對(duì)我國(guó)現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算的探討

摘要：復(fù)式預(yù)算引入我國(guó)已有幾十年的歷史，試編復(fù)式預(yù)算也已有十多年。復(fù)式運(yùn)算與我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，有其產(chǎn)生的必要性。但與西方各國(guó)比較，我國(guó)現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算實(shí)際運(yùn)行中依然存在諸如預(yù)算范圍過(guò)窄，劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、合理性、建設(shè)性和預(yù)算資金來(lái)源不穩(wěn)定等問(wèn)題。因此，有必要重新審視我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度，包括擴(kuò)展預(yù)算范圍、適當(dāng)控制舉借規(guī)模、合理安排建設(shè)性資金、重構(gòu)復(fù)式預(yù)算體系、確立審批制度和法律審批制度等。

關(guān)鍵詞：復(fù)式預(yù)算；國(guó)家預(yù)算；財(cái)政改革

一、我國(guó)復(fù)式預(yù)算的產(chǎn)生和必要性

我國(guó)的復(fù)式預(yù)算制度改革始于20世紀(jì)90年代初期。1991年的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》規(guī)定：從1992年開(kāi)始，國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算的編制辦法。因此，在1992年中央對(duì)1991年的試編方案進(jìn)行調(diào)整，對(duì)復(fù)式預(yù)算的實(shí)施級(jí)次、地方政府經(jīng)常性預(yù)算出現(xiàn)赤字如何處理等方面都做了規(guī)定。1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”，主要有兩部分的變化：債務(wù)收入、歸還債務(wù)本息支出和當(dāng)年的財(cái)政赤字全部反映在建設(shè)性預(yù)算中，明確列出收支差額數(shù)。從1995年起，中央預(yù)算和地方預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算分為公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)處于初期階段，政府有必要運(yùn)用計(jì)劃手段和財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而我國(guó)有相當(dāng)大比例的社會(huì)產(chǎn)品掌握在國(guó)家手里。采用復(fù)式預(yù)算是國(guó)家預(yù)算功能發(fā)展變化的客觀要求，其必要性表為以下三個(gè)方面。

第一，由我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度所決定。國(guó)家不僅僅是作為一個(gè)政治組織出現(xiàn)，它還是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表，這使得政府具有國(guó)有資產(chǎn)的擁有者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理者兩種身份。作為所有者，不僅要為國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)籌集資金，還要進(jìn)行宏觀調(diào)控；作為管理者，要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管理，使其保值增值。社會(huì)主義國(guó)家的雙重身份產(chǎn)生雙重功能，也決定著在國(guó)家財(cái)政具體運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)的不同使命和任務(wù)，采取不同的政策。顯然，在單式預(yù)算中，很難明確具體地反映出雙重身份的客觀要求，尤其是在國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)困難的時(shí)候很容易出現(xiàn)顧此失彼的情況。

第二，由我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所決定。首先，雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府直接投資的規(guī)模相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代有所減少，但是政府對(duì)社會(huì)的直接投資比重仍然處于較高水平。其次，我國(guó)處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，也必要要求財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的變化。以往在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政的重點(diǎn)是籌集和供應(yīng)資金。現(xiàn)在，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，財(cái)政的功能更多的轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，不同形式的財(cái)政資金在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用不同。最后，國(guó)家財(cái)政中擁有大量的債務(wù)收入，投資主體和投資體制均出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)，不同的資金性質(zhì)必然要求不同的管理方式。復(fù)式預(yù)算適應(yīng)了這種變化的客觀要求。

第三，由增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政分配透明度的要求所決定。實(shí)行復(fù)式預(yù)算即可以反映財(cái)政資金在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域之間的流向和數(shù)量，也可以體現(xiàn)出資金的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。將復(fù)式預(yù)算分列為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，可以形成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立、相互制約的收支體系，使兩者的資金來(lái)源和運(yùn)用情況較為清晰，便于對(duì)各類性質(zhì)的財(cái)政收支進(jìn)行管理和監(jiān)控。同時(shí)，便于分析財(cái)政赤字也是復(fù)式預(yù)算的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)。財(cái)政如果出現(xiàn)赤字，復(fù)式預(yù)算收支平衡表中就會(huì)具體地反映出赤字的規(guī)模、出現(xiàn)環(huán)節(jié)、原因，便于國(guó)家預(yù)算發(fā)揮“晴雨表”的作用，也有助于審議機(jī)關(guān)和公眾了解國(guó)家財(cái)政的具體和實(shí)際情況和存在的問(wèn)題，為宏觀調(diào)控的決策者和民眾監(jiān)督國(guó)家預(yù)算提供較為清晰的數(shù)據(jù)。

二、我國(guó)復(fù)式預(yù)算存在的突出問(wèn)題

復(fù)式預(yù)算產(chǎn)生后，世界許多國(guó)家相繼推行復(fù)式預(yù)算。由于各國(guó)國(guó)情不同，其復(fù)式運(yùn)算的具體形式也各有特色，形式上也各有不同，但也有相通之處：一是各個(gè)國(guó)家預(yù)算的分類和編制比較全部的顯示了不同預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)；二是各個(gè)國(guó)家的預(yù)算模式體現(xiàn)了政府在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的不同角色和不同功能；三是各個(gè)國(guó)家基本上把政府的活動(dòng)范圍收支體現(xiàn)在國(guó)家預(yù)算中。這些經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑給我國(guó)的復(fù)式預(yù)算探索提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)也在積極探索符合我國(guó)國(guó)情的復(fù)式預(yù)算模式，但是在復(fù)式預(yù)算的實(shí)施過(guò)程中遇到諸多問(wèn)題。

第一，財(cái)政職能和預(yù)算的范圍過(guò)窄，并沒(méi)有完全反映政府的收支活動(dòng)范圍?，F(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算收支科目只是將原有財(cái)政收支科目進(jìn)行粗略的劃分和歸類。這些科目早已不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而現(xiàn)行的國(guó)家預(yù)算大都僅僅局限于對(duì)原有單一預(yù)算的一種技術(shù)性處理。雖然復(fù)式預(yù)算在盡量囊括政府的收支活動(dòng)項(xiàng)目，但是仍然有許多名目的專用基金游離在國(guó)家的預(yù)算之外。預(yù)算管理范圍過(guò)窄的問(wèn)題。還反映在目前的復(fù)式預(yù)算編制大多數(shù)是圍繞當(dāng)年預(yù)算收支進(jìn)行的，很少提及對(duì)行政事業(yè)資源存量的預(yù)算控制。

第二，經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算的劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏嚴(yán)密的科學(xué)性與合理性。目前的經(jīng)常性支出并沒(méi)有按照復(fù)式預(yù)算的要求進(jìn)行改革，更多的是承認(rèn)與維持現(xiàn)狀。建設(shè)性預(yù)算中的營(yíng)利性與非營(yíng)利性部分劃分不明確，社會(huì)公共需要沒(méi)有在復(fù)式預(yù)算明確和全部體現(xiàn)。并且，現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算模式不能將國(guó)家預(yù)算清晰地分成經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算，也就不能體現(xiàn)政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)家所有者職能。兩種職能劃分不合理或交叉在一起，既不能滿足兩種職能相分離的改革需要，也影響我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

第三，建設(shè)性資金來(lái)源不穩(wěn)定，導(dǎo)致建設(shè)性資金不易形成固定的資本性預(yù)算。在目前我國(guó)的預(yù)算制度下，建設(shè)性資金的支出大多數(shù)是來(lái)自于債務(wù)收入，而債務(wù)收入不能作為國(guó)家的常規(guī)收入，故債務(wù)收入本身就存在不穩(wěn)定性，而且債務(wù)是有償?shù)模越ㄔO(shè)性資金很難形成資本性的資金。我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是國(guó)家的重中之重，建設(shè)性資金作為國(guó)家發(fā)展建設(shè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出，是國(guó)有資產(chǎn)增值的一個(gè)重要途徑，是鞏固和發(fā)展社會(huì)主義公有制的客觀需要。因此，我國(guó)的建設(shè)性資金開(kāi)支不能僅僅依靠債務(wù)收入，需要建立專門的資金作為建設(shè)性資金的來(lái)源。

三、我國(guó)復(fù)式預(yù)算的改革設(shè)想

出現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，復(fù)式預(yù)算出現(xiàn)的問(wèn)題就是我們改革的著手之處。復(fù)式預(yù)算的改革是各級(jí)政府面臨的共同課題，需要各級(jí)政府的共同努力。復(fù)式預(yù)算改革應(yīng)視實(shí)際國(guó)情而定，視各地的具體情況而定，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政狀況。

第一，擴(kuò)展預(yù)算范圍，清理整頓各種預(yù)算外專用基金。對(duì)國(guó)家的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行重新規(guī)整，盡量使預(yù)算全部反映政府的活動(dòng)范圍、活動(dòng)方向和活動(dòng)規(guī)模。若沒(méi)有條件實(shí)行零基預(yù)算，也應(yīng)將前期的資源存量納入到復(fù)式預(yù)算之內(nèi)。再者，在國(guó)家預(yù)算之外，存在著名目繁多的各項(xiàng)專用基金由各部門自行管理，脫離財(cái)政監(jiān)督，這既不能正確反映國(guó)家財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入規(guī)模，也不利于提高資金使用效益。實(shí)行復(fù)式預(yù)算時(shí)，應(yīng)采取不同形式把一些主要的基金納入預(yù)算管理。

第二，要適當(dāng)控制舉借內(nèi)債和外債的規(guī)模，合理安排建設(shè)性資金。從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，現(xiàn)在利用舉債來(lái)籌集建設(shè)資金是完全必要的。但必須強(qiáng)調(diào)，不等于建設(shè)性預(yù)算資金不足時(shí)可以無(wú)限制地舉債，必須把舉債控制在一個(gè)合理的規(guī)模和合理的結(jié)構(gòu)之內(nèi)。對(duì)某些國(guó)家優(yōu)先發(fā)展、建設(shè)周期又長(zhǎng)的項(xiàng)目，可采取低息或貼息的辦法；對(duì)那些社會(huì)急需發(fā)展又沒(méi)有償還能力的項(xiàng)目，可采用無(wú)償投資方式，用經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余來(lái)安排。建設(shè)性預(yù)算中安排的屬于國(guó)家直接投資的部分，可考慮實(shí)行資本金制度，作為國(guó)家對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投入資本，也可用于投資項(xiàng)目借款的貼息。同時(shí)，相應(yīng)改變目前實(shí)行的基本建設(shè)基金“撥改貸”辦法。

第三，重構(gòu)復(fù)式預(yù)算體系，修訂預(yù)算法規(guī)。適當(dāng)?shù)匦抻嗩A(yù)算法規(guī)，管理全部的政府稅收預(yù)算，取消基金預(yù)算；將公共預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分，將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算并入建設(shè)性預(yù)算和其他預(yù)算中。設(shè)立債務(wù)管理預(yù)算可以加強(qiáng)政府對(duì)債務(wù)的管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于更好地運(yùn)用財(cái)政政策從而建立覆蓋面寬、各個(gè)分預(yù)算間界限清楚、收支之間基本對(duì)應(yīng)、收支科目性質(zhì)明確的多元立體交叉的復(fù)式預(yù)算體系，即由經(jīng)常性預(yù)算、建設(shè)性預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、債務(wù)管理預(yù)算組成的復(fù)式預(yù)算體系。

第四，確立復(fù)式預(yù)算的審批制度和法律審批制度。為確保政府財(cái)務(wù)預(yù)算信息的可靠性，需要建立相應(yīng)的審計(jì)制度。政府預(yù)算報(bào)告應(yīng)該向公眾披露，同時(shí)建立有制約力的審計(jì)監(jiān)督制度。以法律形式規(guī)定復(fù)式預(yù)算的形式、程序?qū)嵤┏潭群头秶梢杂行У乇ＷC復(fù)式預(yù)算編制的強(qiáng)制性，且利于復(fù)式預(yù)算的推廣。人大對(duì)復(fù)式預(yù)算的審批主要是在宏觀資金布局和財(cái)政資金分配上考核其是否符合具有合法性、可行性和可行性，同時(shí)考慮國(guó)家的相關(guān)政策及其配套措施。預(yù)算一經(jīng)人民代表大會(huì)通過(guò)，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，任何人不得擅自變動(dòng)，使通過(guò)的預(yù)算真正具有約束力，維護(hù)復(fù)式預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，規(guī)范預(yù)算管理。

四、結(jié)語(yǔ)

任何制度都要經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的探索才能真正發(fā)揮作用，復(fù)式預(yù)算也不例外。復(fù)式預(yù)算引入我國(guó)時(shí)間尚短，對(duì)復(fù)式預(yù)算及其影響做出全面的評(píng)價(jià)為時(shí)尚早，但是從西方各國(guó)復(fù)式預(yù)算的發(fā)展來(lái)看，其確實(shí)促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。所以，在現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該堅(jiān)定地實(shí)行和貫徹復(fù)式預(yù)算。不過(guò)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到復(fù)式預(yù)算不能從根本上解決財(cái)政赤字問(wèn)題。財(cái)政赤字問(wèn)題的解決在于合理分配國(guó)民收入，引導(dǎo)資金的合理流向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在復(fù)式預(yù)算的發(fā)展方面，還應(yīng)該明確，預(yù)算科目之間的平衡制約關(guān)系，合理調(diào)整預(yù)算體系。最重要的是充分認(rèn)識(shí)復(fù)式預(yù)算在我國(guó)運(yùn)用中出現(xiàn)的問(wèn)題，找到問(wèn)題，對(duì)癥下藥，才能使復(fù)式預(yù)算的積極作用得到充分發(fā)揮。

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*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略與推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12BJY005；負(fù)責(zé)人：劉邦凡）的研究成果。

（作者單位：燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）