論后危機時代我國銀行監管體制立法的完善

摘要：后危機時代，美英等國、巴塞爾委員會等國際組織紛紛提出改革銀行監管的方案措施，對于我國銀行監管而言，是難得的變革良機。目前我國銀行監管存在著法律法規不健全、監管體制不完善以及缺乏國際金融監管合作體制等弊端。鑒于此，本文著重從立法的視角，提出我國銀行監管體制應不斷完善監管法律體系，以中國人民銀行為監管核心，積極參與國際金融監管合作機制等建議，以達到保障我國銀行金融體系的穩健運行之目的。

關鍵詞：銀行監管；監管體制；立法完善

一、后危機時代我國銀行業監管體制立法存在的問題

（一）銀行監管的法律法規不健全

改革開放以來，我國銀行監管的法制建設有了長足的進步，一大批法律法規的出臺，基本上實現了銀行監管領域的有法可依，形成了銀行監管的法律體系，其主要框架主要由《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》及其它法規、規章構成。但在法律施行過程中，我們不難發現現行的銀行監管法律法規有諸多不健全的地方：首先是在銀行業監管法律體系當中，規章的比例較高，法律層次低，大量的規范性文件存在規定單一且重復的現象；其次，多數的銀行監管法律法規原則性條款過多，缺乏實際操作性，實施效果差；第三，絕大部分銀行監管法律法規都將監管內容局限在具體的銀行業務上，缺少宏觀監管的內容，監管理念也無從體現。

（二）銀行監管體制不完善

1.分業監管體制下缺乏宏觀審慎監管框架和系統性風險監管者。此次金融危機的爆發，一個重要原因便是缺乏對金融體系的宏觀審慎監管。宏觀審慎監管，顧名思義，是相較于注重個體金融機構安全與穩定的微觀審慎監管的注重整體金融系統穩定的監管模式。后危機時代，建立宏觀審慎監管架構已然成為國際金融監管改革的核心內容，不管是美國于2010年7月批準通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，還是《巴塞爾協議Ⅲ》，均將加強宏觀審慎監管作為重點內容。在我國現行金融監管體制下，各個分業監管機構注重的都是單個金融機構的風險監管，而非整體金融體系的穩定。在“一行三會”的架構之上缺乏一個承擔組織協調工作的實體性機構，同時也沒有一個宏觀審慎監管框架能夠真正包涵經濟、金融體系，更缺少一個把握全局的系統性風險的監管者。

2.銀行監管協調機制不完善。當前我國的銀行監管協調機制是由證監會、保監會、銀監會三會共同組成的會際聯席會議機制。從實踐操作上看，該機制并未發揮出其應有的協調作用：第一，該機制是批準設立的臨時性的銀行監管協調機制，沒有相應的法律法規作為依據，從而缺乏強制性以及權威性，該聯席會議所出具的決議難以得到有效執行；第二，該聯席制度是2003年銀監會、證監會、保監會聯合簽署的《在金融監管方面分工合作的備忘錄》確立下來的，缺乏有效的糾紛解決機制和相應的約束機制，聯席會議的三方都為平級部門，一旦三方針對某些具體的政策問題產生糾紛和爭論，聯席會議很難起到協調的作用，因此該制度定紛止爭的能力十分薄弱；第三、在對大型金融集團的監管上，《備忘錄》中規定依據金融控股公司集團公司的主要業務的性質來具體劃分具體其屬于哪個金融機構進行監管，至于該由哪個機構進行劃分，以及如何劃分并沒有具體規定，在實踐中造成諸多難題，也導致該聯席會議制度難以發揮作用。

3.銀行監管缺乏對金融消費者的保護。危機之后，美國出臺的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》將金融消費者保護為其法案冠名，足見金融消費者保護的重要性。從全球范圍看，金融消費者保護的制度構建與監管改革已經成為當前金融立法的核心領域之一，而我國，目前的法律法規中少有對金融消費者的保護，央行、銀監會在其內部設立的金融消費者保護局也是新近剛剛成立，相應的配套制度仍在制定當中，統一的《金融消費者保護法》的出臺更是遙不可及。

（三）缺乏有效的國際合作監管體制

金融全球化已經成為當今世界經濟發展的一個令人矚目的現象，它在提高全球資源配置效率、促進經濟增長的同時，也加劇了國際金融體系的脆弱性，國際金融動蕩已成常態，國際金融危機頻發。此次金融危機能在全球范圍內迅速蔓延與金融全球化不無關系，而國際金融監管合作制度的缺失則是蔓延的關鍵因素，建立有效的國際合作監管體制，共同抵御金融系統性風險，已勢在必行。

二、后危機時代完善我國銀行監管體制立法的對策

（一）完善銀行監管法律體系

我國金融行業已經逐步從分業經營轉向混業經營，基于分業經營的分業機構監管模式必將會不斷改革和變化，針對上述我國銀行監管法律法規諸多不健全和漏洞之處，完善銀行監管法律體系勢在必行。因此，我國的相關立法機構要不斷加強銀行金融立法，完善現有的銀行監管法律制度，我國當前的銀行監管法律存在諸多法律空白和模糊之處，可以考慮逐步補充、廢除、修改、解釋現行銀行監管法律中與國際慣例不符的地方，消除現行銀行法律法規間的不協調之處，對現存的、涉及銀行監管方面的法律進行細致梳理，使銀行監管法律體系規范化、系統化。對銀行監管立法進行整體規劃，明確界定并區分銀行類金融機構與銀行業監管者之間的權利、義務、責任，既要明確銀行監管的基本原則與宗旨，又要制定相關的實施細則，將銀行監管的市場準入、退出等制度包括進法律規制的范圍，建立信息披露制度、存款保險制度、銀行金融消費者保護制度等，填補我國現有銀行監管立法的空白。另外，要加強我國銀行監管立法的實用性，在原則性規定的基礎上增加操作性規定的比重，要將立法范圍從之前僅僅限定在業務領域擴大到整體銀行監管的宏觀領域，強調對銀行業的整體宏觀審慎監管。

（二）改革現有金融監管體制，建立以央行為核心的金融監管體系

在后危機時代，我們應該建立以央行為核心的金融監管體制。金融危機后，歐美等發達國家紛紛將中央銀行定位為預防金融體系系統性風險的衛道士，不斷擴展其金融監管的權利范圍。我國作為銀行主導型金融體系，中央銀行理應發揮更為核心的作用，要令銀行業監督委員會的職能回歸到人民銀行，以實現對國內國際主要系統性風險的有效監管、保障金融體系的穩定。具體操作上，一方面，銀監會雖然并入中國人民銀行，但和外匯儲備管理局一樣，銀監會必須保持相對的獨立性，從而有效協調貨幣政策與銀行監管；另一方面，可以適當提高中國人民銀行的行政級別，以保證央行對其它監管機構和國有商業銀行有足夠的權威。銀監會回歸中國人民銀行絕不是所謂的“開倒車”行為，其是與后危機時代各國改革趨勢相一致的行為，美國《多德-弗蘭克法》賦予美國聯邦儲備委員會比之前更多的金融監管權力，它的監管范圍從商業銀行擴展到投資銀行及對沖基金等，顯著提高美聯儲預防系統性風險的能力，從而有效起到整個金融體系穩定器的作用。銀監會回歸中國人民銀行，并適當提高央行的行政級別，可以有效化解當前銀行監管重疊且協調機構不健全的狀況。銀監會成為中國人民銀行的一部分，可以不斷降低銀監會與人民銀行信息溝通、政策協調、行動聯動等行政成本；適當提升人民銀行的行政級別，即使沒有領導與被領導的關系，也能對保監會和證監會形成一定的威懾作用，從而保障人民銀行貨幣政策職能和監管職能的有效發揮，另外中國人民可以作為總協調人，組織各監管機構的信息共享和溝通，這能有效避免當前虛化的聯席會議制度的弊端，真正發揮協調機制的實效。

充分發揮央行在我國金融監管體制中的核心地位，在中國人民銀行下設一個獨立于三會的金融消費者保護局，顯得尤為必要。審慎監管和金融消費者保護雖同為監管機構的實施目標，但在實際監管的過程中，當兩個目標發生沖突的時候，監管者往往更多的考慮的是系統性風險和短期利潤，而忽視了對金融消費者的保護。因此，目前在“一行三會”下分別設立金融消費者保護局的做法似乎難以達到真正保護金融消費者權益的目的，因此，成立一個超然于三會任何一個機構的金融消費者保護局，顯得尤為必要，另外充分考慮我國國情、借鑒國外相關法律制度，盡快制定《金融消費者保護法》也應是題中之義。

（三）積極參與國際合作監管體制

此次金融危機爆發之后，各國政府和國際組織都在積極采取措施加強國際金融監管合作，并取得了一定成果。G20集團在2008年和2009年連續在兩國三地召開三次峰會，共同商討全球銀行監管協調與合作問題。峰會就國際金融監管合作達成了一定共識，在國際金融監管合作與協調方面取得了實質性的進展。此外，美國、英國等歐美發達國家也紛紛出臺金融改革方案力求促進國際金融監管合作。面對當前國際金融形勢的深刻變化以及國際金融改革的新動向，國務院和相關金融監管部門應該積極調整銀行監管的政策措施，不斷加強對大型跨國金融機構的監管，與G20等國際金融監管國際組織展開更為有效的合作，強化與各國金融監管部門之間的協調與合作，以確保在新形勢下我國金融業的穩定健康發展。首先，要不斷推進跨境銀行監管合作，提高銀行監管的效率。我國銀行監管機構應該加強與各國金融監管部門的協調與合作，在互相尊重國家金融業主權的前提下，建立銀行監管信息交流與共享機制，完善信息反饋制度，針對突發的重大系統性風險及時溝通并尋求解決。我國銀行監管機構應該和各國一起共同著手建立全球金融風險預警機制，及時披露本國發現的系統性風險，以確保全球金融系統的平穩運行。此外，我國還應該重點培養一批具備銀行監管能力的國際化人才，結合國內國際的最新趨勢，改革和完善我國現有的銀行監管模式，真正做到對銀行體系的有效監管，不斷提升監管效率。

第二，要積極參與到國際金融監管體制的變革中，增加中國影響力?？梢灶A見，隨著金融全球化的不斷深入，國際金融秩序正在發生著深刻的變化，與國際金融新秩序相配套的國際金融監管合作機制也將應運而生。鑒于此，中國理應及早并積極參與到國際金融監管合作機制的成立過程中來，成為規則的制定者，最大程度的保障中國的金融利益?，F階段，我國應該不斷加強與IMF、世界銀行以及巴塞爾委員會等的合作，攜手完善國際銀行機構監管架構，提升國際銀行監管機構的有效性，增強防范和應對金融危機的能力。我國還應加強與G20成員國之間的合作，成立長效的制度化的對話機制，明確各方責任，使國際金融監管合作有效化，保證全球金融體系的穩定性。

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（作者單位：上海大學法學院）