中國新型城鎮化發展的路徑分析

摘要：城鎮化是人類社會發展進步的體現，是中國現代化建設的歷史任務。新型城鎮化面臨著眾多挑戰，該怎樣發展城鎮化，發展怎樣的城鎮化，怎樣合理推進城市化進程，是目前學界與政府共同思索與面對的問題。本文擬從新型城鎮化發展所面臨的問題出發，分析探索新型城鎮化發展的可選路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；路徑分析

城鎮化是人類社會發展進步的體現，是中國現代化建設的歷史任務，是現代化進程中的一個基本問題。黨的十八大明確提出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。新型城鎮化是新時期中國社會發展的歷史選擇，這在人類發展史上亦無先例可循。新型城鎮化將會面臨眾多挑戰，該怎樣發展城鎮化，發展怎樣的城鎮化，該怎樣合理推進城市化進程，積極探索一條新型城鎮化的路徑，是學界與政府共同思索與面對的問題。本文擬對此進行正反兩方面分析。

一、新型城鎮化發展面臨的問題

相對于中央強調新型城鎮化要以“人的城鎮化”為核心，現在不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區，新型城鎮化發展中暴露出諸多令人擔憂的問題。

（一）“大城市病”的問題

目前中國許多城市都面臨著“大城市病”問題，不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。“攤大餅”，這是對以往城市規劃和建設最常見的形容。近年來集中爆發的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮化規劃之中。一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛打造新城建設模式，城市規劃和建設盲目向周邊攤大餅式地擴延，大量耕地被占造城，18億畝基本耕地的紅線受到威脅，并且有愈演愈烈之勢。現今，我國許多大型城市在其發展規劃上基本是建設成國際化大都市或國家中心城市。一些省會城市紛紛提出要建設國際化城市或是區域中心城市；一些中等型城市大多提出要建設省內的中心城市，或者是區域內的經濟金融中心、文化教育中心、休閑旅游中心城市等。如果各地沉迷于“特大城市”、“國際大都市”、“國家中心城市”等城市擴張路徑之中，極有可能走上以前的老路，“大城市病”將無法克服。針對城市化發展中的“大城市病”問題，中共十八屆三中全會已經在《決定》中明確規定“嚴格控制特大城市人口規模”。

（二）盲目性追求高端化

目前中國許多城市開始出現盲目性追求高端化的傾向。城市的高端化發展有其自然4cmI+Kvs+57aS4NejWlrUQLcX6MKMXG+RPBuQ2+t1AY=本身的發展規律，本是無可厚非，但是現今的城市發展態勢在很大程度上與此無關，而是地方政府主觀偏好的驅動，尤其是與地方主要負責人的喜好有莫大關聯，并且又常常伴隨著巨大商業利益的驅動，同時隱藏著驚人的腐敗現象。南京市長的落馬是一個典型代表。現今，許多城市的建設越來越追求貴族品質、高檔時尚，就連外在公共設施也越來越追求奢華、氣派與“星級”標準，城市修建“三星級公共廁所”已不是新聞。國際一流、“東方小巴黎”、“中國威尼斯”、“北方香港”、“東方莫斯科”等稱號時時涌現，到處要建大城市，大搞國際化都市。“全國182個城市都要建國際化都市，怎么得了！”。最為突出的就是各地爭建摩天大樓，你建亞洲第一高樓，我就建世界第一高樓。據統計，2011年中國已建設摩天大樓1000多座，還有1000多座準備建設的，數量已經大大超過美國的436座和阿聯酋的50座。城市如此高端化的發展已經遠遠偏離了城市自身正常發展的軌跡，照此下去，新型城鎮化的發展不但不能容納大量的農民，使其轉化為市民，結果將是拒絕這種轉化，使得以人為核心的城鎮化變成紙上談兵。沒有農民參與的城鎮化不可能持續發展，結果只能是失敗的城鎮化。

（三）“拉美化”現象

目前中國有的地方仍然存在盲目追求城市化發展速度、主觀造城的現象，城市化發展過程中的“拉美化”現象已經出現。一些城市基礎較差、經濟水平一般，但決心與膽量超強，總是希望能創造出奇跡，要在新型城鎮化的大好時機下實現“彎道超車”、“后發趕超”，但往往是欲速則不達。據《經濟參考報》報道，在貴州某縣級市，現在已經建設的房地產開發面積已經達到1000萬平方米，可提供10萬套以上的住房，但其目前市區總人口不過區區30余萬，如何消化現有住房就是一大問題，房地產開發不可能等同于城鎮化建設。政府這樣的“造城”，想法很好，但難度太大，結果可想而知。最為典型的鄂爾多斯“先造城、后引人”推動城鎮化的思路已然存在了巨大的風險，自2003年啟動新的城市發展戰略至今，鄂爾多斯已走過了十年城鎮化歷程。“十年‘沉浮’兩茫茫”，曾經轟轟烈烈的“造城”運動，如今日漸式微。除了給這座城市帶來大面積房地產空置及全民財富泡沫化的重殤之外，其畸形城鎮化之路所留下的沉疴更值得各界再總結，其他見諸報端的各地大量出現的“空城”、“鬼城”，新城“空洞化”現象，應引起警惕。

二、新型城鎮化發展的路徑選擇

針對新型城鎮化問題，國務院總理李克強2013年9月在專家座談會上表示：從國際經驗看，工業化和城鎮化是現代化的必由之路……我們既要清醒認識這是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就，又要以民之所望為施政所向，積極穩妥地加以推進。城鎮化已成為不可逆轉的趨勢。在此，筆者以為中國新型城鎮化發展的路徑選擇應是避開誤區，謹慎前行。

（一）創新土地經營管理，拓展新型城鎮化發展空間，統籌兼顧，實現城鄉一體化發展

十八屆三中全會已經就“建立城鄉統一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產權利”、“完善城鎮化健康發展體制”做出原則性規定。盤活土地資源是新型城鎮化的關鍵環節。加快農民土地確權和農村集體土地產權制度的完善，是一個非常重大的事情。要在尊重農民意愿、維護農民土地權益的前提下，大膽創新土地經營管理體制機制，做好做活土地文章，探索出一套破解土地制約的有效方法。一是要加快土地經營權流轉，推進集約規模經營。在流轉過程中，必須堅持農民依法自愿有償原則，采取多種形式，加快土地流轉步伐。二是要大力實施綜合整治，提高土地綜合利用效益。擴大良田規模，提升土地綜合利用效益。三是可在試點基礎上統籌推進宅基地置換，變潛在資源為現實資本。遼寧省鐵嶺市推行的農村宅基地及房產置換新城房產的單戶市民化做法可以借鑒。統籌城鄉協調發展是城鎮化健康發展的前提，也是科學發展觀的內在要求。逐步推進城鄉一體化、克服城鄉二元結構的歷史病癥及由其帶來的種種矛盾，是一項長期的使命，不可能在較短的時期達到。因此，我黨十八屆三中全會明確提出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”

（二）大力發展現代農業與服務業，夯實新型城鎮化發展的產業基礎

城鎮化的發展一頭連著工業化，一頭連著農村、農業的現代化。城鎮化最主要的是“人的城鎮化”，讓農民市民化。但是，城鎮化不等于“造城”，受過多外力裹挾的“被”城鎮化只會帶來“市民”普遍的身份認同危機。新興城鎮化必須避免簡單形式上的城市化，必須與產業化相結合，發展現代農業、服務業，夯實新型城鎮化的產業基礎。按照國內外關于城鎮化的科學理念，城鎮化的一大內涵是在產業聚集基礎上帶動人口的聚集，進而催生城市自發的生長及擴容。城鎮化必須要與產業化相結合，要四化協調互動。當今城市化的進程表明，現代服務業可以容納大量人員就業，是社會就業的主渠道。要通過大力發展現代服務業和科技進步來推動產城融合，四化協調互動，缺一不可。這樣才會帶動城鄉一體化統籌發展，也就是在這個過程中我們必須通過產業發展來帶動就業，也就是必須把城鎮化與工業化、信息化、農業現代化結合起來。在空間布局上要以城市群為主體形態，突出城市群的輻射帶動作用，“推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”。既要有大城市帶動其他區域的發展，還要有中等城市甚至有小城市與小城鎮的發展。要構建區域經濟發展和產業布局緊密銜接的城市格局，大中小城市與小城鎮協調發展，提高城市的承載能力。

（三）讓老百姓生活得更好是新型城鎮化的根本目的

推進新型城鎮化，就是要以人為核心，使城鎮真正成為人們的安居之處、樂業之地，讓老百姓生活得更好是新型城鎮化的根本目的所在。在新型城鎮化的發展過程中，我們必須要樹立集約、高效、綠色理念，不斷尋求破解資源、環境約束的有效辦法，應該做到人口、經濟、資源、環境相協調。提倡集約智能綠色低碳的發展方式。要把生態文明和原則全面融入城鎮化的全過程，突出資源集約、節約生態、環境友好，加快生態發展，走節約低能、綠色低碳這個道路。新型城鎮化要以創建和諧社會為目標，協調城市化與人、經濟、資源和環境之間的關系。新型城鎮化的目標就是要讓農民過上幸福生活、過有尊嚴的生活，在教育、就業、醫療、福利、保險、養老、公共服務等各方面都能享受市民待遇，過上“城里人”的幸福生活。在新城鎮建設過程中，要統一規劃，立足實際，著眼長遠，統籌推進土地利用、道路交通、公用設施、農民集居、生態保護等各項建設，大力加強環境整治，完善基礎設施，改善居住條件，強化社會保障，提升居民福祉，豐富文化生活，建設和諧家園。

總之，新型城鎮化是當代中國新時期新階段的新歷史使命，新型城鎮化將對中國社會的發展產生重大影響，是驅動中國新一輪發展的強大推動力，要協調好多方面的關系，有許多工作要做。要進一步加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利；要改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道；要推進城鄉基本公共服務均等化；要完善城鎮化健康發展體制機制，推進城市建設管理創新，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市；要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業人口轉為城鎮居民；要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；要逐步形成完善的城市規劃、管理的法律法規體系，為城市化健康發展提供法制保障等。

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（作者單位：沈陽市委黨校）