關于電網企業廠辦大集體改革的路徑探討

摘要：隨著市場經濟發展和國有企業改革的逐步深化，廠辦大集體長期普遍存在的產權不清、機制不適、人員富余、市場競爭力弱等問題日益突顯，因此國務院于2011年4月出臺了廠辦大集體改革政策，要求廠辦大集體與主辦國有企業徹底分離。與此同時，隨著電力體制改革進程的逐步到位，電網所屬集體企業重組整合、規范管理拉開帷幕，兩者形成呼應勢態。針對目前電網企業所屬集體企業產業特性及其與電網主業關系，電網企業應順勢以產業鏈和價值鏈的適度拓展為核心調整企業集團產業結構、優化自身產業布局，提升企業核心價值，實現電網企業發展、體制改革推進和職工和諧穩定的多贏局面。

關鍵詞：電網；廠辦；大集體；改革；路徑

2011年4月18日，國務院辦公廳發布了《關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》（國辦發〔2011〕18號文，以下簡稱“國辦18號”），要求從2011年起用3至5年的時間，通過制度創新、體制創新和機制創新，使廠辦大集體與主辦國有企業徹底分離，成為產權清晰、面向市場、自負盈虧的獨立法人實體和市場實體。電網企業在歷經廠網分開、主輔分離、主多分開之后，也針對集體企業存在企業數量多、投資鏈條長、基礎管理弱、依賴程度高等問題進一步加強和規范集體企業管理。筆者以國家電網公司系統為例，通過對國家廠辦大集體改革政策和國家電網公司集體企業規范、發展與改革分析，結合東北地區部分城市和一些中央企業廠辦大集體改革試點過程中的情況，提出電網企業應順應國家廠辦大集體改革政策要求，主動積極開展集體企業重組整合，優化電網企業戰略布局，通過電網企業所屬集體企業重組整合，以產業鏈拓展和價值鏈重建為核心，成建制改制成為直屬產業企業，以穩定職工隊伍為重心，通過重組整合，優化資源配置，突出核心業務，以使改革實現國家、企業和職工多方利益的最大化，實現帕累托最優。

一、廠辦大集體形成的歷史淵源

集體所有制經濟是公有制經濟的重要組成部分。廠辦大集體源于上世紀70年代，特指國有企業批準或資助興辦的，向主辦企業提供配套產品或勞務服務，由主辦企業委派人員或領導參與生產經營并在工商行政機關登記注冊為集體所有制的企業，這與起源于上世紀50年代的其他集體所有制經濟存在較明顯的區別。雖然我國法律明確表示國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展，但集體所有制企業存在著產權關系不清、資金不足、技術基礎薄弱以及管理粗放等弱點和問題，集體企業效率不高的根本原因，在于產權不明晰且缺乏足夠的激勵。在中共中央十四屆三中全會提出現代企業制度的首要特點為“產權清晰”后，國家層面基本明確集體企業改革應當以明晰產權為中心，通過產權改革提高資源利用率，完善激勵機制，進而提高企業效率，建立現代企業制度。至此，理論界和實踐上都將產權清晰作為集體所有制企業改革的方向，并提出了合作制、股份制和股份合作制三種集體企業產權改制模式。

二、國家電網公司系統廠辦大集體改革的特征與環境

國家電網公司系統廠辦大集體改革一方面是在國家廠辦大集體改革大背景下發生的，另一方面也是國家電網公司企業自身改革發展的需要。國家電網公司自2002年成立以來，就一直秉承“努力超越、追求卓越”企業精神，積極致力于電網發展方式和公司發展方式的轉變，努力建設“一強三優”的現代公司；2005年提出打造以特高壓電網為核心的堅強國家電網的發展構想，致力于電網發展方式轉變；2007年底國家電網公司獲得菲律賓國家輸電公司25年特許經營權，是我國電網企業首次獲得境外國家級大型輸電網絡的特許經營權；2009年國家電網公司一舉將平高和許繼兩大電力設備廠商收入囊中，推進自身直屬設備制造體系的建設；2011年國家電網公司主輔分離全面完成；2012年國家電網公司系統全面推行三集五大建設，同時主多分開工作基本完成，在此基礎上，進一步規范集體企業管理和開展集體企業重組整合拉開帷幕。

面對國家電網公司系統集體企業數量多，股權結構復雜，投資鏈條過長，管理基礎薄弱的情況，即使國家不出臺廠辦大集體改革政策，國家電網公司在廠網分開、主輔分離、主多分開陸續完成之后，接下來的舉措也會是集體企業的重組整合。從這個意義上講，國家電網公司系統廠辦大集體改革一方面是國家廠辦大集體改革要求和政策觸動的一個結果，另一方面更是自身改革發展的需要。相對于東北試點地區的廠辦大集體，國家電網公司系統廠辦大集體改革也具有較鮮明的自身管理體制和機制改革色彩。

（一）電網企業集體企業與東北試點地區集體企業經營情況存在較大的差異性

從經營情況看，國家電網公司系統集體企業普遍經營正常，主要圍繞電網主業，以電網建設、電工設備制造和其他服務業為主，企業經營基本穩定，形成圍繞電網建設和運營的產業鏈和價格鏈組合。而東北試點地區廠辦大集體普遍經營困難，據對東北地區廠辦大集體的不完全統計，離崗失業的職工約占總數的三分之二強，大量集體職工離崗失業后，相應的生活、社會保障和再就業問題難以解決。

另外，國家電網公司系統廠辦大集體企業與試點企業雖然同樣存在集體企業對主辦單位較高的業務依賴性，但關聯方交易的規范性程度存在較大差別。試點地區的部分廠辦大集體，由于歷史原因，與主辦國有企業之間存在資產相互占用、土地房產等資產產權不清等情況。與此對應的是，國家電網公司系統集體企業雖對主業依賴性相對較強，但在國家電網公司自我規范和外部財政、價格、審計、稅務等部門嚴格監管下，主業與集體企業資產產權相對清晰，基本不存在相互間資產無償占用情況（除個別違規現象外），主業與集體企業關聯交易規范，基本符合公平市場交易原則。

（二）電網企業集體企業主要業務與主業業務存在緊耦合關系

前已述及，國家電網公司系統所集體企業以電網建設、電工產品制造和其他服務業為主，其中以電網建設（包括設計、施工、監理等）和電工產品制造份額居大，其中電網建設業居于市場壟斷地位，電工產品制造業以獨立市場主體身份參加國家電網招投標平臺參與市場競爭。從產業鏈角度看，電網建設和電工產品制造均屬于電網企業電力供應主業的產業上游，形成對國家電網公司系統主業的有力支撐。加上蓬勃發展的金融產業、新能源產業、國際電網運營等產業，國家電網公司形成了一個以電力供應為主業，產業與金融兩翼齊飛并舉的“同心圓”產業格局（見圖1）。電網集體企業中電工產品制造和電網建設業正屬于國家電網“同心圓”產業布局中的兩個重要產業：電工裝備制造產業和電建業。由于這些業務與電網的電力供應主業在產業布局中屬于緊耦合關系，實際上不論國家廠辦大集體政策如何走向，都屬于國家電網企業發展方式轉變的整合對象。

（三）電網企業利用自身力量解決集體企業存在較大可能性

2012年2月3日，國家電網公司在國家電網電科院召開直屬科研產業重組整合工作部署會，討論國家電網電科院、中國電科院以及中國電力裝備技術有限公司（簡稱中電裝備）的內部資源重組整合事宜，并宣布了公司直屬科研產業重組整合方案。直屬科研產業重組整合的總體思路和主要原則是：將支撐電網核心業務的科研與產業全面分開，明晰直屬科研單位與產業單位的功能定位，打造上規模、上水平的科技型產業集團。根據整合方案，重組后，國網電科院將重點發展電力二次設備、工業自動化設備、智能用電設備、信息通信系統以及中低壓電氣設備等產業；適度發展直流輸電、電力電子和電站輔機等業務。中電裝備為電力電子和國際EPC總承包業務的產業載體，中國電科院則為科研單位。從上述情況看，國家電網發展戰略對于解決集體企業問題提供了機遇，電網企業現有集體企業中的制造業可以順勢納入國家電網直屬設備制造裝備體系，而電網建設業也可趁勢納入國家電網公司各大建設體系，為各級供電企業的電網建設打造自己的施工和項目管理力量。

（四）試點地區的經驗表明利用自身力量解決集體企業問題更有利于集體企業改革

從部分中央企業試點經驗看 ，由于有一些中央企業的廠辦大集體目前經營情況還不錯，大集體職工安于現狀，改制愿望不強，這些大集體企業的人員不想離開主辦企業這條大船，抱有主辦企業有飯吃，就少不了我們粥喝的想法，對改革后的企業預期不理想。同時大部分中央集體企業的管理人員都是主辦企業派出的，身份為國有企業正式員工，他們一旦撤出，集體企業將出現管理上的真空。有關調查發現，集體企業改革后，主辦企業派出的員工全部撤回，新選出的集體企業負責人沒有管理經驗，結果原本經營狀況不錯的企業變成了爛攤子。集體企業改革后，主辦單位的管理人員又不愿意留在集體企業，一旦撤回，集體企業又出現管理真空，陷入兩難的境地。這種廠辦大集體改革后的狀況應該在電力企業廠辦大集體改革中竭力避免，以國家電網公司為例，利用自身產業整合策略實現集體企業的有序重整和改革，是避免電力企業廠辦大集體改革陷入困境的有效辦法。

三、國家電網系統廠辦大集體改革路徑的思考

根據國辦18號文，國家廠辦大集體改革的總體目標是從2011年開始用3—5年的時間，通過制度創新、體制創新和機制創新，使廠辦大集體與主辦國有企業徹底分離，成為產權清晰、面向市場、自負盈虧的獨立法人實體和市場主體，使職工得到妥善安置，職工合法權益得到切實維護。目前電網企業體制改革在前期完成主輔分離、主多分開的情況下，已向集體企業改革順勢推進，結合國家對廠辦大集體總體要求是要尋求徹底解決的辦法，不宜久拖，在國家電網企業發展戰略按照企業價格鏈和產業鏈的理論打造國家電網“同心圓”產業布局，規避試點中央企業廠辦大集體企業一改就死、一改則企業不穩的經驗教訓，最終實現國家電網企業發展、體制改革推進和職工穩定三者協同目標。從國家廠辦大集體改革的路徑出發，主要目的在于使廠辦大集體與主辦國有企業徹底脫鉤，前提是職工得到妥善安置，并為此從政策和資金上予以扶持，而對改革的路徑方式明確為兩類：一類是重組改制，另一類是清算關閉。

結合電力企業自身產業發展需要，首先要對電網所屬集體企業進行重組整合，不符合產業優化條件的劣勢及其他服務類企業進行出售、轉讓或清算關閉，借用全民職工回歸主業，集體身份職工及清算關閉后剩余資產轉移到重組后存續集體企業；二是存續的電網建設類和電工產品制造類集體企業實行資產無償上劃，集體職工隨資產由電網企業無償接收，由電網企業負責安置；三是改制后的國有電工產品制造企業納入電網企業直屬制造體系整合；四是改制為國有的電網建設類企業，形成省、市兩級送變電施工企業（為減少管理層次，原縣級供電企業的電力安裝企業可并入市級送變電施工企業）。

從電網企業所屬廠辦大集體企業改革的路徑出發，電網企業一是有足夠的資源來解決改革的成本問題； 二是電網企業廠辦大集體改革中，電網企業看重的是集體企業所把持的產業，以實現電網企業產業鏈的整合和適度拓展；三是電網企業廠辦大集體改革的重點和難點是人員的安置。清算關閉的集體企業中借用的全民職工回歸電網主業問題不大，對集體身份職工由于已于多年前加強入口控制，集體身份人員存量總體不是很大，由電網企業接收消化可以有效避免人員穩定問題，也是電網企業廠辦大集體改革所需付出的成本。目前看，人員安置最大的問題是社會化用工的安置，在國辦18號文中對于占電力集體企業職工近半數的社會化用工人員的安置未予涉及，由于集體企業的重組整合，在積極爭取其他產業吸納的同時，可能會有一定量的社會化用工需要解除勞動關系，目前可能只能按照市場化的原則進行合理補償。

四、結語

電網企業廠辦大集體企業改革隸屬于國家廠辦大集體改革，按照國辦18號文的總體要求和“以電網為主體，產業金融為兩翼，加大資本統籌控制力”的總體原則，在確保職工穩定和職工合法權益的情況下，順應改革形勢，按照價值鏈和產業鏈理論再造和強化國家電網產業布局，整合優質集體資產，推進優勢產業做強、做大，實現資源的優化配置，形成以電網為核心的同心圓產業布局服務于統一堅強智能電網建設， 應該是電網企業發展、體制改革推進和職工和諧穩定的多贏結果。

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（作者單位：浙江省金華送變電工程有限公司）