事業單位改革的發展方向淺析

摘要：事業單位改革即將全面啟動，改革將牽涉到千萬人的切身利益以及是否能成功的實現事業單位市場化改革。本文以事業單位的發展現狀和存在的問題為出發點，針對現狀和問題，簡要談了事業單位改革的發展方向及措施建議，為確保事業單位改革能夠平穩推進、加快轉變事業單位的職能職責、實現我國經濟長遠穩定發展奠定基礎。

關鍵詞：事業單位；改革；發展方向；淺析

事業單位改革已在探索中走過了若干年，無論是事業單位本身的用人制度改革，還是事業單位在社會主義市場經濟環境中的定位，都引起了全社會的高度關注，由于改革牽涉的范圍大、人員多，利益層層糾葛，也注定了事業單位改革的復雜性和艱巨性。在黨的十八大勝利召開前后，堅持改革、深化改革的呼聲越來越成為全社會的焦點，在這種情況下，堅持社會主義市場經濟的改革方向，以人為本，以全面、協調、可持續的科學發展觀，正確處理好改革、發展、穩定三者的關系，協調好改革過程中各種利益關系，尤其要充分認識到深化事業單位人事制度改革，實行靈活的用人制度，增強事業單位的公益性和適應性，對今后我國經濟走向穩定、可持續發展有著重大意義和極其廣泛深刻的社會影響。

一、事業單位的現狀和利弊分析

根據2012年初的統計資料，我國現有事業單位約126萬個，人員約3000萬人，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。事業單位分布的范圍廣，可謂包羅萬象，主要集中分布在科研、設計、教育、文化、新聞及體育部門，類型上有承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務等，從業人員數量龐大，且集中了我國大部分專業技術人才，在經濟社會發展中占有重要的地位，歷史上為國家的經濟社會發展做出了巨大的貢獻。這個時期事業單位的發展是與我國傳統的計劃經濟體制相適應的，對我國各項事業發展的影響也是積極的。但隨著我國逐步建立起社會主義市場經濟體制，改革的進程不斷深化，在計劃經濟條件下成長和發展起來的事業單位開始成為改革道路上的負累和阻礙。事業單位改革之所以箭在弦上，主要在于事業單位自身累積的問題越來越多，主要表現在以下幾個方面。

1.在市場經濟條件下適應性差。事業單位在管理上基本上是政府行政部門的附屬，事業單位多由各級政府或行政部門主辦，作為行政職能的延伸，勢必會造成事權重疊，效能低下。而事業單位的許多業務又要經過上級行政主管部門，政事合一，導致政事職責不分，職能交叉，關系不順。這種行政上的隸屬關系使政府各部門對事業單位控制嚴，管得過多過細，管理方式和手段單一，相較于企業，形成事實上的管理虛位，事業單位的生機和活力受到抵制。而行政上對事業單位的控制，又讓民間資金參與辦事業的意愿和動力不足，造成的后果就是事業單位在市場經濟條件下的適應性很差。習近平總書記指出，政府應放權把不該管和管不好的交給市場去管。這也成為了我國經濟領域改革的指導思想。

2.低效率使事業單位逐漸成為財政包袱。市場經濟主要是通過市場來配置資源的，資本的逐利屬性使資源向產生高利潤行業集中，在這種情況下事業單位有其存在的必要，彌補某些對國計民生有重要影響而本身幾乎不產生利潤或者利潤很小，資本不愿介入的領域，即公益性質的，這是財政服務于民的體現，而現實的情況是財政包攬過多，對各類事業單位承擔無限責任，導致財政負擔沉重，中央和地方財政支出中事業費比例都有逐年增加的趨勢。從事業單位的角度來看，財政供應資金大多被用于人員供養開支，用于事業發展的資金很有限，結果是業務擴展受到限制，成了工資有保障，業務沒錢干的純供養單位，可以想象這樣的事業單位的目標和行為都已偏離了事業發展的基本要求和規范，也是有些事業單位亂收費，枉執法，不作為的重要內在原因。

3.參與配置資源的作用低。由于行政上的隸屬，部門間的利益、管理上的虛位，體系的封閉，事業單位布局分散，難以形成規模效益，而對市場經濟的不適應性，難以迅速對市場需求作出反應，造成了人力、物力、財力和信息資源極大浪費，最重要的是對人力資源的浪費。

參照發達國家三產的比例，可以看出我國第三產業的比重是很低的，即使相比同屬金磚國家的俄羅斯和巴西，也是比較低的。黨的十八大提出要在2020年建成小康社會，關鍵就在于對經濟結構的調整，從對外依存型經濟發展成內需拉動型經濟，這就需要提升服務業在經濟中的比重。而目前普遍出現的“用工荒”和事業單位人浮于事的現象形成了極為諷刺的對比，一邊是市場缺乏人員素質要求較低的普工、技工，一邊是人員素質相對較高的事業單位職工業務量少，效率低下，不能不說是一種極大的浪費和錯位，解決的辦法，正如李克強總理在中外記者招待會上所說的：把錯裝在政府身上的手換成市場的手。這不僅關系到事業單位的改革，也關系到政府削權以及理順市場關系。事業單位從性質上講本就屬于服務行業，一旦讓其資源由市場來配置，即使釋放出其中50%的人力資源，也必將會對第三產業的發展產生極大的推動作用。

4.政府職能不清與事業單位服務缺位。相對于政府機構而言，事業單位應稱為“非政府組織”；或相對于企業而言，稱為“非營利機構”。事業單位是以實現社會公共利益為目的，由國家機構或其他組織利用國有資產而依法設立的從事社會公共服務活動的組織。而現實情況是政府與這類事業單位的責任邊界不清。政府無所不包，一些應該由市場機制解決的事宜，一些本來應由非政府機構行使公共行政、社會性公共服務的職能實際由政府代替，事業單位實際上只是政府的二級部門。政府機構這種職能越位、責任缺位常常造成政府公信力下降。而事業單位本身也存在社會化服務功能的“缺位”，事業單位作為政府與市場之間的橋梁，應該為政府和社會進行雙向服務，承擔更多的社會責任，提供政府服務功能的拾遺補缺。但是現在大多數事業單位都類似于準行政部門，運行方式帶有濃厚的行政色彩，不愿意面向社會尋求生存的空間，已經遠遠適應不了社會主義市場經濟體制的要求，僵化的機制也嚴重地束縛著事業單位的發展。因此，必須樹立一種更公正、更民主、更獨立的公共行政觀，建立與市場經濟體制相適應的新型事業單位，從而進一步推動解放和發展社會生產力。

二、事業單位改革的發展方向

經過幾十年事業單位改革的探索，改革的方向越來越明晰，2011年3月23日制定出臺的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，面對當前新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后、一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活的現狀，將通過分類推進事業單位改革加以解決。

1.由事業單位的分類定位入手推進改革。我國事業單位情況復雜，性質各異，改革面臨的首要問題是解決事業單位在社會主義市場經濟體系中的準確定位和進行科學分類。事業單位改革要分類推進，分步實施，對不同行業、不同類別、不同功能、不同經費來源的事業單位，國家在改革方案的設計和實施步驟的安排上要有所區別，體現各自的特點，采取不同的措施，避免簡單的劃分。

一是直接承擔政府行政職能的事業單位，例如從事監管、資質認證、質檢、鑒證等類業務的。這類事業單位有著一定的行政職能，在整個事業單位中占的比例也比較小，在7%左右，可以依照其主要職能納入公務員管理范疇，回歸其政府機構的身份。

二是承擔公共事業發展職能、為社會服務的事業單位。這類事業單位主要從事科教文衛事業與公用事業服務相關的業務。這類事業單位在整個事業單位中占的比例很大，從業人員最多，相當一部分已經具備市場化的條件，可以由市場導向和配置資源，不再需要政府代行其職能，需要的是政府加強監管和引導。

三是和市場有著緊密聯系，起著中介作用，為企業提供服務的事業單位。這類事業單位主要的業務為咨詢和協調等，最具備企業特征，可以完全推入市場，使之成為以市場為導向的企業

2.實行政事分開。包括政府和事業單位的兩方面改革。既要實現“政事職權分開”，也要實現“政事組織分開”。政府是主導，只有政府下決心轉變職能，認真規范政府與事業單位的關系，才能為事業單位改革創造必要的條件。李克強總理指出，這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發展的需要，是人民的愿望。我們要有壯士斷腕的決心。市場經濟是利益多元化的經濟，政府職能轉變牽涉到政府工作人員的切身利益，是難度最大的改革。事業單位改革是我國政治體制改革的一個重要方面，不可能單獨突破取得成功，需要與政府改革相配套，相輔相成。

一是加強事業單位獨立法人地位。現行事業單位法人地位形同虛設，可以視為主管行政部門的職權延伸，也造就了許多部門利益上的糾葛。要改變這種情況，必須首先改變事業單位負責人任命制，這在很大程度上會限制行政部門的利益，但對事業單位的獨立發展，卻是非常關鍵的一步。

二是推進事業單位人事制度改革。這項改革已經在全國推行開，主要是以聘用制為核心，實現事業單位工作人員的能上能下、能進能出、將事業單位人事制度與機關人事制度徹底分離，實現事業單位的用人自主權。但實現這項改革目標的前提必須是事業單位獨立法人地位，否則將無法解決行政事業人事一體化的頑疾。

三是實現分配制度改革。事業單位改革的最終目的是實現市場化，這也就意味著事業單位在財務支持方面對政府的依賴將隨著改革的推進逐漸減少，沒有市場化的分配制度改革，只是隔靴搔癢，不能觸及問題的實質，更不可能減少對財政的依賴。如果在獨立法人地位和人事制度改革上取得進展，分配制度改革將會水到渠成，市場解決問題的能力和潛力有時遠比政府更有合理和有效。

3.培育和規范適應市場經濟條件的新型事業單位。事業單位體制應符合經濟社會發展的要求，符合事業單位突出服務的特點，符合人才成長的規律。在經歷一系列改革后，適應市場經濟條件的新型事業單位應具備以下五個特征：一是政事職責分開；二是分類管理到位；三是單位用人自主；四是人員自主擇業；五是政府依法監管。新型的事業單位必然適應性和生存力較之傳統的事業單位大大增強，對財政的依賴減弱，對社會的貢獻更大，為我國實現建成小康社會和邁向經濟強國奠定堅實的基礎！

參考文獻：

[1]李紅玲.淺析事業單位的職能和作用[J].