從“五位一體”視角對人口較少民族發展的思考

摘要：人口較少民族近年來發展迅速，但與其他民族的差距也是愈發明顯。在新一輪的扶持規劃開始之際，根據十八大提出的“五位一體”總布局，對人口較少民族扶持工作進行反思非常有必要。本文以云南為例，對人口較少民族扶持工作取得成績和存在問題進行了系統分析和總結，并對發展滯后的原因進行了思考，最后提出了人口較少民族發展面臨的新問題。

關鍵詞：人口較少民族；差距；云南

黨的十八大報告提出，建設中國特色社會主義總布局是“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”的“五位一體”，總結反思當前人口較少民族的幫扶工作，將其發展置于“五位一體”的大局中來認識、謀劃和推進，是下一步取得良好績效的保證。28個人口較少民族占我國民族總數的一半，2009年人均純收入為2591元，僅相當于民族地區平均水平（3369元）的3/4、全國平均水平（5153元）的1/2。加快人口較少民族跨越發展是全國同步建成小康社會面臨的最大困難，已經成為事關全國發展全局的大事。

一、人口較少民族后續發展存在的主要問題

1.基礎設施薄弱。地處邊遠，山高谷深等自然條件的限制導致建設難度大、成本高，加上資金投入嚴重不足，導致聚居地區農田水利、交通、輸電和通信等基礎設施較差。云南省制定的扶持人口較少民族發展檢查驗收辦法中規定標準為中低水平，大部分達標村都是低水平的達標驗收：大多數公路等級低、質量差，多屬簡易公路，且由于泥石流不斷發生導致的晴通雨阻現象相當嚴重；仍有2%戶約5萬人未通電；水利建設方面，農田溝渠投入不足、等級低，大部分年久失修，不能很好發揮作用，水利化程度不到10%；18%的人口安全飲用水問題仍未解決；現有住房80%以上是土木結構的土坯房和掛墻房，還有10%左右人口居住在危舊房中。

2.思想觀念落后，勞動者素質低。8個人口較少民族中，除普米族、阿昌族外，其他6個均屬由原始社會末期“直接過渡”到社會主義社會的“直過”民族，其中基諾族是我國56個民族中最后認定的民族。近十年來，雖然大力推廣義務教育，但文盲人口數量大、失學輟學嚴重等問題仍然突出，特別是學生因貧失學輟學現象較為普遍，能升入高一年級繼續接受非義務教育的人數也相對較少。比如據西雙版納州統計，布朗族2001年9月一年級招生時有557人，到2007年7月六年級畢業時只有136人，完學率只有24.4%。

3.貧困面大，貧困程度深。當前云南人口較少民族的經濟社會發展仍十分滯后，僅以農民人均純收入為例，2005年，175個人口較少民族聚居村農民人均純收入845.7元，比全省少1196.3元，而2010年云南人口較少民族農民人均收入為2265元，遠低于全省平均水平1687元，7個人口較少民族近30萬人整體處以新貧困線（2300元）以下。云南省人口較少民族仍有近10萬人還處于低收入貧困線以下，而且返貧率較高，至今96%以上的獨龍族、89%以上的普米族處于貧困狀態。

二、人口較少民族發展滯后的原因分析

人口較少民族貧困落后，除去惡劣的自然地理條件、封閉落后的歷史遺留因素外，回顧近十年的扶持政策，從國家到省市各級政府投入了大量的人力物力財力，但與其他地區和民族的差距卻越來越大，本文初步歸納了資金缺口大、扶持針對性和實效性不強和對自我發展能力培育重視不夠等因素。

1.扶持資金不能滿足當地發展需要。人口較少民族聚居區財政薄弱，扶持資金來自國家、省里和上海等省市，相對于極為落后的發展現狀，扶持資金投入與實際需求差距較大，資金缺口非常大：一方面，基礎設施建設成本高，投入資金（當前平均每個自然村約20萬左右）只能解決部分群眾急需項目，無法滿足產業發展、異地搬遷、人畜飲水、道路建設等方方面面的需要；另一方面，需要更多的資金投入后續的日常維護管理。

2.扶持時效性、針對性不強。隨著當地群眾改善生產生活條件的需求日益迫切，生產生活設施建設、民生設施建設等投入與需求的矛盾將更加突出，扶持以及維護成本難度將進一步加大。一是目前扶持資金投入集中在農網改造、水利、交通等基礎設施建設上，但在文化衛生、技能培訓、產業建設、民居房改造方面資金投入少；二是有幫扶資金但無法從根本上解決問題，比如醫療衛生、文化教育、水電等缺設備、缺人力，缺維持運轉的支撐資源；三是實施整村推進的項目零散，規模不大，對人口較少民族群眾的增收推動有限，后勁乏力；四是項目的后續管理滯后，部分被扶持村出現短期績效現象，實施成果難以鞏固。

3.缺乏自我發展能力，增收途徑匱乏。受地理條件和社會發展程度制約，產業結構單一，增收渠道窄，群眾自我發展意識、創新意識、當家理財能力等較弱，素質型貧困問題突出。一是多數村寨農業基礎薄弱，抵御自然災害能力弱，尚未擺脫靠天吃飯的局面，因災返貧現象嚴重。在很多人口較少民族村落，種植業、養殖業以及旅游業的發展已露端倪，但是尚未轉化為經濟優勢，農民收入仍以傳統農業為主；二是群眾普遍缺乏穩定的增收項目和支柱產業，實現徹底脫貧和可持續發展的任務十分艱巨。當前人口較少民族主要靠國家退耕還林政策補助的糧食以及國家其他農業方面的補貼過日子，自身沒有太多的其他收入來源，加之很少有人外出打工，農民人均年收入很難有大幅度提高；三是不能利用幫扶資金進行創業，實現“造血”功能。雖然幫扶資金落到每個家庭困難戶暫時解決了困難家庭的燃眉之急，但是如果政府的“輸血”停止，返貧的問題令人擔憂。

三、后續扶持對策建議

1.努力開發人力資源，增強發展內力。在反貧困過程中，必需增強人口較少民族依靠自己使得民族繁榮的使命感和自信心。一是采取特殊政策加大教育扶持力度，提高勞動者素質。擴大補助范圍，完善助學體系，確保貧困生不失學，對聚居區舉辦雙語教學的學校給予特殊扶持；對參加中考、高考學生放寬錄取標準和條件，優先錄取、定向錄取；提高寄宿生補助，并將補助延伸到高中；對任教的教師（包括代課教師）應增加適當補貼。二是加強培訓，促進實用技術的推廣普及。讓每戶農戶都掌握1—2項實用技術，充分發揮各種產業協會的作用，提供產銷保障。同時加強外出務工人員的培訓，增加他們的就業機會。三是大力培養和選拔人口較少民族干部。特別是人口較少民族聚居的鄉鎮應當合理確定人口較少民族領導干部、公務員的名額和比例，并適當放寬任職和錄用的條件。

2.加快民生建設，增強發展后勁。在積極爭取國家和省、市政府的政策性投入的基礎上，市、縣各級應逐年加大對人口較少民族發展資金的比例，幫助相對集中居住地改善交通、居住等基礎設施，解決當地群眾關注、關心的民生問題，努力改善群眾的生產、生活條件和生存方式，增強“造血”功能，夯實發展基礎。特別要注重人口較少民族地區的醫療衛生、文化、科技等基層服務網絡體系建設，針對薄弱環節進一步推動衛生室、文化活動室及民族特色博物館的建設，提高人口較少民族聚居區基本公共服務水平，進一步建立和完善新型農村合作醫療、新型農村養老保險、農村居民最低生活保障等社會保障制度，使其全面覆蓋人口較少民族聚居區，為人口較少民族，特別是那些守邊固土不能實施移民搬遷的邊民，實施更加有效的生活保障措施，使他們具有更大的生存權和更好的發展權，從根本上獲得自我發展能力提升的基礎條件。

3.強力實施開發扶貧系統工程，增強發展保障。一是建立健全部門掛鉤扶貧制度和領導干部聯系制度，認真研究長效扶貧機制，切實開展“幫扶工程”，堅持不脫貧不脫鉤；扶貧資金重點要先向可扶的家庭傾斜；對喪失生存條件，原地脫貧無望的實行異地開發扶貧和搬遷轉移。二是注重調整優化產業結構，發展特色經濟。堅持從地區特點和民族特點出發，按照發揮比較優勢，發展特色經濟的思路，使每個村培養出1—2個特色明顯、優勢突出、支撐力強的增收產業。同時要注意靠市場力量來解決差距，在資金、技術和市場流通渠道上大力扶持，增強人口較少民族在市場中的生存競爭力使其逐步增強自我發展能力，實現根本脫貧。三是改善生態環境，實現可持續發展。把退耕還林還草作為重點。以糧代賑，鼓勵落實“退耕還林還草、封山綠化、個體承包綠化”。

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