利益沖突管理研究評(píng)述

摘要：公職人員的首要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)公共利益，所以利益沖突常常表現(xiàn)為私人和公共利益的沖突。許多研究發(fā)現(xiàn)造成腐敗的原因中政府人員的利益沖突是其中很重要的一點(diǎn)，具有其研究的迫切性。文章從利益沖突的定義、產(chǎn)生原因、完善建議三個(gè)方面，對(duì)目前已有的研究成果做了一個(gè)較為全面的評(píng)述。

關(guān)鍵字：公職人員；利益沖突；公共權(quán)力；行政倫理；廉政

一、引言

2000年，中國(guó)第一次對(duì)“利益沖突”有了意義表述。隨后，我國(guó)對(duì)防止利益沖突雖然也已經(jīng)做出了一些規(guī)定，但從總體上看這些政策法規(guī)由于政治色彩濃實(shí)施效果并不樂(lè)觀。現(xiàn)有的諸多研究表明不良行政行為的實(shí)質(zhì)就在于“利益沖突”，建立健全防止利益沖突制度是從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的重要舉措，研究利益沖突問(wèn)題在我國(guó)具有深刻的意義。

二、公職人員利益沖突定義

要研究公職人員利益沖突，就必須從認(rèn)識(shí)其概念起步。很多國(guó)家對(duì)利益沖突管理已經(jīng)進(jìn)行了專門化立法，那么什么是利益沖突呢？學(xué)界學(xué)者從不同的角度進(jìn)行思考，觀點(diǎn)不一，其中比較主流的有三種。

第一種觀點(diǎn)是從個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突的角度來(lái)看的，認(rèn)為利益沖突是政府人員的私人利益干擾了他為公眾謀求公共利益。胡琴認(rèn)為，利益沖突是指公職人員或個(gè)人的信仰可能會(huì)妨礙他在管理公共利益中的決斷，從而難以做到秉公執(zhí)法。在公共組織中的個(gè)體微觀角度看，公職人員也并不總是為公共利益考慮的，他們往往會(huì)更加關(guān)心個(gè)人的利益。從個(gè)人利益干擾和影響公共責(zé)任的角度，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，利益沖突是公職人員的私人利益與其公共職位所應(yīng)盡的公共責(zé)任和義務(wù)之間的沖突。蘇馬斯·米勒（Seumas Miller）、彼德·羅伯茨（Peter Roberts）和埃德沃德·斯培恩斯（Edward Spence）認(rèn)為，從應(yīng)用哲學(xué)的角度來(lái)看，利益沖突正是造成腐敗的一個(gè)重要原因，它往往發(fā)生在一個(gè)人的自身利益和其被委托的職責(zé)存在相互矛盾的時(shí)候。第三種觀點(diǎn)，利益沖突的發(fā)生在于邏輯主體是公職人員的同時(shí)還擔(dān)當(dāng)了其他的私人角色，比如父親、丈夫或者是朋友等社會(huì)角色。庫(kù)珀從行政倫理學(xué)的角度認(rèn)為利益沖突就是“我們自己的個(gè)人利益與公職人員的義務(wù)之間的沖突。它包含了角色沖突和權(quán)力資源間的沖突，以公謀私就是其中的典型。”這種由eZHebet+v7TFfE6/zAhIJw==于多重社會(huì)倫理角色導(dǎo)致的利益沖突是政府廉潔形象的一個(gè)很大的不利因素。

綜上可知，無(wú)論學(xué)者從哪個(gè)角度進(jìn)行利益沖突的概念定義，最后都會(huì)歸結(jié)到公職人員的自身利益對(duì)公共利益的僭越。筆者認(rèn)為，公職人員利益沖突是一個(gè)道德問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題，還是一個(gè)角色管理的問(wèn)題，其實(shí)學(xué)者們不同的視角下所做出的定義也是存在著其內(nèi)部契合點(diǎn)的，公共責(zé)任和公共倫理都和公共利益有著密切的聯(lián)系。

三、公職人員利益沖突發(fā)生的原因

林興指出，中國(guó)的利益沖突制度建設(shè)相對(duì)滯后的原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，“公仆”的理論可以說(shuō)是非常關(guān)鍵的一點(diǎn)，他的缺陷是忽視了公職人員作為“具體個(gè)人”的存在；第二，是對(duì)腐敗認(rèn)識(shí)上的欠準(zhǔn)確性，中國(guó)在對(duì)公職人員“不能腐敗”的制度建設(shè)方面少有成就；另外盲目排斥西方的政治制度也是非常重要的原因，在改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家往往是以退避三舍的態(tài)度來(lái)對(duì)待很多資本主義制度國(guó)家的政治制度。庫(kù)珀在他的文章中，建設(shè)性地把利益沖突范圍進(jìn)一步推廣，擴(kuò)展到公共利益和私人利益、組織利益和私人的利益、上下級(jí)之間的利益沖突，但是他的觀點(diǎn)也存在著不完善性，比如忽略了公共權(quán)力與利益沖突之間的關(guān)系。公共權(quán)力制約機(jī)制與反權(quán)力作用機(jī)制的缺失也是公職人員利益沖突的一個(gè)重要的原因。不同的特定經(jīng)濟(jì)利益必然會(huì)在不同政治主體的相互關(guān)系中體現(xiàn)，于是就會(huì)出現(xiàn)不同利益群體圍繞公共權(quán)力進(jìn)行博弈和斗爭(zhēng)的狀況，不可避免地會(huì)產(chǎn)生利益沖突。切實(shí)可行的公共權(quán)力制約機(jī)制和反權(quán)力作用機(jī)制一定程度上可以起到均衡利益、緩解沖突的作用。相反，公共權(quán)力制約機(jī)制與反權(quán)力作用機(jī)制的缺失，則會(huì)使沖突不斷擴(kuò)大化，加劇沖突。

四、完善利益沖突管理的建議

公共權(quán)力的腐敗，利益沖突是其主要原因，所以必須采取有效措施以解決利益沖突問(wèn)題。重視利益沖突，為探索新的反腐之路、特別是從源頭上預(yù)防腐敗，提供了建設(shè)性思路。

（一）國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外對(duì)于“利益沖突”的概念的確定要比國(guó)內(nèi)早，管理相對(duì)于國(guó)內(nèi)已經(jīng)相對(duì)成熟，其中OECD國(guó)家的做法總結(jié)來(lái)看主要有以下幾種：

1.財(cái)產(chǎn)申報(bào)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)有助于提高公眾對(duì)政府的信任度，能夠幫助公眾評(píng)判政府職員公務(wù)的執(zhí)行情況。美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度分公開(kāi)申報(bào)和秘密申報(bào)兩種。申報(bào)內(nèi)容包括個(gè)人及其配偶和未成年子女的財(cái)產(chǎn)狀況，包括股票、債券、共享資金、養(yǎng)老金、能帶來(lái)收入的不動(dòng)產(chǎn)，個(gè)人通過(guò)其他勞動(dòng)、投資及獎(jiǎng)勵(lì)所獲得的利益，接受禮品、住房及招待消費(fèi)，本人在外任職情況以及為將來(lái)所做的安排和制定的個(gè)人協(xié)議等。

2.資產(chǎn)處理。廉政監(jiān)督部門要對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)做出詳細(xì)的審查，并且要對(duì)那些存在利益沖突可能性的資產(chǎn)進(jìn)行處理，處理的形式往往有出售、委托和回避。最有效的辦法就是采取公平交易的方式將這些問(wèn)題資產(chǎn)出售以消除潛在的利益沖突。

3.回避制度。回避制度是有效解決利益沖突問(wèn)題的方法之一。加拿大詳細(xì)的規(guī)定了回避接受優(yōu)惠的相關(guān)制度，其公職人員必須要避免任何可能會(huì)給自己帶來(lái)優(yōu)惠的情況。此外，許多國(guó)家還對(duì)任職也實(shí)行了回避制度，禁止具有一定血緣關(guān)系的兩人在同一個(gè)部門或者是能夠構(gòu)成上下級(jí)關(guān)系的單位任職，禁止公職人員參與其親屬的任職、調(diào)動(dòng)和處罰事務(wù)當(dāng)中。

4.對(duì)離職后的行為實(shí)行限制。如今出現(xiàn)了一種在各國(guó)都很常見(jiàn)的新型利益沖突類型，即政府公職人員在離職之后到某些私人企業(yè)后利用原有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)繼續(xù)“發(fā)揮余熱”。美國(guó)等國(guó)家都對(duì)此種行為都已經(jīng)做出了具體的限制規(guī)定。這種限制分為對(duì)就職范圍和再就業(yè)時(shí)間上的限制兩個(gè)方面。首先是范圍的限制，規(guī)定禁止到與其之前的政府崗位有密切的工作關(guān)系的公司或單位任職。其次是時(shí)間上的限制，在一定的期限內(nèi)不得與原任職單位有業(yè)務(wù)關(guān)系，如此一來(lái)，等到時(shí)間限制解除之時(shí)，該公職人員原先的關(guān)系網(wǎng)已經(jīng)淡化，也就不能為其謀求多少個(gè)人私利了。

（二）梳理國(guó)內(nèi)發(fā)展脈絡(luò)，立足國(guó)情，量身定做

世界各國(guó)在防止公職人員利益沖突上的經(jīng)驗(yàn)是十分值得借鑒的，但是鑒于中國(guó)所特有的中國(guó)特色社會(huì)主義制度的國(guó)情，我國(guó)更應(yīng)立足國(guó)情來(lái)探索中國(guó)式的防止公職人員利益沖突道路。中國(guó)在防止公職人員利益沖突制度的變遷過(guò)程可以分為探索（1984-1992年）、發(fā)展（1993-2002年）、加速推進(jìn)（2002年至今）三個(gè)階段。縱向比較這三個(gè)階段，呈現(xiàn)出我國(guó)公職人員利益沖突管理制度建設(shè)的科學(xué)化水平不斷提高、越來(lái)越注重制度的執(zhí)行力、日趨國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)。進(jìn)一步完善公職人員利益沖突管理應(yīng)從如下三個(gè)方面入手： 第一，進(jìn)行防止公職人員利益沖突的立法，重視對(duì)權(quán)力的制約，使現(xiàn)有制度系統(tǒng)化；第二，構(gòu)建防止利益沖突行政倫理教育體系，使得公職人員“根紅苗正”；第三，加強(qiáng)文化建設(shè)，在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造對(duì)利益沖突“零容忍”的社會(huì)心理文化氛圍。

1.完善制度體系，重視權(quán)力制約。我國(guó)現(xiàn)有的法律體系可操作性差是一項(xiàng)亟待克服的弱點(diǎn)。將公職人員利益沖突管理的法律體系系統(tǒng)化是一項(xiàng)非常重要的手段。對(duì)公職人員進(jìn)行權(quán)力的合理配置，防止一手遮天的權(quán)力滋生是防止利益沖突的重中之重，具體的方法可以采用加快輪崗速率、壓制利益團(tuán)體、避免期權(quán)交易載體出現(xiàn)等。明確劃分出公權(quán)與私利的利益邊界，使干部領(lǐng)導(dǎo)和公職人員真正做到有法可依、有法必依。任職前的資產(chǎn)處理制度、在職期間的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、回避制度、離職后行為限制制度，系統(tǒng)化地將公職人員在任職前、在職、離職三個(gè)階段的利益沖突行為進(jìn)行規(guī)范，有效規(guī)避公職人員在各個(gè)階段潛在的利益沖突問(wèn)題。

2.關(guān)注行政倫理，構(gòu)建防止利益沖突教育體系。觀念性要素在防止利益沖突中是有效發(fā)揮制度約束作用的內(nèi)控基礎(chǔ)，廉政教育在防止利益沖突的過(guò)程中，有著不可替代的作用。在國(guó)家公職人員教育體系中，廉政教育和倫理培訓(xùn)必須要被上升高度，使其成為公職人員實(shí)現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。培訓(xùn)目標(biāo)是幫助公職人員了解防止利益沖突制度法規(guī)，特別是幫助他們樹立防止利益沖突的觀念。在公職人員的培訓(xùn)中就要對(duì)其詳細(xì)說(shuō)明未來(lái)可能發(fā)生在自己身邊的利益沖突問(wèn)題、正確的解決方法、違反規(guī)定之后的處罰方式等，并且要對(duì)其不斷地進(jìn)行意識(shí)強(qiáng)化，讓“利益沖突不可觸碰”的種子他們?cè)趦?nèi)心深深地扎根，在日后的工作中時(shí)刻提醒自己嚴(yán)格規(guī)范自己的職業(yè)行為。

3.營(yíng)造正確的社會(huì)心理文化氛圍。社會(huì)文化心理氛圍是一種軟環(huán)境，潛移默化地滲透人們的思想意識(shí)中，從而形成心理調(diào)控機(jī)制。從中國(guó)歷史文化傳承來(lái)看，“利”是“官”的附屬品，“官”是“利”的代名詞，所以在中國(guó)公職人員的利益沖突管理也是一場(chǎng)十分艱巨的思想文化斗爭(zhēng)。筆者認(rèn)為營(yíng)造一種 “崇尚廉政、褒揚(yáng)廉政”、“以廉為榮、以貪為恥”的社會(huì)心理文化氛圍是十分有必要的，當(dāng)社會(huì)的各個(gè)階層都認(rèn)可這種文化時(shí)，那么利益沖突行為就會(huì)如同過(guò)街老鼠般“人見(jiàn)人打”，再無(wú)藏匿的地方，在加之嚴(yán)格系統(tǒng)的法律制度共同作用就能夠真正使對(duì)于公職人員利益沖突的防治獲得社會(huì)文化心理的支持。

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（作者單位：王瑤，北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；巨亞男，空軍95824部隊(duì)）