關于水電工程移民安置各階段公眾參與模式的探討

崔洪梅，卓 著

崔洪梅/中國水電顧問集團成都勘測設計研究院助理工程師，碩士（四川成都610072）；卓著/中國水電顧問集團成都勘測設計研究院工程師（四川成都610072）。

公眾參與作為一種協調對策，能夠平衡社會發展過程中各類群體間的利益，強調了社會發展“以人為本”的實質。水電工程移民安置是一項牽涉面廣、實施難度大、影響深遠的項目，如何能讓移民滿意的同時又能保證移民安置的質量，是移民安置規劃、設計和實施過程中的難點和重點。在移民安置過程中引入公眾參與制度，讓更多的利益相關者參與到安置項目的規劃實施中，通過利益相關群體間的信息交流，提升移民安置實施的可行性和有效性，是取得水電工程建設的經濟效益和社會效益協調統一的有力措施。

一、研究背景

（一）公眾參與的定義

從社會學角度，公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利范圍內有目的的社會行動[1]。公眾通過一定的渠道對公共事務表達意見，并對公共事務的決策和實施產生影響，使得公眾自下而上的參與和政府部門自上而下的管理形成合力，促進社會的和諧發展。

（二）移民安置中公眾參與的現狀

20世紀80年代末期，公眾參與開始應用于國內建設項目的規劃、設計及實施中。隨著社會公眾思想的開放，民主觀念的深入人心，公眾參與作為一種工作方法和手段，近年來一直受到了廣泛的關注，產生了參與式管理、參與式規劃和參與式評價等理念。但因文化傳統、價值觀念等因素的局限，我國的公眾參與尚處于起步階段。

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中提出移民安置要以人為本，保障移民的合法權益，要求編制移民安置規劃大綱和移民安置規劃應廣泛聽取移民和移民安置區居民的意見，必要時應當采取聽證的方式。條例初步奠定了移民安置公眾參與的基礎，但在規定中缺乏對其制度連續性的說明。當前，移民安置過程中公眾參與的應用較少，參與方式往往局限于問卷調查和座談，操縱過程中缺乏“參與——反饋——再參與”的機制，系統的公眾參與模式尚未形成[2]。

在上述背景下，本文開展了對水電工程移民安置各階段公眾參與的形式和內容進行探討，推進移民安置中公眾參與的普及和完善，促使移民安置規劃、設計和實施過程更加民主、科學和透明。

二、移民安置各階段公眾參與的模式

（一）參與主體

在水電工程移民安置中，參與公眾主要是指專業的規劃設計以及咨詢方面專家、庫區和安置區的移民和非移民、相關政府部門——國土、林業、交通、電力、環保、農業，以及和移民安置無利益關系的部門、組織和個人等。根據參與主體的決策影響力以及對移民安置工作的關心程序，將其分為4類群體，具體分類詳見表1。

表1 水電工程移民安置公眾參與的主體及其特點

（二）各階段的參與模式

移民安置規劃設計經歷預可行性研究報告、可行性研究報告和移民安置實施等階段。結合后期的評價階段，移民安置大致可以分為預可研報告階段、可研報告階段、實施階段和后評價階段。移民安置階段的不同決定了參與公眾群體的不同，各階段的工作內容也決定了參與方式的不同，因此不同階段的公眾參與模式必須以各階段的工作任務為基礎，構建適宜的公眾參與方式。

1.預可研報告階段。預可研階段是移民安置的規劃階段，其主要任務是初步擬定建設征地范圍、調查分析主要實物指標、初步研究建設征地對地區社會經濟的影響、初擬安置方案等。移民安置規劃是由項目法人或項目主管部門委托有相應資質的設計單位編制。因此，預可研階段報告的實施主體為設計單位，參與對象多為當地政府部門，在一定程度上忽略移民和非移民對規劃的意見和建議。

公眾參與主要體現在收集資料、現場查勘、初選安置方案和審批初步規劃報告。收集資料主要是為編制規劃提供信息，重在收集初步擬定的征地范圍對各部門的影響，了解移民的數量和可能的去向、相應的專項處理量和方案等，適合選用座談會的方式。現場查勘環節是為了得到現場資料，了解實際情況，適合采取實地走訪的方式。初選安置方案環節則是與地方潛在的移民就安置方案進行的溝通，適合采用調查問卷的方式了解群眾真實的想法。評審報告環節是對初期的規劃設計成果進行審核確定的過程，較為正式，適宜采用專題會議的方式，便于各參與方的溝通與協商。

表2 預可研階段的公眾參與模式

2.可研報告階段。可研報告階段確定了建設征地規模，移民安置的主要任務在于查明征地處理范圍內的實物指標，編制移民安置規劃大綱和移民安置規劃報告，從而確定安置任務、安置方案以及專項處理措施等。可研報告的實施主體為設計單位，參與主體較多，涉及地方政府、移民、各類專家以及其他部門和組織。公眾參與主要體現在實物指標調查、規劃大綱和規劃報告的編制過程。

（1）實物指標調查

實物指標調查過程中，由項目影響地區縣政府與設計單位、縣移民主管部門及其有關職能部門、鄉（鎮）政府、村組代表和移民共同參與實物的調查、測量、登記和統計工作。擁有財產權的移民對其房屋及其附屬財產進行確定簽字蓋章，村組代表對村內集體所有土地及財產確定并簽字蓋章。調查完成后，通過張榜公示調查結果，讓移民參與實物指標的復查。

（2）規劃大綱

大綱階段初步擬定移民安置方案，包括移民安置的任務、去向、標準和農村移民安置方案、移民生活水平預測評價、水庫移民后期扶持政策等。公眾參與的主要內容有確定安置去向和方式、安置點的比選、專業項目的處理方案設計。確定移民安置去向及安置方式的參與方式可考慮采用民意問卷調查和村組內討論的方式，安置點比選和專業項目的處理方案適宜由移民代表、利益團體、政府和規劃設計部門組成綜合研究小組討論決定。

（3）規劃報告

規劃報告根據批準的規劃大綱，對征地范圍內的移民安置任務進行規劃設計，確定農村移民安置方案、城集鎮遷建、專業項目處理設計、征地補償和移民安置資金概（估）算等。公眾參與的主要內容有農村移民安置方案、城集鎮遷建、專業項目處理和征地補償標準的制定。農村移民安置方案和城集鎮遷建可利用設計圖紙以及模型展示，由移民投票決定方案，專業項目處理設計適宜由利益團體、政府和規劃設計部門組成研究小組討論決定，征地補償標準的制定宜通過選舉移民代表直接參與規劃設計，以不同利益團體的立場評價補償的標準。

表3 可研階段的公眾參與模式

3.實施階段。移民安置實施階段由移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責，規劃設計單位提供設計文件，監督評估單位負責全過程的監評工作。因此該階段的實施方為地方政府，參與主體中的Ⅲ類人員主要為規劃設計人員。主要任務有建設征地、移民搬遷與生產安置、安置點的施工、專業項目施工等。公眾可參與的內容有建設征地、搬遷與生產安置、安置點的施工以及專業項目施工，建設征地可以通過公告、標語等宣傳方式，取得群眾的理解與合作。在移民搬遷和生產安置、安置點施工過程中，宜選舉移民代表參與各項工作的實施過程，如設立移民代表委員會，對移民安置工程的實施環節提供建議，同時監督各項目的建設質量。對專業項目施工的參與，可采取由利益團體、政府和規劃設計部門組成綜合管理小組監督實施。

表4 移民安置實施階段的公眾參與模式

4.后評價階段。庫區移民安置后評價是指在庫區移民項目完成后對項目的執行情況、效益和作用等進行全面系統分析。評價的主要任務是對移民恢復發展期的社會、經濟、環境及資源方面實際恢復情況，以及對移民安置狀況是否具備持續發展能力進行分析評價[3]。公眾參與的評價內容主要是移民生產生活水平恢復情況、移民持續發展的能力、移民區和安置區的社會影響，可通過對移民和安置區原居民的問卷調查、村組走訪、專題討論等形式實現。

表5 后評價階段的公眾參與模式

三、結語

公眾參與是促進決策科學民主的重要手段，隨著我國社會的發展，公眾的素質水平不斷提高，參與政府決策的熱情也日益高漲。在移民安置中引入全過程的公眾參與，保證公眾在移民安置的規劃、設計、實施和后評價各階段中的參與，強調公眾在項目實施過程的 “參與——反饋——再參與”的連續性，能夠增加公眾對移民安置的滿意度，有助于推動移民安置工作平穩順利的實施。

本文結合移民安置各階段的工作內容，通過識別公眾參與的主體，明確公眾參與形式，對公眾在各階段的參與模式進行了探討，為移民安置活動中的公眾參與模式提供了初步的理論探索。

[1]梁鶴年.公眾（市民）參與：北美的經驗和教訓[J].城市規劃，1999（5）：49-50

[2]劉洪波.公眾參與水利工程的參與機制研究[J].安徽農業科學，2009,37（11）：5180-5181

[3]張君偉.水利水電工程移民安置項目后評價研究[D].河海大學，2006

[4]陳紹軍，施國慶，朱文龍等.非自愿移民安置活動中的公眾參與[J].水利水電科技進展，2003,23（6）:24-26

[5]董銘.試論公眾參與法在非自愿移民安置中的應用[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2002,4（2）：66-68

[6]王珊.城市規劃中的農民參與[J].城市環境設計，2007（2）：17-19