以及其他便民服務，逐步形成服務網絡，并不斷延伸和擴展。[3]會議同時決定在全國部分城市進行社區服務試點工作。1989年9月，民政部又在杭州召開全國城市社區服務工作會議，總結交流試點經驗，要求在全國普遍開展社區服務工作。為了推動社區服務的開展，民政部還舉辦了兩期社區服務專題培訓班。到1992年底，全國就有70%以上的街道開展了社區服務。

這一時期各地社區服務的實踐工作具有以下特征：首先，社區服務尚處于摸索階段，對社區服務的內涵、外延、性質、目的、實施方法等都暫未形成定論，而是在不斷調整和探索。不過，各地的實踐大都著重關注傳統民政福利對象，同時部分拓展到社區普通居民的生活設施服務等；其次，在運作主體和資金籌集上，堅持依靠社區內部各方面的力量，依靠群眾，自我管理，自我服務，著力改變國家單一投資、民政部門包攬包辦包管的局面；再次，給予充分的自主權，不受民政部門對社區服務業務框架的限制，允許各個城市因地制宜地發展各地具有特色的社區服務，緩解各地社區服務的供需矛盾。應當說，這一階段重在走出傳統福利由以民政部門為代表的政府系統包辦的局面，強調社會自主供給社區服務。這一階段的社區服務規模較小，往往將一些雜貨店、早餐店、單車修理鋪等作為典型的社區服務內容。由于過度強調社區自我服務，政府受自身財力限制而投入資金有限，因此社區服務發展遇到了嚴重的資金瓶頸。從某種程度上來說，政府試圖鼓勵社區居民自主供給公共服務，雖然讓社會系統有擴展的空間，有助于推動社會自治力量的生長，但鑒于社區服務對資金的巨大需求，政府財政支持的不足讓人有政府“缺位”、“離崗”的感覺。

第二階段：以效率為導向的社區服務產業化階段（1993—2006年）

這一階段的標志是1993年8月27日，民政部、國家計委、財政部等14個部委聯合頒布《關于加快發展社區服務業的意見》，要求各地建立健全社會保障體系和社會化服務體系，推動社區服務業全面、快速地發展。[4]這一文件頒布的背景是多方面的：一是中共“十四大”提出建立社會主義市場經濟體制，以市場為導向的經濟體制改革向縱深發展，與此同時，中央還提出了《中共中央國務院關于加快發展第三產業的決定》，明確將居民服務業作為第三產業重點發展的內容；二是隨著社區服務項目內容的增多而導致的資金短缺的問題日益凸顯。事實上，自社區服務一誕生，資金短缺就一直是我國城市社區服務發展的瓶頸。為了解決這一嚴重問題，在總結和參考部分城市社區發展經驗的基礎上，民政部等提出了“社區服務業”的概念，社區服務開始向產業化、社會化的方向轉變。

根據當時的發展社區服務業的意見，城市社區服務發展在以下方面出現特色創新：①一是在資金籌集方面，要推進多方籌集社區服務業發展資金，增加政府對社區服務業的投入，廣泛吸收社會資金和引進國外資金用于發展社區服務業，資金要逐步實行有償使用，滾動增值；二是提出建立合理的社區服務業價格體系，依照社會主義市場經濟的法則，根據社區服務業的不同服務對象和項目，采取無償、低償、有償相結合，以有償服務為主的方式，建立起標準有別的服務價格體系，改變社區服務業價格偏低、價值補償不足的狀況；三是提出建立充滿活力的社區服務業運行機制，按照政事分開的原則，以產業化、社會化為方向，根據社區服務業具有社會福利性的特點，實行不同的經營管理方式，社區服務業職工的收入與經營狀況、服務質量掛鉤浮動。社區服務業單位有權在提取的工資總額中自主決定職工的分配。

除此之外，城市社區服務發展還實行了《社區服務證書》制度，建立了社區服務統計指標體系，對社區服務進行科學評估。在中央多部門共同提出的政策文件的倡導下，各省都相應制定了發展社區服務業的政策文件。各個城市都大力發展包括家政服務、社區商業網點等在內的社區服務產業，社區服務業被納入“第三產業”的范疇，并計算社區服務業的產值，民政部甚至于1995年12月14日提出“區、街道、居委會社區服務業產值的年增長率達到13.6%以上；利潤的年增長率達到8%以上”[5]的產業目標。

1998年7月，在《國家發展計劃委員會關于發展第三產業擴大就業的指導意見》中，明確提出“社區服務業”包括居民生活服務、社會福利保障、保健衛生等，認為社區服務業以城鎮社區居民為主要服務對象，面向社會，服務社區，為社區居民提供便民利民服務，為特殊群體提供社會福利服務，為屬地單位提供社會化服務，具有很大的發展潛力。提出鼓勵個體、民營和社會各方面共同興辦，加強社區服務設施和網點建設，重點開拓家庭服務、維修服務、上門服務、接送服務、幼兒服務、養老服務、保健服務、文娛服務，促進社區內各單位服務設施對外開放，實現社會共享等，并預計社區服務業年均增長約為15%左右，每年新增就業約170萬人。該文件還認為當時社區服務業增加值約占國民生產總值的2%，從業人員約占總就業的1.7%。[6]2000年，民政部從強化基層社會管理，加強街道和居委會建設的角度出發，在繼續推進社區服務的基礎上，提出開展社區建設的新思路，受到中央高度關注，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，將社區服務作為社區建設的重點，并提出社區服務內容要“四個面向”。②

這一時期城市社區服務發展的特征主要有：一是社區服務的對象得到大大拓展，從傳統民政福利對象向社區全體居民、駐社區的單位擴展，后者甚至還成為社區服務發展關注的重點；二是社區服務業概念的提出和迅速擴展，社區服務的產業屬性得到大大強化，各地通過大力發展社區服務業不斷壯大街道經濟、社區經濟，“社區經濟”、“社區經營”等新名詞不斷涌現；三是社區服務的價值理念在部分地區出現偏差，雖然社區服務業發展的初衷是通過發展產業來盈利，從而彌補“事業”部分的成本，但事實上，政策建構過程中并沒有精確設置產業與事業之間的收益—成本轉換機制，因此所謂社區服務產業的利潤并未有效地轉換成社區福利事業的成本支出，相反，許多原本屬于營利性的服務業借“社區服務”的名頭逃稅、漏稅，謀取額外利潤。總的來說，社區服務的福利性、公益性與產業性、營利性之間的屬性之爭成為這一時期的核心議題。

第三階段：公平與效率并重的社區服務均衡發展階段（2006年至今）

這一時期的典型標志是國務院于2006年頒布《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》，首次將社區公共服務領域的立法從部委規章的層面上升到國家法規的層面，提出要通過努力，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應，覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系，努力實現社區居民困有所助、難有所幫、需有所應。[7]

這一時期對社區服務的價值定位是對于提高居民生活質量、擴大就業、化解社會矛盾、促進和諧社會建設都具有重要意義，同時，社區服務的重點領域和內容被分成七個方面：社區就業服務，社區社會保障服務，社區救助服務，社區衛生和計劃生育服務，社區文化、教育、體育服務，社區流動人口管理和服務，社區安全服務。

在社區公共服務的主體方面，該政策重點論及社區居委會和社區服務民間組織的作用，強調政府有關部門不得將應由自身承擔的行政性工作攤派給社區組織，要支持社區居委會協助城市基層政府提供社區公共服務，充分發揮社區居委會在了解社區居民需求、提供便民服務方面的獨特優勢和重要作用。城市基層政府及有關單位要妥善解決社區居委會開展有關服務所必需的房屋、設施和工作經費。要指導社區居委會定期聽取居民對社區公共服務的意見并及時向政府反映，促進社區公共服務質量的不斷提高。該政策充分肯定和從制度上保障了社區居委會在社區公共服務供給中的重要地位。

在社區服務經費和運作機制方面，該政策要求地方各級人民政府和有關部門要幫助社區落實開展公共服務的資金、場所和人員，對社區組織開展的互助性服務、志愿服務和社會力量興辦的微利性商業服務給予政策和資金扶持；對社區營利性商業服務要積極引導向產業化、市場化方向發展，充分發揮行政機制、互助機制、志愿機制、市場機制在社區服務中的作用。積極推進適宜產業化經營的社區服務實體的股份制改造；鼓勵大型服務企業兼并、控股國有或集體所有的社區服務單位，支持個體私營經濟參股或興辦社區服務企業。

2007年，國家發改委和民政部頒布了《“十一五”社區服務體系發展規劃》，闡明了中國社區服務體系建設與發展的指導思想和基本原則，明確“十一五”期間的主要發展目標和重點建設任務，提出社區服務體系建設與發展的方向和保障措施。“社區服務體系”的概念首次出現在正式的政府政策文件中，同時也為學界和社會所廣泛關注。在該政策文件中，對社區公共服務體系的界定為：社區服務體系是指以各類社區服務設施為基礎，以社區居民、駐區單位為服務對象，以滿足社區居民公共服務和多樣性生活服務需求為主要內容，政府引導支持，多方共同參與的服務網絡及運行機制。

在社區服務主體方面，提出要以社區服務站為重點，構建社區、街道、區（市）分工協作的社區服務網絡。加大社區建設投入，通過新建、改擴建、購置、合并調整等多種形式，綜合考慮服務人群的規模效益，逐步建立起社區、街道和區（市）分工協作的社區綜合服務設施。

在社區服務的資金籌集方面，提出社區服務體系建設與發展所需資金由社會資金、地方財政資金、中央財政資金等多渠道籌措安排，應加大地方財政投入，并逐步提高社會資金所占比重。政府投入應成為社區公共服務所需資金的主要來源。中央政府要根據各地社區服務體系發展的狀況和突出問題、薄弱環節，確定重點領域、重點項目，安排專項資金，支持《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中確定的“社區福利設施”，“社區服務中心、社區服務站”等相關公共服務重點工程。[8]

這一時期推動社區服務發展的實踐工作的特征在于：一是對前一階段過度重視社區服務產業性、營利性以及以效率為價值導向的發展模式進行糾偏，重新肯定福利性、公益性是社區服務的本質屬性，強調社區服務的重點內容是包括傳統民政福利對象在內的廣大社區居民的公共服務；二是凸顯政府在社區服務中的重要作用，多次強調政府財政資助在社區服務中的重要作用；三是繼續肯定社區服務社會化的發展趨向，強調要進一步引導社區公共服務組織、非營利組織等參與社區服務。

二、我國城市社區公共服務模式發展歷程的啟示

回溯我國城市社區公共服務模式的發展歷程可以看出，其演變具有內在的邏輯機理，主要體現在社區公共服務的產生是我國開啟以市場為導向的經濟體制改革之后，在經濟社會發展進入新階段的過程中各種客觀力量推動的結果。企業轉制、新興私營經濟體的出現，傳統社會中通過“單位制”統合社會資源服務于單位職工的管理模式在逐步解體，客觀上要求一種新的管理模式來承接以前由企業單位所承擔的各種社會福利、社會服務，在此背景下，街居制和社區服務成為必然的選擇之一。事實上，如果沒有社區這一治理區域，經濟社會發展的客觀需求也必然催生其他類似的治理方式、區域等。目前，伴隨著家庭小型化、人口老齡化等社會新形勢的出現，對社區功能的要求也在增加，要求社區承接家庭“外放”的工作，通過社區公共服務的方式支撐現代家庭的日常生活以及更高生活品質的實現。經濟社會發展的客觀需求、城市經濟社會形態不斷變化是城市社區公共服務功能、模式不斷演進的內在動力，宏觀層面上，改革開放以來我國政府職能的轉變則成為中國城市社區公共服務模式演進與發展的外在引力。我國政府職能在不同發展階段的不同價值導向以及制度安排、運作機制等則又在很大程度上影響著社區公共服務模式的發展與轉變，形成了與宏觀公共服務模式相對應的演進歷程。

注 釋：

①參閱政策文件《民政部、國家計委、國家體改委、國家教委、財政部、人事部、勞動部、建設部、衛生部、國家體委、國家計生委、中國人民銀行、國家稅務總局、中國老齡委 關于加快發展社區服務業的意見》，民福發[1993]11號，1993年8月27日。

②“四個面向”是指面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象的社會救助和福利服務，面向社區居民的便民利民服務，面向社區單位的社會化服務，面向下崗職工的再就業和社會保障社會化服務。

[1]民政部法規辦公室.中華人民共和國民政工作文件匯編1949-1999（中）[G].北京：中國法制出版社，2001.

[2]李亞平，吳鐸.1996年YMCA社區服務國際研討會論文集[C].上海:華東師范大學出版社，1997.

[3]白云.全國城市社區服務工作座談會 要求以居委會為基層單位開展社區服務[N].人民日報，1987-0 9-22.

[4]翟啟運.民政部國家計委等14個部委聯合通知各地加快發展社區服務業[N].人民日報，1993-10-21.

[5]鄧恩遠，趙學昌.社區建設政策與法規[M].北京:中國輕工業出版社，2006.

[6]勞動和社會保障部培訓就業司.社區就業工作指南[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2002.

[7]詹成付.加強和改進社區服務工作讀本《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》解讀與講解[M].北京:中國社會出版社，2007.

[8]國家發展改革委，民政部.“十一五”社區服務體系發展規劃[EB].發改社會〔2007〕975號，2007-05-14.中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20071109_171426.htm.