東京應對氣候變化建設低碳城市的進程與啟示

上海市長橋中學 王 婷 上海市節能監察中心 任庚坡

0 引言

在應對氣候變化方面，城市起到越來越重要的作用。城市能源消耗量占全球能源消耗量的67%，其與能源相關的二氧化碳排放量占全球的71%[1]，并且這一比例持續增高。2010年城市人口的比例占一半，預計這一比例將在2050年達到70%[2]。總之，城市消耗能源占全球總能耗的比例大，并持續增大，因此城市在應對氣候變化方面的作用極其重要。

為應對氣候變化，近20年來國際發達都市紛紛加大低碳發展力度。目前，部分國際發達城市成立了世界大城市氣候領導聯盟（C40,Large Cities Climate Leadership Group），每年定期召開年會，討論低碳城市發展策略。C40主要成員城市包括東京、倫敦、悉尼、洛杉磯、墨西哥城、紐約、多倫多、巴黎、羅馬和費城等。2010年8月，國家發展改革委頒布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，明確5省（廣東、遼寧、湖北、陜西、云南）和8市（天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定）作為我國第一批低碳試點地區，開展低碳城市重點建設；2012年下半年，我國已開始遴選第二批低碳試點省市，北京、上海、吉林、溫州、寧波、大興安嶺等40個省市參與申報。

1 東京建設面向未來的低碳城市

1.1 城市是應對氣候變化的主要角色

東京清楚地意識到城市的總耗能必須減少。城市為驅動充滿活力的社會，承載著高密度的建筑、機構和基礎設施。在能源供應側（如發電廠）降低碳排放固然重要，但是對能源需求側采取措施降低總能耗更為重要。作為發達國家的大城市，東京（人口1300萬人，GDP 8680億美元，面積2188km2）的目標是到本世紀末削減大于50%的溫室氣體排放，而終端能耗的減少是實現這一目標的關鍵。2008年，東京二氧化碳排放總量為6300萬t，其中交通占比22%、住宅占比28%，商業和工業占比49%，對照《碳排放總量控制和交易方案》，商業是二氧化碳的主要排放源。

在政策執行方面，城市及其政府在應對氣候變化的進程中也必須起帶頭作用，各級政府的行動和角色比以往更為重要。地方政府和國家分支機構與重點能耗單位關系緊密，在日常工作的基礎上，管理各種各樣的工作計劃。在提出和執行應對氣候變化的措施方面，這些基礎和努力必不可少。

1.2 責任和機會

借著綠色經濟的“東風”，東京試圖成為全球范圍內低碳城市的領跑者。東京這座大都市，能源消耗導致的年溫室氣體排放量為6300萬t，和挪威、丹麥的溫室氣體排放相當。東京地區的碳年排放量和能耗量從1990年起就保持穩定了，但是其作為主要能源消費者的責任卻依然重大。東京應對氣候變化的歷史超過了十年，在很多年份里成功地控制了碳排放。由于東京經濟充滿活力、民眾積極努力，東京的愿景是在社會、經濟和環境方面成為全球最具活力和可持續發展的城市之一。

1.3 溫室氣體減排目標

作為達到愿景的重要一步，2006年12月東京都政府設定了溫室氣體減排目標：在2000年的基礎上，到2010年減排25%。2007年東京都政府實施了《東京應對氣候變化策略》和《東京都環境計劃》，給出了達到這一目標的主要步驟。從那時起，為了顯著地削減碳排放，政府在制定和執行相關方案方面都傾注了很大努力。

1.4 主要方案

東京都政府主動應對氣候變化采取政策和方案的歷史已超過十年（見圖1）。2000年頒布的兩個主要方案是東京早期采取的重要步驟，為后續方案發展制定了基本框架。一是《二氧化碳削減方案》（強制性排放報告），刺激了大機構的減排，后來稱為東京都政府的《碳排放總量控制和交易方案》，現在對小機構也產生了有力的約束力。二是針對新建建筑的《東京綠色建筑方案》，建立了等級、報告和公共監督體系，后來，又衍生出一些方案，如《公寓房間綠色標簽方案》和《能效證書方案》。

這些方案的實施路徑是保證任何采取的措施都是積極有效的，同時建立下一階段的框架。例如，針對二氧化碳排放大機構的《東京總量控制和交易方案》不僅打算削減目標機構當前的二氧化碳，而且對這些機構未來的減排設立平臺，同時通過排放權交易為全日本范圍內的單位設立潛在的減排平臺。

2 東京總量控制和交易方案

2.1 全球第一個城市碳排放總量控制和交易方案

2010年4月東京發起的碳排放總量控制和交易方案是全球第一個城市碳排放總量控制和交易方案，其目的為在城市機構中削減二氧化碳的排放。東京都政府專注于能源終端用戶，對大的商業和工業建筑設定了市級的碳排放總量控制目標。要求這些建筑的業主通過現場能效提升措施或碳排放權交易機制完成各自的減排目標，在降低機構排放總量的同時，給予他們選擇最有效途徑的靈活性。

2.2 方案設計

《東京總量控制和交易方案》的一個獨特特點是其目標對象是商業領域的辦公樓宇及其他建筑。覆蓋對象是年耗能1500kL標準油的重點二氧化碳排放機構。此方案覆蓋1300個機構，包括商業領域約1100個辦公樓宇、公共建筑和商業機構，工業領域約200個工廠和其他機構，目標對象機構總排放量占東京地區商業和工業領域二氧化碳排放總量的40%。

基于東京2020年減排目標，第一執行期內（2010-2014）目標對象的總排放量設定為比基準年降低6%；考慮到將來的技術發明、可能的市場效應和長期投入的計劃，第二執行期（2015-2019）內的總排放目標預期是比基準年降低17%（當前估計數值，第一個執行期結束后確定）。

在第一階段，基于各自的基準年的排放量，目標對象中辦公樓宇和其他機構的二氧化碳總削減量為8%，工廠削減6%。允許他們挑選2002至2007年中連續3年的平均值作為其基準年排放量，這確保了基于各自不同商業條件下的靈活性和公平性。在方案執行之初，已經達到最高能效的機構可以被確定為“頂級機構”，對于這樣的機構，基于審查評分的基礎上，強制性的減排目標減少至常規單位的1/2至3/4。

為了達到各自的減排目標，除了在目標對象建筑的現場引入能效措施和可再生能源以外，每個機構還可以購買其他機構多減排的部分和三種抵消信貸（見表1）。

政府要求沒有完成減排目標的機構，必須繳納不足部分的1.3倍最新減排成本，否則將進行表1描述的處罰。

2.3 方案發展基礎

《東京總量控制和交易方案》不是一夜之間形成的。其先驅，開始于2002年并在2005年修訂的《東京二氧化碳減排方案》為總量控制和交易模式奠定了基礎，它要求大型二氧化碳排放機構向東京都政府上交各自二氧化碳排放數據和三年減排計劃。減排是自愿的，2005年修訂版增加了申斥和基于網絡的公共報告系統，使東京都政府更有能力給出指導，例如，東京都政府可以激勵每個機構引入投資回收期小于3年的基本節能措施。

表1 東京碳排放總量控制和交易方案設計

強制性報告方案使機構所有者和管理者更加注重能效和節能。基于收到的數據，東京都政府給出能效診斷，顯示每一個機構的性能和可比較的對標數據，這種反饋在推動減排方面已起到積極作用。此方案在總量控制和交易方案的發展中起到決定性的作用，如積累數據和經驗、建立聯系等，尤其在設定公平、有效的排放總量目標和排放許可發放方面更是如此。

自2010年，此方案的主要目標延伸至中小機構。

3 東京綠色建筑項目

3.1 促進綠色新發展

在東京任何計劃新建的大型建筑（5000m2以上）都必須符合東京綠色建筑項目的要求。項目申請都必須有基于東京都政府指導原則的環境友好設計目標。在獲得建筑許可之前，申請必須遞交《建設環境計劃》，對建筑的環境指標（包括12個組成部分，其中包含計劃的環境指標等級）做框架進行說明。所有者還必須在建設完成后遞交完成報告。《建設環境計劃》和測定的環境指標等級都在東京都政府網站上公布。2002年起，超過1300棟建筑已經披露了其“綠色指標”，平均每年160棟建筑，占東京每年新增建筑面積的30%。通過該等級和報告制度，該項目希望創建一個“綠色”的房地產市場，使綠色房產比其他房產更有價值。在上一次修訂中，2010年生效的該項目又增加了關注氣候變化的內容。目前該項目包括的能效標準已經比國家標準提高了。在修訂時，還增加了引入可再生能源現場發電的可行性研究。

3.2 綠色建筑等級項目

在東京綠色建筑項等級用1-3對每項目中，環境指標被分成報告環境計劃和等4大類（能源、資源、自然環境和熱島效應，見表2）15個指標。每一個指標的計劃和設計以及一個3級等級系統以一個標準格式來進行描述說明，并須提供相關數據支撐。

3.3 項目發展

為了強化綠色建筑項目，目前正在開展相關項目，項目基于等級系統和信息的披露。一是公寓標識項目（始于2005年）。公寓占綠色建筑項目很大的比例，但消費者有時對綠色建筑項目信息的理解和使用有困難。為此，自2005年，政府要求公寓必須在銷售和廣告時注明其綠色等級。二是能源性能認證項目（始于2010年）。2010年開始了非居住建筑的能源性能標識項目。房屋所有者被要求在交付和出租時進行能源性能的認證。標識系統也是使用綠色建筑項目（3級系統）中提供的數據，并將等級細分為5級。三是對大型城市發展提出更高的能源標準要求（始于2009年）。由于東京大型建筑的建設經常采用包括獎勵在內的城市規劃系統，如增加整體建筑容積率，目前建筑環境性能需要達到比以前更高的標準。為了滿足應對氣候變化的要求，綠色建筑項目中減少熱負荷和節能這兩個指標必須達到2級或以上。雖然這個系統剛剛引入，它已經對東京整體建筑能效方面顯現出明顯的效果。

4 東京低碳城市建設總結和啟示

4.1 東京低碳項目總結

東京的積極行動包括了城市的各個方面。以下是主要的一些成績：在工業和商業領域，開展了東京總量控制與排放交易項目、東京綠色建筑項目、公寓綠色標識項目、能源性能認證項目、能效區域規劃項目、東京中小企業二氧化碳減排項目和中小企業使用節能設備的稅收優惠政策；在居民領域，開展了公寓樓綠色標簽項目、利用信用和補貼機制在東京居民區引入100萬kW太陽能項目和電器的綠色標簽項目（已發展為全國模式）；在交通領域，開展了車輛環境管理項目（報告系統）、促進下一代汽車（包括電動汽車）項目和利用對標系統促進高效輸送系統；在其他領域，開展了促進生態金融項目和促進環保教育項目。

表2 綠色建筑等級項目設計

4.2 制度和市場機制的融合

日本方案的主要特征是規章制度和市場機制的融合。例如，《碳排放總量控制和交易方案》要求每個機構都有減排任務，并且都要設定絕對的排放總量，這確保了實質性的碳減排。同時，排放交易機制使限額對象在投入效益最大化方面有了更大的靈活性。《東京綠色建筑方案》利用市場機制的方式是強制性報告和標準化制度用于建筑環境性能的排序，此方案也同時包括最小能耗標準的規定。

4.3 和利益攸關方共同努力

非政府組織、企業代表、市民和專家在制定和執行東京都政府政策方面，都積極參與并起到重要作用。應對氣候變化的政策需要各部門、非政府組織和市民的踴躍參與，各有各的角色。在政策制定過程中，東京都政府一向鼓勵討論，然后在所有利益攸關方參與的基礎上，推出果敢和有效的措施。

4.4 低碳措施促進東京低碳經濟

東京一直在積極采取措施應對氣候變化。隨著環境政策和項目的實施，它們正在驅動需求和投資以實現綠色商業，綠色技術創新通過這些工作也得到了促進。

特別是投資方面，已經有大量投資進入綠色建筑和可再生能源項目，這直接或間接緣于包括總量控制與排放交易項目在內的低碳戰略的刺激。這些結果都是東京轉變為低碳、可持續城市，且擁有生機勃勃綠色經濟的好實例。例如，通過總量控制與排放交易項目來促進提高既有建筑能效的改造項目；世界最領先的綠色建筑目前正在建造當中，它由綠色建筑項目和總量控制與排放交易項目共同推動；現場太陽能發電設備通過補貼和信用機制已經安裝到了居民區；創新型綠色技術和商業模式的出現；各種商業大力支持能效和減少生命周期碳排放活動。

[1]國際能源署，世界能源展望，2008

[2]聯合國，世界城市化展望：2007版