大部制改革：轉(zhuǎn)變政府職能是關鍵

隨著社會的發(fā)展，中國早已由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟體制。不同于計劃經(jīng)濟體制時期政府全能角色的定位，在市場經(jīng)濟體制中，政府更多地被賦予了“掌舵者”而非“劃槳者”的職能。過去那種既當裁判員又當運動員、既決策又執(zhí)行、既規(guī)劃又生產(chǎn)的“小部門制”的行政方式不斷地遭到社會的詬病，因而“大部制”改革的呼聲漸起。

大部制改革將有利于解決目前政府各部門職能交叉混亂的問題，并實現(xiàn)向服務型政府的轉(zhuǎn)變。2012年黨的十八大報告中，胡錦濤總書記再次提及大部制，要求“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。近兩年廣東、深圳等地也開始逐步進行試點改革，然而在推進的過程中，一些問題逐漸突顯出來，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

首先，大部制將職能交叉的部門間矛盾內(nèi)化，但實際問題并未得到有效解決。其主要表現(xiàn)為部門間利益分配不均，重組后一些部門在組織形式上合并了，但部內(nèi)各部門仍然是沿襲過去的套路，形成了“貌合神離”、“各自為政”的局面。以交通運輸部為例，民航局、郵政局在2008年納入交通運輸部后，其內(nèi)部仍舊保持著高度的決策自主權。一個鮮明的事例是，民航局每年的年度工作會議通常都先于交通部召開，這意味著交通部對各部委工作重點、難點的指導意見，似乎與下屬部門沒多大關系。

其次，大部制改革中強調(diào)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分立，然而在部門重新劃分時，只注重相似職能的統(tǒng)一，沒有關注權力的相互制約。例如，政府將市場監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能，背離了政府應有的中介裁判角色；在管理國有資產(chǎn)時更是直接插手干預企業(yè)人、財、物的經(jīng)營管理問題。在這種將決策和執(zhí)行權集中于一體，而政府內(nèi)部監(jiān)督機制又尚未健全的體制下，政府在提供公共服務上反仆為主，改變了公共行政的性質(zhì)，導致了職能的錯位。

最后，一些地方改革并無省級政府參與，導致上下體制的中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)“斷鏈”。許多部門雖然參與了整合，但對上或者對外仍然保留原部門的牌子，而其上級政府并未進行相應改革，因此在審批文件、財政撥款等問題上無法對接。

對于以上種種問題，筆者認為大部制改革的關鍵不應集中在“大政府”還是“小政府”的問題上，我們需要的是一個更好的政府。僅僅將裁減公職人員和減少部門作為改革的著眼點毫無意義，改革的焦點應集中于政府職能的轉(zhuǎn)變上來。

據(jù)2010年公務管理部門統(tǒng)計，我國的官民比例達到了1∶122，而美國的官民比例僅為1∶12，兩者相差整整十倍。如此看來美國人民更應要求美國政府進行裁員，而事實并非如此，因為美國的政府雇員大多集中于公共服務的第一線，如學區(qū)管理人員、公園管理人員、警察等，而非堅守在制定政策的辦公室中，這就是典型的服務型政府。對此，我國大部制改革可從以下幾方面著手。

首先，厘清政府與市場的關系。正如前文所說，在市場經(jīng)濟體制下政府更應作為“掌舵者”，所以要減少政府的干預范圍，政府不應插手干預市場調(diào)節(jié)能夠發(fā)揮有效作用的領域；在市場調(diào)節(jié)失靈或者力不從心的領域，應將政府干預作為補充，同時建立相應制度來約束政府不合理的作為，減少尋租空間、優(yōu)化政府行為。在我國具體的行政改革中，應先梳理好各部門職責，將職能重復的部門進行合并，以降低因職能交叉等帶來的效率低下和資源浪費，同時對部門職能進行歸類。由于政府不是萬能的，完全由政府提供的公共服務會造成資源浪費、效率低下等問題，因此，政府應將一部分可以由市場提供的服務轉(zhuǎn)移給市場，并加強培育適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的社會中介組織和非營利組織，形成“民主合作式政府”，這樣就打破了政府壟斷的局面，政府不再是公共服務的唯一提供者。大量的國內(nèi)外實踐表明，公眾對于公共服務的自由選擇將會為政府帶來壓力，競爭會促進政治民主的進步和發(fā)展，從而促進行政效率的提高和服務質(zhì)量的增強。

其次，注重部門內(nèi)執(zhí)行權與行政權的分離并加強監(jiān)管。由于我國大部制改革的進程中行政權和監(jiān)督權仍未完全分離，致使出現(xiàn)部門利益化等問題，因此應先明確各部門職能，合理分權。在不同層級政府間確立不同的權責范圍，省級政府主導規(guī)劃本地區(qū)經(jīng)濟，指定法律法規(guī)；縣級政府則應以監(jiān)督本地經(jīng)濟運行為主，為本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府則應以提供社會服務為宗旨。此外，在部門內(nèi)外構建起全面嚴格的監(jiān)督體制，即在部門內(nèi)部設立獨立的監(jiān)督機關，對重點項目、工程實施廉政風險防控管理，并全程監(jiān)督資金的使用。同時通過電子政務系統(tǒng)、開通政府官方微博等現(xiàn)代化手段來提高行政透明度，從而為社會監(jiān)督提供條件。另外，在部門外部可通過強化司法機關、新聞媒體以及公眾輿論等主體的力量來加強外部監(jiān)督。

第三，探索在不同層級間大部制改革的方案。我國中央和地方政府的機構職能設置同構現(xiàn)象普遍，上級政府設置什么機構，下級政府便也設立一個相應的機構，這使得目前改革遭遇上下關系無法理順的問題。因此大部制的改革應突破這種一一對應的局面，并結合當?shù)貙嶋H進行機構設置。最后，應加強法制化建設以確保改革成果。在我國的法律體系中，行政組織法只有《中華人民共和國國務院組織法》，以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部基本法律。因而在大部制改革的推進中涉及職能分配、權責變動等方面的問題時，法律的缺失會導致依法行政缺乏說服力。因此，將改革的成果以法律的形式確定下來將有利于我國行政職能的科學化、法制化發(fā)展。