探討耕地撂荒問題成因及其對策

摘要：農村耕地是逐年減少不可再生的資源，然而由于種種原因，農村耕地出現撂荒現象。本文通過對造成農村耕地撂荒的9個原因進行了淺析，探索出防止耕撂荒的7個對策建議，旨在為制止農村耕地撂荒問題提供參考。

關鍵詞：農村耕地撂荒；成因；對策

“民以食為天，國以農為本”，農村耕地是農民的“鐵飯碗”，是農民的命根子，又是社會穩定的最基本因素，是農民最大的社會保險，但隨著國家發展建設和水土流失加重等農村耕地顯現出逐年減少態勢。甘肅省平涼市耕地面積由2001年的583.81萬畝，減少到2011年的558.06萬畝，10年減少25.75萬畝。一方面耕地逐年遞減，另一方面由于種種原因，農村耕地出現撂荒現象，據2011年調查全市耕地撂荒面積16.46萬畝，占全市耕地總面積的2.95%。造成耕地撂荒的成因是多方面的，主要有：一是種植糧食比較效益低且風險大。糧食生產周期長，收益低。相對于經濟作物生產，生產糧食作物的收益很低。一個農村勞動力外出務工，每個月的凈收益也遠遠超過種植一畝糧食一年的凈收益。近年來，隨著糧食直補和糧價的提高，農民種糧積極性不斷提高。但由于種子、化肥、農藥等農資價格不斷上漲，種植成本增幅較大。據調查，種一畝小麥，耕種、化肥、種子、收割打碾等成本305元，正常年份山地畝產350斤，產值350元，畝收益45元。同時農產品經常受結構性、低水平過剩的影響，市場波動大，價格相對偏低，農業生產效益低下，很大程度上影響了農民種糧的積極性。二是農村勞動力大量外出務工經商，種地勞動力缺乏。勞務輸出已成為目前平涼市農民增收的主要渠道，由于大量的勞動力外出，留在家中的多為50歲以上的老人、婦女和兒童，勞動能力有限，農業基本勞動力不能滿足生產的需要，留守人員無法全部耕種，還有些家庭整戶外出之后，全部或者部分土地沒有及時流轉，導致無人管理，形成耕地撂荒。如崆峒區大寨鄉趙源村全村251戶，勞動力376人，外出務工212人，占全村勞動力總數的56.4%；舉家外出務工經商43戶172人，分別占總戶數、總人口的17%和13.5%。三是土地零星、偏遠、瘠薄等管理不便。平涼市耕地撂荒地多數為自然條件較差的遠山地，占全市耕地撂荒面積的99.41%，加之地塊狹小和零星，道路不暢，土地貧瘠，勞作不便，產量過低，收不抵支，農民普遍不愿耕種。四是土地經營分散。由于三十年和長久不變的農村土地政策影響，土地經營分散、管理方式粗放，規模化、集約化經營未見明顯成效。五是農村經濟的發展，二、三產業的進一步發展為農民提供了就業機會和收入來源。由于農村經濟發展較快，二、三產業發展迅速，為農民提供了就業機會和收入來源。同時，大量的企業在我市落戶發展，為當地農民提供了就業機會。六是農民有戀土情節。由于目前農村社會保障機制不健全，絕大多數農民不愿意放棄土地承包權，即使暫時地轉讓給別人，你若把他的承包土地的權利拿掉，他也不愿意。因為他們擔心鄉鎮企業不保險，說不定什么時候就垮了，把他解雇了，沒有退路。打工也隨著年齡增長困難加大。他們認為只要承包地在，打不了工，回來還是有地種。就是鄉鎮企業跨了他回家還可以種地，能解決生活問題。由于這些原因，目前農村部分外出務工農民選擇“失業”后繼續務農，寧荒不轉。七是土地承包經營權流轉困難。推進土地承包經營權向產業大戶轉移，促進土地集約化、規模化經營，是解決撂荒的有效途徑，但撂荒地一般都是沒有人愿意耕種的比較零散、交通不便、產量不高的耕地，而產業大戶愿意要的是集中連片、交通便利、水利灌溉條件較好的耕地；還有一部分群眾對土地承包經營權流轉，在思想上存在一定的顧慮，擔心土地一旦流轉出去，國家的惠農補貼資金還能不能發到自己手中；同時，由于務工經商收入不穩定，自己想種地時還能不能收回自己的耕地，害怕失去最基本的生存保障，自己不種也不愿讓他人耕種，土地流轉困難導致耕地撂荒。八是對農民教育引導不夠。對撂荒耕地的農戶缺乏引導，承包農戶認為自己承包的土地使用權在自己，愿意種的種，不愿意種就不種，缺乏必要的約束和監管。九是農村耕地撂荒制止手段乏力。現行的法律法規政策沒有對部分農民因外出或外遷，寧愿耕地撂荒，也不愿將耕地流轉，造成耕地撂荒作出硬性規定，基層對耕地撂荒問題難以杜絕。

農村耕地撂荒要必須引起各級黨委政府的高度重視，任其下去，將不利于農村的發展和社會穩定，影響推進農業現代化和實施城鄉統籌的進程，要實事求是，與時俱進，調整戰略，深化改革。

1.加大政策宣傳力度，不斷提高農民種糧積極性。各級黨委、政府和相關部門應加強對農民的宣傳教育，采用電視、宣傳資料、召開村民會議等多種形式，廣泛宣傳《土地管理法》、《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規及國家相關政策，通過宣傳教育，使農民群眾全面了解以上“兩法一辦法”的基本內容，增強廣大群眾保護自己合法權益的意識和履行義務的自覺性，切實提高農民種糧的積極性，教育引導群眾愛惜耕地、用好耕地、避免撂荒。

2.進一步強化法制建設，切實杜絕棄耕拋荒現象。一是認真落實《土地管理法》第37條規定，凡耕地撂荒2年以上的，由村社集體責令復耕，或負責調整流轉復耕，對既不自己復耕，又不愿流轉復耕的承包農戶，由村社集體強令收回重新發包。二是認真執行全戶戶口遷入城市的承包戶的承包耕地由集體收回的法律規定，農民變市民后，收回承包地。對全家外出的農戶，鼓勵將戶口遷出并給予一定補償。三是村社可根據耕地撂荒的程度所造成的后果以及承包戶應負的責任，制定適當的經濟處罰辦法，報上級部門批準后執行。四是嚴格按照“誰種糧，誰受益”的原則，改變按計稅面積發放補貼的辦法，對糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼資金據實發放到種糧農戶手中，既不復耕又不流轉的農戶一律不得享受各種惠農政策。

3.落實惠農政策，激發種糧熱情。嚴格按照“誰耕種誰受益”原則，改變過去按計稅面積發放補貼的辦法，對糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼資金據實發放到種糧農戶手中，適度增加補貼，合理提高糧食收購價格，激勵農民種糧熱情，對撂荒耕地的農戶取消“直補”。

4.堅持因地制宜、分類指導，逐年減少耕地撂荒。對立地條件差、不適宜耕作的山地和林緣地，向上積極爭取政策，加大退耕還林還草力度，有效減少撂荒面積，提升生態效益。對立地條件較好的加快土地流轉，鼓勵農戶的土地向種養大戶集中，向規模化、集約化經營發展，允許村組集體經濟組織將依法收回或農民自愿放棄的承包地委托土地流轉合作社經營或由村組集體經濟組織統一經營；積極引導農戶以互換形式調換土地連片集中，改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題，鼓勵開展土地適度規模經營示范，支持各類市場主體領辦土地流轉合作社，集中連片經營農村土地，并給予一定的資金扶持。

5.大力發展特色農業，加快優化農業產業結構。加快產業結構調整，大力發展特色農業，推行“一村一品、一鄉一業”是解決撂荒問題的重要手段。一是結合蘋果、馬鈴薯、中藥材等優勢產業，以市場需求為導向，實現產業合理布局。二是加強特色農產品的市場營銷，加大宣傳推廣力度，廣泛建立特色農產品展銷窗口，解決賣難問題，增加農民收益。三是改進農業產業經營模式，大力推行“公司+基地+專業合作社+農戶”的產業經營模式，延長產業鏈條。加快對特色產品實行區域化布局、集約化生產、規模化經營、科學化管理，建立和完善農民參與流通和加工的利益分配機制，不斷提升土地產出效益。

6.加大科技推廣力度，進一步提高農業科技含量。一是逐步建立和完善科技推廣服務體系，提高農技推廣人員的待遇，改善工作環境，促進科技成果的轉化利用。二是大力開展職業技術培訓，增強農民的科技素質，將免費培訓和有償培訓結合起來，真正達到培訓一批，見效一批的效果。三是抓好優良品種的引進和推廣，積極改進耕作方式，提高土地復種指數，全面推行標準化、綠色化、無公害生產實用技術，大力發展生態高效農業，提高農產品質量和效益。通過科技推廣運用，切實解決廣種薄收和增產不增收的問題。

7.加大對農業的投入，實行保護和扶持政策。當前農業比較效益低的現狀迫切要求增加農業投入，實行保護政策。對已經出臺的各項保護和扶持政策要確保落實，以發揮最大效應。政府要發揮農業投入的主導作用，通過加大財政投入來引導和促進社會多渠道投資農業。要加大農業的科技投入，大力發展科技農業，不斷提高科技成果對農業增效、農民增收的貢獻率。