淺談財(cái)政評審職能定位與結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

摘要：1998年，在財(cái)政內(nèi)部產(chǎn)生了第一輪績效考評風(fēng)暴，財(cái)政評審應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生。財(cái)政評審即是財(cái)政投資評審，是財(cái)政職能的重要組成部分，是財(cái)政部門對財(cái)政性資金投資項(xiàng)目的概（預(yù)）算和決（結(jié)）算進(jìn)行評估與審查，以及對使用科技三項(xiàng)費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財(cái)政性資金項(xiàng)目情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查的行為。經(jīng)過十多年的發(fā)展，財(cái)政評審事業(yè)在全國發(fā)展一山更比一山高，其技術(shù)行政職能得到進(jìn)一步的拓展，不過發(fā)展也面臨一些問題。本文主要從財(cái)政評審職能定位、評審結(jié)果應(yīng)用機(jī)制等方面探討財(cái)政評審。

關(guān)鍵詞：財(cái)政評審；職能定位；結(jié)果應(yīng)用

一、背景

財(cái)政評審工作長期以來由財(cái)政部門委托中國建設(shè)銀行代理。隨著金融體制和投資機(jī)制改革，財(cái)政部門逐漸收回該職能，并于1998年機(jī)構(gòu)改革財(cái)政部成立了財(cái)政部投資評審中心負(fù)責(zé)，隨后在全國范圍內(nèi)先后成立了該行政職能機(jī)構(gòu)。截止2011年12月底，全國財(cái)政系統(tǒng)省級評審機(jī)構(gòu)（含計(jì)劃單列市）35個，地市級財(cái)政部門評審機(jī)構(gòu)330個，覆蓋面達(dá)95%；縣市級政府或財(cái)政部門成立機(jī)構(gòu)1297個，覆蓋面45%；各級財(cái)政評審機(jī)構(gòu)人員編制總數(shù)已達(dá)10329，專業(yè)技術(shù)職稱比重達(dá)70%，同時(shí)各地的“評審人才專家?guī)臁币鸦窘ⅰ?/p>

二、財(cái)政評審范圍界定

2000年國務(wù)院批準(zhǔn)的財(cái)政部“三定”方案明確指出：財(cái)政部參與國家投資重大項(xiàng)目的前期研究和項(xiàng)目評估，參與其投資概算的確定和招標(biāo)工作，負(fù)責(zé)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目工程預(yù)算審核及管理工作，辦理委托建設(shè)和有關(guān)機(jī)構(gòu)對中央財(cái)政投資項(xiàng)目有關(guān)管理業(yè)務(wù)工作，參與國家重點(diǎn)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

1.財(cái)政投資評審范圍包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)資金安排的建設(shè)項(xiàng)目；政府性基金安排的建設(shè)項(xiàng)目；納入財(cái)政預(yù)算外專戶管理的預(yù)算外資金安排的建設(shè)項(xiàng)目；政府性融資安排的建設(shè)項(xiàng)目；其他財(cái)政性資金安排的建設(shè)項(xiàng)目；對使用科技三項(xiàng)費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財(cái)政性資金項(xiàng)目，其他財(cái)政投資項(xiàng)目。

2.財(cái)政投資評審的內(nèi)容：項(xiàng)目基本建設(shè)程序和基本建設(shè)管理制度執(zhí)行情況；項(xiàng)目招標(biāo)標(biāo)底的合理性；項(xiàng)目概算、預(yù)算、竣工決（結(jié)）算；建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政性資金的使用、管理情況；項(xiàng)目概、預(yù)算執(zhí)行情況以及與工程造價(jià)相關(guān)的其他情況；對使用科技三項(xiàng)費(fèi)、技改貼息、國土資源調(diào)查費(fèi)等財(cái)政性資金項(xiàng)目的專項(xiàng)檢查；財(cái)政項(xiàng)目支出績效評審（評價(jià)）；財(cái)政部門委托的其他業(yè)務(wù)。

三、財(cái)政評審的依據(jù)及程序

我國財(cái)政投資評審依據(jù)的是《預(yù)算法》及國務(wù)院、財(cái)政部的相關(guān)法規(guī)。《預(yù)算法》規(guī)定：財(cái)政部門有履行檢查檢查、監(jiān)督本級政府基建支出預(yù)算執(zhí)行的職能，負(fù)責(zé)對政府投資的項(xiàng)目使用效益進(jìn)行重點(diǎn)分析、檢查和監(jiān)督。財(cái)政部頒行的《財(cái)政投資評審暫行規(guī)定》明確指出，《預(yù)算法》賦予財(cái)政部門的職責(zé)之一就是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，投資評審作為財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，是加強(qiáng)預(yù)算管理，依法理財(cái)?shù)闹匾h(huán)節(jié)。國務(wù)院批準(zhǔn)的財(cái)政部“三定方案”以及《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)算、竣工決算審查管理工作的通知》均對財(cái)政投資評審工作職責(zé)有明確規(guī)定。

目前，我國財(cái)政投資評審工作都是按照《財(cái)政投資評審項(xiàng)目評審操作規(guī)程（試行）》組織開展評審工作。具體評審流程見圖1。

四、財(cái)政評審職能定位的再認(rèn)識

財(cái)政評審，屬于財(cái)政行政職能的重要組成部分，職能定位屬于行政監(jiān)督服務(wù)類，屬于一種專業(yè)技術(shù)行政活動，與公安技術(shù)偵探、質(zhì)檢技術(shù)檢驗(yàn)等性質(zhì)一致，屬于專業(yè)技術(shù)類行政職能，遵行“客觀”、“獨(dú)立”、“公正”、“節(jié)約”原則，監(jiān)督檢查財(cái)政資金使用情況并提出合理化建議（含處罰建議），這里主要闡述職能分工定位的問題。

（一）財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)職能定位

目前財(cái)政系統(tǒng)科學(xué)化規(guī)范化管理，在財(cái)政內(nèi)部掀起了一股績效評價(jià)風(fēng)，加大了對財(cái)政資金的使用監(jiān)管力度。全國財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部形成了投資評審、績效評價(jià)和執(zhí)法檢查三大服務(wù)主體內(nèi)容，如何界定三者之間的職能定位，區(qū)分各自服務(wù)重點(diǎn)事關(guān)財(cái)政發(fā)展大局。

財(cái)政評審與績效評價(jià)之間的關(guān)系。財(cái)政評審與績效評價(jià)的主題內(nèi)容都是針對項(xiàng)目建設(shè)的成效進(jìn)行，均是充當(dāng)財(cái)政資金使用的監(jiān)督者；財(cái)政評審與績效評價(jià)的區(qū)別在于：財(cái)政評審涉及項(xiàng)目預(yù)算評審、項(xiàng)目竣工結(jié)算、專項(xiàng)資金核查等，屬于具體的行為活動；而績效評價(jià)屬于應(yīng)用數(shù)理知識對財(cái)政資金使用情況和效果進(jìn)行清晰明了的評價(jià)，其實(shí)質(zhì)就是財(cái)政評審中專項(xiàng)核查進(jìn)行數(shù)理化分析形成指標(biāo)的結(jié)果，側(cè)重產(chǎn)出成本效益，部分地區(qū)全部歸并為財(cái)政評審職能。

財(cái)政評審與執(zhí)法檢查的關(guān)系。財(cái)政評審主要側(cè)重于指出不規(guī)范的地方，側(cè)重于規(guī)范、指導(dǎo)；執(zhí)法檢查側(cè)重于事實(shí)根據(jù)，對不合規(guī)行為進(jìn)行處罰處理。

財(cái)政投資評審職能主要體現(xiàn)在配合財(cái)政中心工作，服務(wù)于財(cái)政支出預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)督管理。在介入預(yù)算支出審核過程中，主要側(cè)重于運(yùn)用專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，為財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算的編制提供真實(shí)可信的依據(jù)，而不參與對支出預(yù)算的具體審批；在對預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，主要為財(cái)政行政管理部門提供信息，而不參與對具體違規(guī)行為的處理 。

（二）財(cái)政系統(tǒng)外的職能定位

財(cái)政系統(tǒng)外的評審職能定位主要是討論財(cái)政評審與審計(jì)、財(cái)政評審與紀(jì)委及財(cái)專辦監(jiān)察、財(cái)政評審等的區(qū)別聯(lián)系。

財(cái)政評審與政府審計(jì)兩者職能的區(qū)別。二者區(qū)別主要體現(xiàn)在專項(xiàng)核查方面，財(cái)政評審主要側(cè)重于規(guī)范性，評審強(qiáng)調(diào)內(nèi)部規(guī)范，是對項(xiàng)目及資金使用情況進(jìn)行評估指導(dǎo)，提出合理化建議；審計(jì)則是側(cè)重于已發(fā)生的事實(shí)，對事實(shí)發(fā)生原因進(jìn)行追究，并提出事情發(fā)生責(zé)任主體。另外，財(cái)政評審側(cè)重于全過程特別是事前，而審計(jì)側(cè)重于事后；審計(jì)結(jié)果具有法定效力，評審結(jié)果不具備法定效力。

財(cái)政評審與紀(jì)檢監(jiān)察的區(qū)別。財(cái)政評審主要是全過程對項(xiàng)目資金進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化、精算化管理，合理控制工程造價(jià)，評審針對事實(shí)提出建議不具處罰權(quán)；紀(jì)檢監(jiān)察主要對是否違反大政方針、法律法令和金融政策、法規(guī)、計(jì)劃等進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對違紀(jì)違法的相關(guān)責(zé)任人依法追究刑事責(zé)任，紀(jì)檢監(jiān)察為事中及事后。

五、財(cái)政評審結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

當(dāng)前，我國財(cái)政評審結(jié)果應(yīng)用機(jī)制還不健全，評審結(jié)果缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制性，需要加強(qiáng)財(cái)政評審結(jié)果的應(yīng)用，與發(fā)改、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門建立結(jié)果應(yīng)用機(jī)制迫在眉睫。建立健全科學(xué)的財(cái)政支出項(xiàng)目財(cái)政評審結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，對提高財(cái)政精細(xì)化管理水平具有十分重要的意義。

對財(cái)政預(yù)（概）算評審結(jié)果，要加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)期績效論證，積極探索新的發(fā)展思路。除了財(cái)政內(nèi)部撥款依據(jù)應(yīng)用之外，積極與發(fā)改部門項(xiàng)目立項(xiàng)工作協(xié)作，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)論證和申報(bào)制度，加強(qiáng)對項(xiàng)目績效目標(biāo)的審核，合理安排項(xiàng)目資金。審批單位須嚴(yán)格審查申請單位的可行性報(bào)告，除了審查申請單位是否具備實(shí)施條件外，更要注重項(xiàng)目的實(shí)施能否取得較好的績效。充分論證項(xiàng)目的必要性、可行性和經(jīng)濟(jì)性。

對財(cái)政結(jié)（決）算評審結(jié)果，需要拓寬結(jié)果應(yīng)用主體，與竣工審計(jì)密切協(xié)調(diào)共享。財(cái)政部門將財(cái)政結(jié)算評審結(jié)果與竣工審計(jì)密切協(xié)調(diào)共享，對社會關(guān)注度高，影響巨大的民生項(xiàng)目結(jié)算評審結(jié)果在上報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)后，通過新聞媒體等形式向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

對專項(xiàng)資金項(xiàng)目核查結(jié)果應(yīng)充分與發(fā)改、審計(jì)和紀(jì)委等部門共享，摘重大問題內(nèi)容抄送審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察等部門，甚至直接抄送司法機(jī)關(guān)，不斷提高評審結(jié)果威懾力。

項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果充分與發(fā)改等項(xiàng)目審批單位共享。評價(jià)結(jié)果作為以后年度部門預(yù)算的主要依據(jù)，實(shí)行共享是促進(jìn)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的基本前提，也是合理安排項(xiàng)目支出，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率的有效保障。

六、財(cái)政評審發(fā)展建議

（一）建立健全評審機(jī)制建設(shè)，提高評審質(zhì)量

宏觀方面，目前財(cái)政評審行為法規(guī)依據(jù)為財(cái)政部《投資評審管理辦法》（財(cái)建〔2009〕648號），各省市相繼建立了各種評審行為依據(jù)，比如湖南省財(cái)政廳出臺《湖南省財(cái)政投資評審管理實(shí)施辦法》（湘財(cái)辦〔2011〕16號），需進(jìn)一步從國家層面制定法律法規(guī)明確財(cái)政評審公共財(cái)政支出預(yù)算管理體制中的地位和作用，使評審工作得到強(qiáng)有力的法律支撐，促進(jìn)財(cái)政評審工作法制化建設(shè)。

微觀方面，投資評審涉及具體業(yè)務(wù)范圍、管理制度、運(yùn)轉(zhuǎn)流程時(shí)尚無法律依據(jù)，評審工作存在一定不規(guī)范與不穩(wěn)定性，因此有必要制定相關(guān)法律法規(guī)，使評審工作規(guī)范、有序進(jìn)行。主要包括財(cái)政評審規(guī)范管理機(jī)制，內(nèi)部控制制度，以及為提高財(cái)政評審工作質(zhì)量而建立的一系列規(guī)章制度。

（二）加大財(cái)政評審宣傳力度，努力提高權(quán)威

目前財(cái)政評審在部分地區(qū)影響度不大，特別是在落后的縣市，財(cái)政評審職能未得到充分發(fā)揮，部分地區(qū)更是將財(cái)政評審與審計(jì)混為一體。

（三）充分利用社會優(yōu)質(zhì)資源，建立考核機(jī)制

財(cái)政評審工作涉及專業(yè)領(lǐng)域面廣，有財(cái)務(wù)管理、工程造價(jià)、項(xiàng)目管理等多方向，專業(yè)技術(shù)水平要求高，需要借助社會各種優(yōu)質(zhì)資源，發(fā)揮更大的效果作用，需要加強(qiáng)社會優(yōu)質(zhì)資源利用機(jī)制建設(shè)，主要涉及技術(shù)服務(wù)付費(fèi)辦法、服務(wù)質(zhì)量考核辦法等機(jī)制。

（四）積極探索結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，協(xié)調(diào)內(nèi)外共享

一是上級財(cái)政部門要協(xié)調(diào)好上級各部門之間的工作關(guān)系，為基層財(cái)政部門開展評審工作鋪下基石；

二是基層財(cái)政部門要加強(qiáng)與各職能部門、有關(guān)監(jiān)理單位、質(zhì)檢單位等的協(xié)調(diào)配合；

三是要加強(qiáng)與建設(shè)單位、評審專家的交流溝通和配合，取得社會各界對財(cái)政投資評審工作的認(rèn)同，提高財(cái)政投資評審的地位和評審工作質(zhì)量；

四是積極與審計(jì)、監(jiān)察、發(fā)改等部門協(xié)調(diào)，建立成果共享應(yīng)用機(jī)制，避免服務(wù)職能重復(fù)勞動，減少政府行政成本及項(xiàng)目單位相關(guān)成本。

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（作者單位：王虎，貴州省財(cái)政廳投資評審中心，汪正猛，華北電力大學(xué)）