我國國有資產管理中的委托代理關系及其改革

摘要：我國的國有資產管理體制，實際上就是一種三個層級的委托代理關系。這種多層級的委托代理關系，使得國有資產管理存在委托代理鏈冗長、代理成本高、國有資產的產權不夠明晰、國有資產監管效率低下以及國有企業腐敗導致國有資產流失等問題。解決這些問題必須推動國有資產管理體制的改革與創新，不但要優化代理鏈、強化對委托-代理的監管，也要建立完善的國有資產出資人制度、系統化的代理人業績考核體系，還要強化對代理人的激勵和約束機制。

關鍵詞：委托代理關系；國有資產；國有企業；國有資產管理體制；

目前，我國的國有資產管理體制依然存在諸多問題，特別是在多層級委托代理的管理模式下，國有資產所有人監管缺位、代理人存在尋租腐敗風險致使國有資產流失的現象時有發生，對國家經濟利益和群眾福利造成重大損失。因此，如何改革和創新國有資產管理體制，進一步激發國有企業活力，是今后改革中必須思考的一個問題。從委托代理理論入手，探索國有資產管理的新體制、新模式是學術界的一個共識。

一、我國國有資產管理體制中的委托代理關系

委托代理理論（Principal-agent Theory）是由，美國經濟學家伯利和米恩斯在上世紀30年代提出的（Berle and Means，1932），是為解決企業的所有權與經營權關系問題，實現企業所有者與經營者分離、企業所有者保留剩余索取權、企業經營者職業化的理論工具。“所有權與經營權分離以后，所有者（出資者）與經營者出現了委托—代理關系。委托代理關系的出現是社會經濟發展的必然結果，是社會化大生產對所有權社會化和管理專業化客觀要求的一種必然反應。”委托代理理論有一個核心問題，那就是在所有權和經營權分離之后產生利益沖突和信息不對稱情況下，委托人如何監管代理人。

改革開放以后，我國開啟國有企業改革進程，通過國有企業轉型、轉制，國有企業逐步從生產型企業轉變為經營型企業，國有資產的管理體制也經歷了數次改革。目前，我國的國有資產管理體制，是按照“國家所有，分級管理”的原則確立的，基本內容就是中央政府和地方政府分別代理國家履行出資人職責，享有所有者權益，即“雙層出資結構體制模式”。“這一體制表明國有資產國家所有的中央政府統一所有權分解為中央政府與地方政府兩級所有，從法律上賦予各級地方政府國有資產所有權主體地位，從而在履行出資人職責的同時，享有所有者權益。”這種國有資產管理體制，實際上就是一種三個層級的委托代理關系，形成一個較長的委托代理鏈條。第一層委托代理關系是全體人民和政府之間的委托代理關系，在這個層次的委托代理關系中，國有資產作為公有制經濟成分屬全民所有，政府作為國有企業的出資人，其權力是受全體人民的委托。但是，全體人民作為國有資產的所有者并不能行使所有者的職能，每個公民不可能直接參與國有資產的經營和管理，這無論是在制度上還是在實際操作上都行不通。因此，政府作為公共權力的行使者，經過人民代表大會授權，成為全民財產的天然代理者。第二層次的委托代理關系是中央和地方各級政府將行使國有資產管理的權力委托給具有國有資產管理職能的國資委及國有資產運營公司，國資委及國有資產運營公司將國有資產投資于企業，形成國有獨資公司、有限責任公司或股份有限公司，由國有企業的經營者具體對企業進行經營和管理。第三個層次的委托代理關系，是國有企業作為國有資產的經營者參與市場活動，按照現代企業制度的要求在企業內部建立由股東大會、董事會、監事會及經理層組成的具體委托代理關系鏈條，實現國有資產的保值增值。這種委托代理關系在實際的國有資產管理和國有企業經營中，體現為政府的國有資產管理部門擁有企業的剩余索取權和剩余控制權。這種多層級委托代理關系解決了我國社會主義市場經濟體制下，國有資產的存在、運營和管理問題，實現了國有資產所有權和經營權的分離。

二、國有資產管理委托代理關系中存在的問題

委托代理關系本身就容易出現逆向選擇或代理人的道德風險、尋租風險等問題，隨著我國經濟社會的發展，我國國有資產管理體制中這種多層級的委托代理關系，使得國有資產的監督和管理都存在一定的問題。

（一）委托代理鏈冗長、代理成本高

現有國有資產管理體制下的委托代理關系表現為間接性、多層性、復雜性，復雜的委托代理關系，國有產權代表與各級產權代理間存在著權利和行為的界定問題，這使得協調產權所有者與代理者目標不一致的代理成本較高。同時，冗長的委托代理鏈條，導致信息傳遞緩慢，加大了委托人對代理人的監督難度，必然導致“委托風險”和“代理風險”的產生。各地方或部門不可避免地按照各自利益規劃和使用國有資產，產生重復建設、重復生產、條塊分割和地區封鎖等弊端，生產要素得不到合理流動和有效配置，存在大量國有資產被閑置浪費、國有資產的不合理利用、國有資產被私人的嚴重侵占等問題。“人民作為國有資產的最終所有者，不可能對眾多的國有企業直接行使監督權，只有借助多層代理關系間接加以管理，但是這種所謂的監督并沒有起到實質性的作用。”

（二）國有資產的產權不夠明晰

根據現行國有資產管理體制，國資委作為國有資產的出資人代表，對企業中的國有資產依法行使所有者的資產收益、重大決策和選擇管理者三項權力，不行使政府的公共管理職能；政府其他部門、機構不履行企業國有資產出資人職責。但是在實際運作中，由于國有資產管理中管事權與管財權不明確、不完善使得國有資產經營與企業生產經營無法完全分離。國資委在“管資產、管人、管事”的過程中存在一定的行政干預和行政審批式的管理，“越位”現象仍然存在。同時，其權力沒有受到有效的制約，容易發生干預出資企業生產經營自主權的現象。在這樣的條件下，國資委不能充分行使出資人的權力和職責，無法實現所有權和經營權的徹底分離，導致政企不分，許多監管不能落實到位。再有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責、享受所有者權益的國有資產管理體制，實際上是將“分級管理”改為“分級行使所有權”，也就是說，在法律上沒有明確地方政府是同級國有資產的所有者，但在國有資產管理的實際工作中，地方政府卻在國有企業改制、股權轉讓等環節中獲得了國有資產的實際所有權和處置權。“這實際上就是在法律上模糊了國有資產的國家所有權和地方所有權之間的界限，雖然這在一定程度上刺激了地方的積極性，但從長遠來看，這種‘模糊產權’，導致了國有資產管理過程中的許多矛盾。”

（三）國有資產監管效率低下

目前的國有資產管理體制，確立了國資委為國有資產監管的明確法定主體，但由于多層級的委托代理削弱了國資委的監督職能，導致我國國有資產監督效率并不高，良性運轉的國有資產監督機制尚未真正建立起來。政府在企業經營層次上已經基本退出，但資本管理層次上完全沒有退出。當前實行的國有資產管理體制，理論上是政府授權國資委行使出資人職能，現實中國資委雖作為政府一個特設機構，但它與政府之間不是經濟契約關系，而是行政授權關系。政府常常將其社會經濟管理職能與國有資產所有者的職能混為一談，在利用所有者身份對國有資產實施監督管理的同時，又往往利用行政手段，對國有企業的生產經營活動直接加以干預。同時，國有資產管理體制中委托人和代理人具有信息的非對稱性， 要監督代理人的行為，初始委托人必須付出監督成本， 但委托代理鏈初始端的委托人不是剩余索取權的直接擁有者，他們不能直接從國有資產的監督中收益，缺乏監督動力，加之大量條塊分割現象和市場不規范行為使我國產品、產權和證券等價格信號被扭曲加劇了信息不對稱，從而加劇了兩權分離條件下的所有者與經營者之間的矛盾，進而導致國有資產監督乏力。

（四）國有企業腐敗導致國有資產流失

國有企業是我國國有資產經營的基本形式，也是我國國民經濟的支柱，是公有制經濟的主要實現形式，是我國國民經濟安全和中國特色社會主義制度的重要保障。然而，我國國有企業“統一所有、分級管理”的權力體制看，國有企業的權力關系表現為多層級的委托-代理，即人民→人大→政府→國資委→國有集團公司→國有企業→企業管理者，這樣一個委托代理框架，實際上就是層層委托-代理的權力關系，中間每個層次的主體都既是委托人，又是代理人，過長的“委托-代理”鏈條使權力監督不能有效傳導至最終端的代理人，極容易造成權力腐敗，進而導致國有資產流失。“所謂國有資產流失，就是在國有資產的產權變更過程中，由于不規范的管理、改制、轉讓等行為導致國有資產價值量的絕對減少。例如，在國有企業改革過程中，一些國有資產管理者的貪污、侵吞、揮霍、轉售國有資產的行為。”這些都是由于國有企業管理人員特別是高層管理者權力腐敗的結果，造成這種舉報的根本原因就在于國有資產管理委托代理鏈條的冗長與復雜。

三、我國國有資產管理體制改革與創新的對策

經過30多年的改革開放和20年的市場經濟建設，國有資產管理體制不斷發展，國有企業已經基本形成現代公司制度和法人治理結構，國有資產的經營管理水平也基本與我國的經濟社會發展相適應。但是，如何在多層委托代理關系下改革和創新國有資產管理體制、解決多層委托代理形成的各種問題，依然是今后優化國有資產管理體制的重要內容。

（一）優化代理鏈、強化對委托-代理的監管

在當前的國有資產管理體制下，委托代理鏈條還不能隨意縮短。因此，就要從委托人和代理人兩個層面上對國有資產產權轉讓行為進行精細化管理和有效監督，也就是要實現從委托代理的初始環節到末端的多級監管體系。在國有資產監管實際運行過程中，要有效地規范政府行為，防止權力與市場經營活動的結合，必須實行有效的民主監督和制約。只有對政府職能、權力的運用進行有效的民主監督，建立和健全一套完備、有效的民主監督制約機制，約束國有資產的“代理人”高效地監管國有資產，進一步改善國有資產監管效率低下、權力濫用等不良行為。要建立國有資產保值的責任制度，實行國有資產經營管理重大決策失誤問責制度，追究所在代理鏈條中相關代理人的連帶責任，進一步強化國資委的監督管理責任。同時，還要強調包括中介機構和債權人等相關利益者在內的社會監督。實現社會監督的有效方式就是建立國有資產管理的信息公開機制，對國有資產的經營管理狀況、保值增值狀況、重大管理決策程序和內容、國有企業財務狀況、所有權狀況和公司治理狀況等及時向社會公開、定期披露，通過建立有效的信息公開機制，提高國有資產監督的效率。

（二）建立完善的國有資產出資人制度及配套制度

完善國有資產出資人制度是深化國有資產監督的一項核心內容，完善國有資產出資人制度，是要實行國有資產出資人職能與政府公共管理職能分開，需要政府、企業及其他相關方面的配套改革同時進行。國有資產投入企業，代表全體人民的國家就成為企業的出資人，但國家不可能直接行使國有資產所有權，必須將其通過一系列的委托代理鏈條委托給某一特定主體代表國家行使國有資產出資人的權利。具體的國有資產出資人制度包括出資人代表制度、投資制度、經營預算制度、產權交易制度、監管制度、收益分配制度等諸多方面，是一個相互關聯的配套制度體系。通過制度安排，明確出資人的資產管理責任，明確資產經營者的財務責任，規范企業的經營行為和分配行為，明確獎勵、處罰等考核辦法，把內部約束制度與外部監督制度有機結合起來，確保國有資產的保值增值。

（三）建立系統化的代理人業績考核體系

對國有資產的收益進行有效的管理，是我國國有資產管理的一項重大要求。國有資產委托人作為出資主體對所出資的經營主體也就是代理人進行業績考核，可以有效落實國有資產出資人職責，既有利于實現國有資產的經營管理目標，又有利于防止國有企業腐敗和國有資產流失。通過建立系統化的代理人業績考核指標體系，定期對代理人履行委托人賦予的國有資產經營管理職能情況進行考核，可以促進國有資本所有者與經營者形成穩定而有效的制約關系。業績考核指標體系應從企業財務效益狀況、資產運營狀況、償債能力狀況和發展能力狀況等方面對代理人業績進行考核，并且針對不同行業、不同特點的企業建立不同的指標體系。“指標體系的設計要盡力做到引導國有資產經營者的行為、促進委托代理關系的協調，能夠通過指標體系的運行起到激勵的作用，并通過一定的信息反饋促進業績考核體系的調整與完善。”

（四）強化對代理人的激勵和約束機制

在國有資產管理的委托代理鏈中，由于委托人與代理人不是利益的共同體，而且信息不對稱，委托人無法強迫代理人依照“強制合同”實現委托人期望，而應該是選擇滿足代理人參與約束和激勵兼容的“激勵相容”合同才能實現自身的最大化期望效用。因此，強化委托人對代理人的激勵機制和約束機制也是降低監督成本的有效途徑。激勵機制的設計要注重短期激勵與長期激勵的結合，避免代理人經營行為的短期化和消費行為的鋪張浪費，促使經營者從企業長期發展的角度制定生產經營的決策，使代理人的目標和委托人的目標得以有機的結合和統一。同時注重激勵機制中負激勵的作用和功能，不僅要有獎勵制度，還要設計相應的懲罰制度。“約束機制可以是顯性的規章制度，要充分發揮法律法規的作用，完善相關制度，增強制度的約束力。同時約束機制也可以是隱性的道德觀念、市場競爭機制等，要規范市場秩序，為國有企業家提供一個成長的外部環境”。

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（作者單位：楊鵬系東北師范大學政法學院博士研究生；趙連章系東北師范大學政法學院教授，博士生導師）