我國民主立法制度建設：成就、問題及對策

代水平

（西北大學法學院，西安710069）

隨著我國依法治國的深入推進和民主法制的逐步完善，民主立法受到高度重視。黨的十八大報告提出：“全面推進依法治國，需要加強科學立法、民主立法。完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，需要拓展人民有序參與立法的途徑。”全國人大、國務院及地方人大等立法部門在最近一期的立法規劃中，也都特別強調要堅持開門立法，不斷擴大公民有序參與立法。黨的上述主張和立法部門的態度為我國民主立法指明了方向，但要將其真正貫徹落實到具體的立法活動中，真正實現民主立法的目標，必須建立一套完整的制度。本文擬在回顧我國民主立法制度建設的歷史，總結取得的成就與存在問題的基礎上，就如何進一步完善民主立法制度做一探討。

一、民主立法的概念界定

民主這一概念，有著十分豐富的內涵，不同時代的不同學者賦予其不同的意義。民主這個詞源于古希臘文，從詞源學來說，古希臘文的“民主”一詞是由“人民”和“權力”兩個詞組合而成，含義為人民的權力，即由人民執掌政權共同治理國家之意。[1]盡管民主的內涵隨著時代的變化而有所擴展，但原初的核心要義一直未變。當前，較有代表性的是美國學者卡爾·科恩在《民主概論》一書中所下的定義，他認為，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”[2]一般認為，民主有直接民主與間接民主兩種形式。直接民主是指公民可以直接參與公共事務決策的制度。如在民主發源地的雅典，凡20歲以上的男性公民都有權參加公民大會，平等地享有立法權、選舉權和監督權，這種簡單的參政方式鮮明地表現出雅典民主政治的直接性。[3]然而，隨著人類歷史的發展和活動地域的擴大，參與式直接民主在某種程度上不能適應時代的發展要求，以代議制民主為主要形式的間接民主隨之產生。簡單地講，代議制民主是指公民通過選任的代表來表達自己的利益和觀點而實行治理的制度。代議制民主的運作趨向于代表的職業化和間接化，能夠避免直接民主制的一些弊端。

“立法”，一般又稱法律制定。立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動。[4]在我國，對“立法”一詞有狹義和廣義兩種理解。從狹義的解釋來看，立法是指全國人民代表大會及其常設機關制定法律這種特定規范性文件的活動。從廣義來看，立法就是國家專門機關依照法定的權限和程序，創制、修改和廢止法律的專門活動。這里的國家專門機關包括中央到地方一切有權制定和變動各種不同規范性文件的國家機關，如全國人大及其常委會、國務院、地方人大及其常委會等等。

如上所述，民主是一種決策的過程和方式，是一種決策機制；立法是一種活動，二者結合起來，即民主立法就是在整個立法活動中，立法部門要堅持尊重民意的價值取向，使社會公眾能夠參與和監督立法活動，也使立法成為一個充分反映民意、廣泛集中民智的決策過程。民主立法是相對于君主立法、專制立法、少數人立法、精英立法、專家立法、官僚立法、法官立法等立法現象（立法體制）而言的概念，它強調人民在國家立法中的主導地位、主要作用和參與程度，涉及立法的民主價值、民主功能、民主主體和民主制度等范疇或方面。民主立法絕不僅僅是一個簡單的民意征集過程，更是一個利益各方在公開、透明的民主程序中進行利益表達、碰撞和協調，進而實現不同利益在立法中得到合理或均衡體現的利益博弈和平衡過程。在我國，民主立法制度主要表現為人民代表大會制度和立法公眾參與制度，前者是間接式民主，后者是直接式民主。

二、我國民主立法制度取得的成就

新中國成立之前，受封建專制思想的影響，民主意識成長極為緩慢，立法幾乎沒有民主可言。新中國成立以來，我國的民主立法時斷時續，民主立法制度幾經反復。建國初，我國十分重視在立法過程中貫徹民主精神。毛澤東在談到新中國第一部憲法的制定時指出：“原則基本上是兩個：民主原則和社會主義原則。”[5]1954年憲法正是在這種思想指導下制定的。新中國成立作為我國民主立法的開端具有劃時代的意義，然而由于“文革”的影響，我國成為了事實上的“無憲”國家，立法活動基本停止，更談不上民主立法及其制度建設。改革開放以后，鄧小平再次將民主法治與立法緊密聯系起來。他指出，為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化。以江澤民為核心的黨的第三代領導集體，把依法治國確立為治國的基本方略并寫入憲法，有力地推動了民主立法制度的逐步完善。黨的十六大以來，胡錦濤提出要貫徹落實科學發展觀，科學立法成為立法活動的價值指向，科學立法客觀上要求立法必須發揚民主。

民主立法需要制度保證，即要有一整套體現民主立法要求的制度、規范和程序，如立法公開制度、立法聽證制度、立法參與制度、立法監督制度等等。憲法作為我國的根本大法，確立了民主立法的基本原則，《憲法》第3條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”、“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”可見，憲法要求國家機關實行民主集中制，規定了最主要的立法機關全國人民代表大會和地方各級人民代表大會必須由民主選舉產生，體現了民主立法的根本要求。進入新世紀，我國先后制定了一系列法律法規，以實現民主立法的制度化和體系化。2000年3月15日九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》對民主立法作了進一步規定。《立法法》規定：“保障人民通過多種途徑參與立法活動”，“立法工作機構應采取多種形式(如座談會、論證會、聽證會)征求有關機關、組織和專家的意見，并充分予以考慮。國家機關、社會團體、企事業單位以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，有權向全國人大常委會書面提出審查的建議。”國務院于2001年又制定了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》，對國務院的民主立法工作做了進一步規定。如《行政法規制定程序條例》第19條第2款規定：“重要的行政法規送審稿，經國務院同意，向社會公布和征求意見”；《規章制定程序條例》第15條規定：“起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見。起草單位也可以舉行聽證會。”此外，一些省市也出臺了更為具體的規定，集中表現為對立法公眾參與的規范，其中以廣東、湖南、上海等地方的規定具有代表性。如廣州市于2006年公布了《廣州市規章制定公眾參與辦法》，對公眾參與立法的程序做了較為詳細的規定，就規章的立項、起草、審查及實施情況的評估等每個階段公眾參與的方式、程序及法制機構的職責做了明確的規定。由此可見，從《憲法》的指導原則、《立法法》的原則性規定到《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的基本要求以及各省市對民主立法的具體規定，我們可以說，我國民主立法的制度框架已經基本確立。

三、我國民主立法制度存在的主要問題

1.人民代表大會制度：代表的選任與監督機制不健全。代議制民主在我國主要體現為人民代表大會制度。全國人民代表大會及其常委會在我國立法體系中處于核心地位，憲法的修改，刑事、民事等基本法律的制定和修改均由全國人民代表大會來決定。省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。可見，我國當前依然是代議制民主下的人民代表大會主導立法工作的模式，人民代表大會能否正確行使職權，對我國的民主立法起著舉足輕重的作用。人民代表大會的代表肩負著很多憲法賦予的職責，其中最主要的職責就是審議法律。法律是社會利益的調節器，立法是各方主體利益博弈的過程，人大代表審議、表決法律的行為直接關系到廣大公眾的切身利益。基于此，許多學者呼吁將政治職業主義這一西方代議制民主的重要規則引入我國，積極倡導人大代表的專職化。政治職業主義要求從各行各業選舉出來的代表要有較高的道德素養和知識素養。道德素養要求代表能夠成為公共意志的代言人，而不是謀求小團體及自身利益；知識素養要求代表具備一定的文化知識，尤其是法律知識。如果被選舉出來的人大代表不具備上述條件，則人民代表大會制度的運行效果必將大打折扣，其優越性更是無從體現。正如代議制民主的創立者密爾認為，代議制政府容易產生的一個危險是“議會中的普遍無知和無能，或者說得溫和一點，智力條件不充分”。[6]那么，如何才能使得人大代表能夠具備上述條件呢？最為根本的是人大代表的選任與監督機制。反觀我國的人大代表選舉與監督制度，客觀地講，尚不健全，亟需完善。有學者總結了我國人民代表選舉制度存在的代表結構不盡合理（人大代表中“官員”的比例過高）、人大代表參政議政能力參差不齊、間接選舉的選舉程序不民主、人大議事規則不合理等諸多問題。[7]筆者認為，上述問題最終可以歸結在我國人大代表的產生未能體現選舉的本質屬性——競爭性上。我國的人大代表選舉實質上是一種確認式的選舉。代表候選人由黨組織和其他政黨、社會團體提名推薦，通過法律程序確定為正式候選人，他們之間缺乏競爭性。選舉機構為了完成選舉任務，體現與組織意圖一致，一般要確保他們當選，選民實際上沒有選擇權。[8]通常情況下，人們對候選人并無太多的了解，被組織醞釀提名的候選人也不會主動向選民介紹自己的參選動機，即便有個別獨立參選的候選人請求選舉工作領導小組組織候選人去和選民見面，都得不到支持，以至于只能自己張貼海報向選民介紹自己。[9]這也從另外一個層面反映出我國人大代表選舉缺乏競爭性。如果選舉缺乏競爭性，就會帶來一系列問題。沒有競爭的選舉不是真正的民主選舉，難以確保那些有參政議政能力且能夠代表公共利益的人當選。現實中，不少人大代表不積極為選民爭取利益，反倒將人大代表視為一種身份和榮譽，視為自己的一份社會資本，在開會期間，積極拉攏各種關系，為自己的各種利益尋求支持。也有些代表根本就不具備最起碼的法律知識，往往在表決法律之前，一些專業人士先要給這部分代表補課。讓此類人大代表審議、表決我國的法律法規，這樣的立法結果可想而知。選民對代表的監督乏力也與選舉缺乏競爭性密切相關，因為人大代表會覺得，他的身份和資格不是選民給他的，而是來自提名他的組織，自然就不會理會來自選民們的監督。有的人當選人大代表后，從未提過一件議案，未提出一次批評和建議，其作用始終停留在“舉舉手、畫畫圈”上。雖然《代表法》規定了“代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表”，但是，在實踐中，代表只要不犯法，干好干壞都一樣。選民手中雖然有罷免權，但罷免的條件、罷免的范圍法律都沒有明確。總之，造成我國人大代表制度在運行中形成的“代表‘不’代表，選民‘不’監督”的狀況，其根本原因是由于人大代表選舉缺乏競爭性。

2.立法公眾參與制度：過于粗疏，對立法機關無強制力。上文已經提及，直接式民主立法就是立法公眾參與。我國的民主立法制度建設，除了不斷完善代議制民主（人民代表大會制度）以外，還注重立法公眾參與制度的建設。我國在有關法律法規中就立法公眾參與作了一些規定，但這些規定只是原則性的，過于粗疏，導致的直接后果就是對立法機關無強制力。無論是《立法法》中的規定，還是《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》中的規定以及大部分地方立法的有關規定，都對立法公眾參與規定得過于模糊和原則，給公眾參與帶來以下幾方面的問題：第一，由于大量使用了“可以”之類的詞語，賦予了立法部門相當的自由裁量權，上述法律規定無法直接督促立法部門在立法過程中廣泛吸收公眾參與。公眾參與立法都依賴于立法部門的啟動和組織，完全取決于立法機關的主動性和自覺性。第二，即使立法部門決定吸收公眾參與立法，公眾參與的形式和程度均由立法部門決定。也就是說，公眾是通過論證會、聽證會還是征求意見會來參與立法以及邀請哪些人參與、多少人參與均由立法部門決定。第三，對每一種具體的參與方式和程序規定不明確，導致公眾無法按章參與。主要表現在立法部門隨意召開聽證會、座談會和征求意見會，對會議的組織實施也沒有具體的程序性規定。第四，立法機關對公眾意見的反饋較為隨意。現行法律對于立法機關對公眾意見是否應予反饋、以哪些方式反饋、反饋內容主要為哪些等有關事項均未做規定。沒有意見反饋制度的強制性約束，就意味著立法機關對公眾參與意見可聽可不聽，聽與不聽取決于立法機關自由裁量，無須說明理由，也無須向公眾交代。由此也就意味著公眾意見對行政立法的結果難以產生實質性影響，公眾參與流于形式也就在所難免。第五，沒有建立追究責任機制。沒有責任，就沒有強制力。立法公眾參與制度建設的根本是制定一些對立法機關有強制約束力的規范，否則，立法機關就可能為了避免麻煩而走捷徑。但根據現有的規定來看，并無對立法機關在公眾參與過程中的職責的硬性規定，如此立法公眾參與的組織較為隨意也就不足為怪了。

四、完善我國民主立法制度的對策

1.進一步完善人大代表選任與監督制度。人民代表大會制度是我國民主立法制度體系的核心，人民代表大會能否正確行使立法權，對我國當前的民主立法起著舉足輕重的作用。堅持和完善人民代表大會制度就必須對人大內部的某些體制進行改革，祛除阻礙民主立法的一切因素和制度體系。要實現民主立法，最為關鍵的是要健全人大代表的選任與監督制度，重點要做好以下幾個方面的工作：一是擴大直接選舉的范圍。目前只是在縣鄉一級實行直接選舉，根據我國當前的人口數量和結構狀況，可以考慮在市一級推行直接選舉。相比較而言，直接選舉的競爭性要比間接選舉強一些，因此，擴大直接選舉范圍的根本目的就是增強選舉的競爭性。二是夯實差額選舉制度。現行《選舉法》雖然規定了差額選舉制度，但在實際操作中差額選舉往往缺少剛性，也就是差額選舉中的“差額”只是為陪襯而設，“陪選”現象比較嚴重。夯實差額選舉的一個重要舉措就是改進候選人的提名辦法，可以考慮規定一定比例的候選名額必須由選民聯合推薦或者自主推薦，只有當這部分名額有空缺的時候，再考慮政黨、團體的提名。如此提名候選人，可以激發人民的參選熱情。三是要求候選人之間展開競爭。雖然2010年新修改的《選舉法》特別規定“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題”，改變了此前“代表候選人與選民見面可有可無”的規定，但是我們完全可以更進一步，選舉委員會不需要根據選民的要求，而是明確地要求候選人展開競選，以增強選民對候選人的了解；也可以增強人大代表的責任感，減少賄選行為的發生。實踐證明，組織候選人與選民見面，并發表簡短演說或者用廣播、閉路電視、錄像等現代化的傳媒向選民介紹候選人，深受選民歡迎。[9]四是強化選民對代表的監督。人大代表當選后，理應深入群眾，了解社情民意。我國的人大代表在當選后，其職責履行難以受到選民的監督。雖然《代表法》規定了選民可以罷免人大代表，但沒有明確罷免的事由，其充其量能夠警示代表不違法，而難以規制其不作為。因此，《代表法》應該明確規定人大代表在任期內至少每年要向選民匯報自己的職責履行情況，以接受選民的監督。

2.發展參與式民主，細化公眾參與制度。我國雖然初步確立了立法公眾參與制度，但只是一些原則性、任意性規定，要充分發揮立法公眾參與的積極作用，必須細化公眾參與制度，最為關鍵的是明確以下幾個方面要求：第一，公眾參與的范圍：在橫向層面，使公眾參與盡可能覆蓋所有立法活動（包括廢、改、立）。可采用列舉式方法，具體確定立法公眾參與的排除范圍（即公眾參與的例外），排除范圍之外的立法一律實行公眾參與。在縱向層面，實現立法的全程參與，使公眾參與貫穿于立法的全過程，具體包括立法規劃參與、立法動議參與、立法草案修改參與、立法結果反饋參與等不同階段的參與。第二，參與人選的確定：要力求盡可能廣泛地吸取各種利益主體參與，尤其是要保證立法的利益對立人的參與，盡可能全面地反映各種不同意見，最大限度地保證公眾參與的全面性和參與人選的客觀性、公正性。如果立法機關在立法中只邀請相關利益群體來參與立法或者有關立法信息只向利益相關主體公開的話，則很可能出現立法機關被這些利益集團“俘獲”的情形，導致所制定的規章制度成為維護少數利益集團權益的工具，從而對社會公共利益和部分個體利益不利。這樣的“公眾參與”只會適得其反。第三，參與方式的確定：立法機關要根據立法內容的不同確定公眾的不同參與方式，一般來說，有聽證會、座談會、書面征求意見、論證會等方式。應該最大限度地明確每種方式的適用范圍。如果讓立法機關從中自主選擇，則很可能出現立法機關只選擇自己最省事的方式來進行的情況，比如他們只選擇通過網絡留言和郵件的方式來進行公眾參與，這樣的話，實施效果并不理想。此外，還要明確每種方式的組織程序、公眾參與時間、地點的事前公開以及對立法內容、意圖等的說明。總之，要對立法主體做嚴格限制，讓他們的立法權力在陽光下行使，讓公眾能夠對他們的行為進行有效監督。在立法聽證的過程之中，結合中國立法的實際情況和國際立法聽證的經驗，應盡快對立法聽證的各項具體措施進行研究并形成科學的制度。第四，確立立法公眾參與意見反饋制度。公眾參與立法本身需要付出一定的成本，包括花費時間去調研，參加會議的交通費用等等。公眾之所以這樣做，是期待自己能夠為提高法律質量而貢獻力量，如果立法機關不對公眾積極反饋，勢必影響他們參與的積極性，因此，完善立法公眾參與意見反饋制度十分重要，應該明確反饋時限、反饋方式、意見是否采納以及理由說明等等。第五，建立責任追究機制。建立責任追究機制是使公眾參與立法的制度落到實處的可靠保證。如果立法機關不能嚴格按照上述程序實現公眾立法參與，則要承擔相應的責任。公眾參與立法不是擺設，而是一項重要的法律制度。公眾參與權的實現與否，關鍵還在于建立向違反法律規定的人員追究責任的機制。對應該聽證而不組織聽證，按照規定應該公開、公告的程序、內容沒有按照規定公開、公告，就應該追究相關機構和人員的責任。

[1]施治生，郭方.古代民主與共和制度[M].中國社會科學出版社，1998：1.

[2][美]卡爾·科恩.民主概論[M].聶崇信，朱秀賢，譯.香港：商務印書館有限公司，1989：4.

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[4]周旺生.立法學[M].北京:法律出版社，2009:55.

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[6][英]密爾.代議制政府[M].商務印書館，1982:85.

[7]盛正德.人民代表大會制度中需要完善的若干問題[J].政治與法律，2005，(6).

[8]唐娟.從確認性選舉轉向競選性選舉:動因與意義——以2003年深圳區級人大代表競選群體性案例為解讀對象[J].南京社會科學，2004，(3).

[9]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京:法律出版社，2003:176.