新型城鎮化建設的基本方針探討

摘要：城鎮化是未來中國經濟增長的動力，中原經濟區城鄉二元結構矛盾突出，其城鎮化建設意義重大，但存在轉變觀念、確保糧食產量、集約利用土地、保護資源環境和投融資等眾多問題，本文就解決這一系列問題，提出了“一個重心，兩個支撐”的基本方針思路，即以人口城鎮化為重心，以空間規劃和產業培育為支撐。

關鍵詞：中原經濟區；新型城鎮化；基本方針

十八大報告指出，要推動城鄉發展一體化，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。2012年中央經濟工作會議進一步把“城鎮化”作為2013中央經濟工作的六大任務之一。自此，城鎮化被提到了前所未有的高度，一時間“城鎮化”成了媒體和學術界熱議的話題，李克強總理更是多次強調，城鎮化是未來中國經濟增長的動力。可以預知，未來幾年，城鎮化將會在全國大力推進。中原經濟區位于“兩橫三縱”城市化戰略格局的陸橋通道橫軸和京廣通道縱軸交匯處，同時又聚集著中國最多的農村人口，城鄉二元結構矛盾突出，推進這一地區的城鎮化意義重大，但也問題重重。本文通過對中原經濟區新型城鎮化建設的意義和面臨的問題進行分析，提出相關建設方針，以期對中原經濟區的城鎮化建設有所幫助。

一、中原經濟區新型城鎮化建設的意義

1.有利于促進公共服務均等化，改善廣大農民的生活條件。中原經濟區共有172個縣，其中國家級貧困縣就高達51個，占比近30%。這些地區以農耕為主，受傳統思想影響，生育意識強，人口密集，教育、醫療資源十分匱乏，交通不便和信息閉塞更加劇了地區貧困。目前，一些農村地區，還存在用柴火生爐做飯的情況。而城市則聚集了地區最好的教育和醫療資源，交通、信息、水、電、煤氣等基礎網絡也很發達。以教育資源為例，截至2012年，河南省共有普通高校112所，鄭州市最多，共49所，其次是新鄉，共7所。在這112所高校中，僅3所分別位于鞏義、登封、永城3個縣級市，其他109所均位于地級市。新型城鎮化強調城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，通過新型城鎮化建設，將有力改善農村基礎設施，促進農村與城市間公共資源的流通、分配，使廣大農民也能享受和城里人一樣的公共服務。

2.有利于優化產業結構，釋放農村巨大的內需潛力。2011年，中原經濟區共實現國內生產總值41770.55億元，其中第一產業增加值5633.83億元，第二產業增加值23799.49億元，第三產業增加值12337.23億元，三次產業結構比例為13.49： 56.98： 29.53，與全國同期相比，第一、二產業分別高3.39和10.18個百分點，第三產業低13.57個百分點。黨的十七屆五中全會提出“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”，這就要求新型城鎮化不僅僅是農村人口的減少，還要注重對傳統農業的升級改造，優化農業內部結構，發揮農業規模效益，提高農業生產率。同時農業結構的改變以及農村人口向城鎮的聚集，將極大地改變廣大農民的消費結構，農民的需求將不只停留在對衣食住行的物質需要，還將顯現出對文化、教育、藝術等精神生活的迫切需要，而這必將促進農村第三產業迅猛發展。

3.有利于緩解各類“大城市病”，促進社會和諧。隨著農村人口向北京、上海、廣州等大城市的大規模遷移，諸如交通擁堵、環境惡化、資源短缺等“大城市病”成了人們街頭巷尾熱議的話題。人口向城市的過度集中，無疑會超過城市固有承載力，造成各類問題。我國約有1.6億農民工，而據河南省勞動和社會保障廳統計，2012年，全省農村勞動力轉移就業總量已達2570萬人，其中向其他省市輸出1112萬人。新型城鎮化的目的就是通過培育眾多等級不同的人口集聚區，促進資源在空間上的合理分配與利用。新型城鎮化將重點培育中小城市和小城鎮，使廣大農民能夠在家門口安居樂業，這既能降低資源大跨度調運帶來的經濟和社會運營成本，也可以避免“擁擠”帶來的一系列矛盾，有利于社會和諧發展。

4.為全國城鎮化建設提供示范作用，關系城鎮化建設全局。中原經濟區與整個國家有著相同的基本情況，即經濟總量大、資源豐富、人口眾多。其主體河南省共有農村人口5579萬，穩居全國第一位；耕地面積792.64萬公頃，占全國總耕地面積的6.51%，居第二位；2011年糧食產量5543萬噸，低于黑龍江省28萬噸，居第二位。巨大的農村人口、豐富的農業資源以及悠久的農耕文化，使這里毫無疑問地成為全國城鎮化改革的攻堅地區。如何解決好這一地區的城鎮化問題，其經驗值得各地借鑒，其成敗關系整個新型城鎮化戰略的實施。

二、中原經濟區新型城鎮化建設面臨的問題

1.觀念認識轉變問題。中原地區是中華文明的發祥地，這里土地肥沃、水源豐沛、四季分明，生長在這里的人們世代以種地為生。如何使這里的人民自愿離開世代相依的土地，如何解答農民心中“不種地，俺干啥”的困惑，是擺在各級政府面前的首要問題。思想觀念的疏通是一個長期、漸進的過程，絕對不能強制執行。轟轟烈烈的“周口平墳”事件，也從一個側面說明了改變中原農民根深蒂固的傳統習俗的復雜程度。新型城鎮化建設的主導者要深刻認識到在中原地區進行城鎮化改革的難度，不能畏懼困難，要做好打持久戰的思想準備。

2.確保糧食產量問題。幾千年來中原地區一直是我國重要的糧食產地，素有“中國糧倉”之稱。隨著農民向城鎮的聚集，將有大量農民放棄務農，如何保證糧食產量，是關系國家安全的重大問題。目前提出的解決方案是推進農業現代化，而農業現代化本身又是一個十分龐大的課題。就農業機械化方面來說，河南省國土面積共16.7萬平方公里，其中山地和丘陵面積就達7.4萬平方公里，占河南省總面積的44.3%，這些地方的可耕種區域一般十分狹小，并不適合大規模的機械化生產。有統計顯示，2012年河南省的農業綜合機械化水平為73.5%，遠低于黑龍江的91.67%。另外，河南省常用的耕地面積為720.22萬公頃，其中一般年景能夠正常灌溉的水澆地為324.18萬公頃，僅占常用耕地面積的45.01%，雖然耕地中存在大量的中低產田，有很大的增產空間，但要讓近500萬公頃的耕地獲得水源保證和灌溉設施，這又是一個巨大的工程。

3.土地問題。土地問題是新型城鎮化建設最核心的問題，主要包括兩個方面，一是土地征收問題，二是土地流轉問題。城鎮化建設中，免不了要拆遷征地，解決好土地征收補償工作，是一個棘手但關乎社會穩定的重大問題。近年來，我國社會暴力沖突和官員巨額腐敗現象多發生在這一領域。之所以會引發如此多的激烈矛盾，就在于土地征收牽涉到資源和利益的重新分割。雖然國務院已出臺了許多嚴禁強制拆遷的規定，但流血事件依然存在。如何破解這個難題，關系著人民群眾對黨和國家的信任。土地合理流轉可以促進土地集中管理，發揮農業規模優勢。2013年中央一號文件明確指出“鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”。但具體如何操作，土地流轉協議如何達成，土地流轉價格如何確定，土地流轉范圍如何突破在同一村莊內的局限，都是河南省在土地流轉試點改革中遇到的急需解決的問題。

4.資源環境承載力問題。目前我國普遍存在的“城市病”問題，是城鎮化發展要與資源環境承載力相協調的最好例證。中原地區資源豐富，但人口眾多使其人均資源占有量并不高，同時，由于片面追求經濟效益，走的是高消耗、低產出的粗放型經濟發展道路，給生態環境造成了極大破壞，很多資源在快速萎縮。以水資源為例，2010年河南省人均水資源占有量為568.70立方米/人，而2011年下降到349.02立方米/人，下降了38.6%。新型城鎮化要求不以犧牲生態環境為代價，如何走出一條“集約、智能、綠色、低碳”的城鎮化道路，關系著城鎮化建設，甚至是整個國家發展的可持續性。因此，必須要做好對各地資源環境承載力的測算工作，制定城鎮發展的長期規劃，避免再次出現類似鄭州航空港區“先建城，后找水”的情況。

5.投融資問題。河南省政府參事鄭泰森指出，一個農民的市民化需要30萬元投入。面對如此巨額的建設成本，我們不禁要問“錢從哪里來”？分稅制改革后，地方政府的“財權”與“事權”不相匹配，級別越低政府財力越薄弱，而這些地方正是城鎮化建設的重點區域。目前各地政府解決財力不足的辦法多是依賴出讓土地使用權獲得預算外收入。這就使城鎮化陷入一個怪圈：要進行城鎮化建設，就必須出讓土地，擴大城市規模，最終導致過度城鎮化。新一輪城鎮化要更加注重提供公共服務，已是人們的共識。如何從資金上阻絕城鎮化建設“重城輕人”的問題，不僅需要完善財稅政策體制，更需要探索出允許民間資本和外資進入的多元化投資平臺。

三、中原經濟區新型城鎮化的建設方針

中原經濟區的城鎮化建設任重道遠，所要面對和解決的問題絕不止上述五個。為了避免“哪疼醫哪”，必須要有一個整體的方針路線。本文將中原經濟區城鎮化建設的方針概括為“一個重心，兩個支撐”，即以人口城鎮化為重心，以空間規劃和產業培育為支撐。

1.明確城鎮化的重心是“人口城鎮化”。城鎮化建設可以分為兩大部分，即基礎設施建設和公共服務提供，前者以土地為中心，后者以人口為對象，因此也被稱為“土地城鎮化”和“人口城鎮化”。“要致富先修路”，多年來我國城鎮化一直注重房屋、道路的建設，這在一定時期確實帶動了經濟增長，改善了人們的生活。然而，隨著城鎮化的深入，尤其是大規模基礎設施建設資金的投入（如4萬億財政刺激計劃），各城市面積快速擴大，新區高樓林立、道路通達，但到了晚上卻一片死寂。土地城鎮化的發展已遠遠快于人口城鎮化，有些地區甚至出現了飽和局面。由于內在利益驅使，目前土地城鎮化仍有較強的發展勢頭。

科學發展觀強調以人為本，我國經濟發展的根本目的也是讓人民過上幸福生活。然而由于種種制度壁壘，大量農民雖然已進入城中生活，卻享受不到城市提供的許多公共服務，成為“半截子市民”，社會地位尷尬。城鎮化建設應回歸其本質，重新認識土地城鎮化和人口城鎮化間的關系，明確人口城鎮化在新一輪城鎮化建設中的地位，給社會各界以確定的工作重心，使城鎮化不致偏離應有的軌道。

2.重視城鎮化的空間規劃。城鎮化的發展不能各自為政，必須要統一規劃，制定頂層設計，為各地城鎮化發展指明空間范圍和方向，促進地區間的均衡發展。

首先，要做好城鎮布局工作。新型城鎮化的目標是要形成大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局。目前在中原經濟區內，一面是中心城市鄭州的大面積擴張，另一面是東南區域的大范圍貧困，兩極分化嚴重。在新一輪城鎮化建設中，要通盤考慮，結合各地的資源環境承載能力，培育有潛力的地區形成中小城市或小城鎮。例如，可以在豫東皖北地區，重點發展一個城市，形成區域增長極，帶動這一區域的經濟發展。

其次，要明確各城鎮的功能定位。我們要構建的城鎮體系不是簡單的大小城市并存體，而是大中小城市和小城鎮錯落有致、功能互補的有機結合體。在功能定位時，要盡量減少大城市的功能承擔量，給大城市“瘦身”，這也是避免大城市過度發展的有效方案。同時，要充分發掘各城鎮的特色和優勢，錯位發展，避免重復建設和資源浪費，形成具有中原特色的現代城鎮體系。

另外，要適當調整現行的行政區劃，減少城市層級。城市等級越高，掌握的公共資源就越多，擁有的建設管理權力也越大，由于得不到充足的資源和權力，中小城市和小城鎮很難發揮自身優勢，這將嚴重制約城鎮化的整體進展。要深入推進“省直管縣”改革，為中小城市的發展松綁、減壓。

就規劃本身而言，要建立長效機制，加強規劃的慎重性、長遠性和務實性，不能為了“要政策”而規劃、反復規劃和規劃跟風。

3.形成強有力的產業支撐。沒有產業支撐的城鎮化只是一個用樓房和道路堆砌的空架子，農民進得去卻留不住。城鎮產業的繁榮，不僅能提供大量的就業機會，解決農村轉移人口的生存問題，還能創造稅收，為公共服務的改善提供資金支持，可以說，產業發展是城鎮化建設的源源動力。我們強調，城鎮化要與工業化、農業現代化協同發展，而三者協調互動的紐帶正是產業。因此，一定要逐漸構建起一套符合中原經濟區實際和特色的產業體系。

在已形成的中心城市，要做大做強現有產業，提高中心城市的輻射帶動作用；加大政策扶持力度，發揮鄉鎮企業的發展潛力，增強中小城市和小城鎮的經濟實力；引導大型企業向鄉村發展，通過產業園區建設，促進產業集聚，形成新的人口聚集區和經濟增長點。在產業結構方面，農村人口向城市的轉移為規模農業的發展創造了有利條件，要提高農業機械化水平，發展多種形式的新型農業，如觀光農業、生態農業等；中原經濟區的西北區域，尤其是中原城市群沿線，工業基礎雄厚，但多是資源消耗型和勞動密集型企業，要加快產業升級，提高科技含量和資源利用率，同時，可以有選擇地承接沿海地區的轉移產業，引導他們在落后地區優先落戶；隨著人口的聚集，批發零售、餐飲娛樂和金融培訓等不同層次的服務業將得到快速發展，要注重培育地區特色和品牌優勢，形成區域競爭力。

參考文獻：

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