農戶小額信貸擔保基金運作中的問題及對策

摘要：農戶小額信貸擔保基金的設立和運作，發揮了連接“銀、農”的橋梁和紐帶作用，促進了農民增收，農業增效。當前，農戶小額信貸擔保基金尚處于萌芽階段，如何在低風險運營的前提下，擴大和完善農戶小額信貸擔保基金，具有非常重要的意義。本文以慈溪市農戶小額信貸擔保公司為例，分析了農戶小額信貸擔保基金運作中的存在問題，提出了相應的對策措施。

關鍵詞：農戶；小額信貸；擔保基金；問題

農業、農村、農民即“三農”問題，始終是中國的根本問題，也是各級政府十分關注的熱點問題。“三農”問題的核心是農民收入問題，而農民的增收與農村市場經濟的發展密不可分。就當前來說，融資困難一直是制約農村經濟發展的主要障礙之一。筆者通過農戶小額信貸擔保基金運作情況調查，結合慈溪市農戶小額信貸擔保公司實證分析，就當前農戶小額信貸擔保基金運作中存在的問題，探索完善農戶小額信貸擔保基金的相應對策。

作為新型農業金融組織形式的慈溪市農戶小額信貸擔保公司，成立于2002年6月，該公司實行獨立核算，封閉式運作，企業化管理。公司注冊資本從成立時的300萬元逐步增加到目前的2000萬元，全部由政府投入，是專門為農戶小額信貸提供擔保而設立的專項基金。擔保貸款業務由各基層農村合作銀行獨家經營，并按公司資本金1：10的比例發放貸款；貸款利率統一按基準利率結算；擔保對象為本市具有一定規模的種植、養殖、農產品購銷大戶及小型農業企業等。該公司成立以來，已提供小額信貸擔保累計達4000余戶次，擔保金額達6億元，發生代償12筆、計178萬元，對社會效益的年貢獻力量在5000萬元以上，為解決農戶融資困難、活躍農業生產要素、促進農村經濟發展，發揮了積極的作用。

一、農業小額信貸擔保基金運作中的問題

農戶小額信貸擔保基金借助信貸擔保模式，促進了“三農”經濟發展。但是，由于受政策環境及自身功能不足等多種因素的影響，農戶小額信貸發展緩慢，主要存在以下三方面問題：

1.業務規模偏小。一是政府投入步伐欠大。如農戶小額信貸擔保公司注冊300萬元成立以來，擔保基金雖然逐年增加，但總量仍然偏少，至今擔保基金規模還只有2000萬元。二是缺少必要的管理人員。如農戶小額信貸擔保公司只有一名專職人員，擔保業務由農業主管部門有關科室成員兼辦，基層聯絡員由各鎮（街道）農辦工作人員兼辦，缺乏足夠的管理力量。三是業務操作低調。基層聯絡員普遍反映，農戶小額信貸擔保基金運作中存在“多一項工作、多一份包袱”現象，既想宣傳又怕宣傳，萬一擴大后風險加大，責任加重，失誤增多，而不做或少做則可避免風險、保障安全，因此業務操作上常常實行低調處理。

2.管理不夠規范。一是操作程序不夠規范。如農戶小額信貸擔保公司雖然曾出臺操作辦法，但由于各基層農村合作銀行和鎮（街道）農辦工作人員變動時交接不到位，以致經常出現申報內容和程序參差不齊的情況；又如鎮（街道）農辦與基層農村合作銀行之間的聯系與溝通不夠密切，易造成雙方觀點不一，影響辦事效率。二是風險防范不夠有力。一方面農戶小額信貸擔保公司反擔保措施單一，主要以被擔保人提供的房產等固定資產作為反擔保方式來防御擔保風險。但真正發生了壞賬，農村房產等反擔保物又很難兌現。另一方面風險基金的提取沒有建立合理規范的機制，而公司章程明確規定“免費為農戶提供擔保”的條款，目前公司風險基提取僅靠資本金存款的利息收入，如一旦出現幾筆呆賬、壞賬，公司資金就難以平衡。

3.環境有待優化。一是農戶小額信貸擔保基金的合作伙伴相對較少。目前農戶小額信貸擔保公司的合作伙伴僅農村合作銀行一家，其他商業銀行由于農戶小額信貸成本高、利潤低、風險大，考慮到自身經營效益的最優化，基本沒有涉足農戶小額信貸業務，政策性銀行受政策限制又不能涉及這一領域，農戶小額信貸擔保公司與銀行合作的范圍相對較窄。二是農村合作銀行增加農戶小額信貸的空間不大。農村合作銀行承擔著較多的社會責任，導致信貸資金不足，時常接近銀監會規定存貸比不能超過80%的要求。三是社會資金不敢涉足。由于農戶小額信貸擔保是最具有風險性的行業，且投資回報率較低，致使投資者都把眼光拋向工商企業。

二、完善農戶小額信貸擔保基金的對策建議

為完善農戶小額信貸擔保基金，進一步加大金融對“三農”的支持力度，鑒于農戶小額信貸擔保基金運行實際及存在問題，建議做好加、減、乘、除四篇文章。

1.做好“加”法，加大農戶小額信貸擔保基金額度。隨著農業產業結構的不斷優化和農業領域的不斷拓寬，以及擔保貸款作用的逐漸顯現，各地要求貸款擔保的對象不斷增加，呼聲日益強烈，為此建議采取措施，增加農戶小額信貸擔保基金的規模。一是各金融機構要加大農戶小額貸款力度。農村合作銀行要在風險可控的前提下，盡可能對農戶小額貸款擔保放大比例，同時挖掘各種潛力，最大限度地支持“三農”，增加農戶小額信貸余額。其它相關金融機構要根據各自的實際，積極發放農業貸款，促進農業發展。二是要建立財政資助農戶小額貸款擔保公司制度。財政部門應加速對農戶小額信貸擔保公司增資力度，使農戶小額信貸擔保公司資本金達到一定的規模。三是要探索嘗試民營資金介入。擴大農戶小額信貸擔保基金，可以探索市場化運作的路子。如嘗試吸納社會資本注入農戶小額信貸擔保公司，將國有獨資擔保公司改造成股份制公司；又如嘗試民間資本介入農戶小額信貸擔保行業，允許民間各種實體和個體合股興辦農戶小額信貸擔保公司。

2.“減”法，減少農戶小額信貸擔保基金風險。有效防范擔保風險是農戶小額信貸擔保公司求生存、謀發展的根本。農戶小額信貸擔保工作應采取多種措施減少風險，使農戶小額信貸擔保行業穩健發展。一是可以嘗試有償收費。農戶小額信貸擔保公司應根據市場發展形勢，根據《擔保法》有關規定，參照中小企業擔保機構的操作辦法，對被擔保的農戶適當進行收費，這既有利于提高農民的還貸意識，又有利于農戶小額信貸擔保公司減少風險。二是強化反擔保措施。改變以被擔保人房產抵押這種單一的反擔保形式，靈活采用第三者信用擔保、固定資產、農業龍頭企業等反擔保形式，既能確保農戶小額信貸擔保基金安全，又能擴大農戶小額信貸擔保業務。三是鼓勵農戶誠信借貸。建立相關資料信息庫，由農戶小額信貸擔保公司、鎮（街道）農辦、農村合作銀行共同操作，完善貸款戶信息檔案，詳細記錄貸款戶的經營、資產、誠信等相關資料；對貸款戶進行信用等級評估，劃分類別，明確支持重點；對優良貸款戶給予一定的信貸優惠政策，如提高其授信額度，增強其發展后勁，促使其長期、穩定發展。

3.做好“乘”法，發揮扶助政策的乘數效應。完善農戶小額信貸擔保基金，政策措施的引導和扶持起著至關重要的作用。一是要制定扶持農村合作銀行的政策。政府要制定加大對農村合作銀行扶持力度、促進農村經濟社會發展的若干意見，對農村合作銀行的支農貸款要實行政策傾斜，對農村合作銀行等金融機構發放農戶小額貸款進行適當的補貼和獎勵，同時引導鎮（街道）級財政、稅務、工商、農機、土管、社保等部門及村級經濟組織的資金盡可能存入當地農村合作銀行，傾向性用于農戶小額貸款，增強農村合作銀行支持“三農”的發展后勁。二是要出臺鼓勵民間資本投資農戶小額信貸擔保行業的政策。政府要完善相應的優惠措施，包括對中小企業擔保公司實行風險補償、給予開辦費補助、稅收上減免等政策，吸引民間資本新辦農戶小額信貸擔保公司，鼓勵已成立的中小企業擔保公司開展農戶小額信貸擔保業務，讓更多的農戶小額信貸擔保基金發揮其作用。三是要加大對農戶小額信貸擔保公司的扶持力度。政府要支持農戶小額信貸擔保公司逐步改善辦公場所，充實既懂農業經濟、又懂企業管理、既懂法律法規、又有金融知識的復合型人才，做到有人辦事，有錢辦事，有地方辦事，相應的管理經費和專職人員報酬由政府承擔或給予一定補助。建立風險補償金制度，由政府對農戶小額信貸擔保公司實行每年一定比例的風險補償，用于沖抵擔保經營過程中發生的虧損、代為補償支出、彌補擔保呆賬損失等。

4.做好“除”法，消除農戶小額信貸擔保基金管理上的漏洞。由于農戶小額信貸擔保基金是一項探索性工作，在管理上還存在許多不足，需要有關部門共同努力，互相配合，逐步解決管理上的各種問題和矛盾。一是建議人民銀行出臺農戶小額信貸擔保行業的規范性制度。根據農戶小額信貸擔保行業管理的現狀，建議人民銀行加強對擔保行業的管理和監督，出臺規范性的若干制度。如嚴格資金管理，按統一標準提取風險準備金；開展擔保機構信譽等級評定，根據等級確定擔保倍數；控制大額擔保風險，明確單戶責任擔保額的最高限額，嚴禁變相向企業發放貸款等。二是建議農村合作銀行加強對基層信貸員的管理和考核。農村合作銀行要進一步改進農戶小額貸款管理和信貸員業績考評制度，特別要強化銀行與農戶小額信貸擔保公司、各鎮（街道）農辦的溝通，對日常業務中發現的風險隱患，及時聯系，共同采取補救措施，盡可能地保證資金安全，對失職行為要嚴肅處理。三是要加強對基層聯絡員的培訓與考評。農業部門對基層聯絡員要定期或不定期地開展有關業務知識培訓，提高基層聯絡員的業務水平和道德素質。進一步落實獎罰分明的考核辦法，根據擔保金額、壞賬率、群眾滿意程度等指標進行考評，并根據考評結果進行獎懲，以鼓勵先進，鞭策后進。四是要完善農戶小額信貸擔保公司內部管理。建立健全各項規章制度，如規范財務管理辦法、壞賬處理和核銷辦法等。完善農戶小額信貸擔保操作程序，如簡化常規信貸擔保審批手續，明確增加授信額度的分檔審核、審批程序等。制訂總經理獎勵基金管理辦法、工作人員崗位責任制，實行責權利相結合，進一步提高工作積極性、主動性和創造性。

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（作者單位：浙江省慈溪市農業局）