政治體制改革與黨內競爭性選舉

編者的話 本刊2012年11月（下）“差額制度的價值”專題策劃中，焦洪昌、陳天祥、陳建先等學者，從設計理念、歷史淵源、制度運行、實踐檢驗和改善渠道等角度，全面深入地對差額選舉制度從理論和實踐層面進行了梳理和論證。本期，我們又約請了三位本領域著名專家，從中國民主政治設計、干部選任制度革新等角度，對差額制度的價值作進一步探討，敬請讀者垂注。

摘要 中國的政治體制改革必須注重頂層設計，把擴大差額選舉作為民主政治發展的主戰略。民主政治的頂層設計需要選取成本最小而收益最高的路徑，同時把民主發展的普遍性與特殊性有機統一起來，使中國共產黨執政地位與民主政治相貫通。為此，需要梳理形形色色的民主理論，權衡黨內民主的若干思路，在此基礎上拿出中國民主建設的議程，逐步發展出兼具中國特色與世界意義的民主模式。

關鍵詞 黨內民主 政治體制改革 政治發展戰略 頂層設計

【作者簡介】

胡偉，上海交通大學特聘教授、博導、國際與公共事務學院院長，國務院政府特殊津貼專家，“百千萬人才工程”國家級人選。

研究方向：比較政治學、政策分析、中國政府與政治。

主要著作：《政府過程》、《司法政治》、《論政治》、《民主與全球秩序》（譯作）等。

中國共產黨第十八次全國代表大會提出堅持推進政治體制改革，這是大勢所趨、人心所向，需要進行認真的研究和部署。我國的政治體制改革，必須堅持社會主義民主政治的發展方向，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把黨內民主建設提到更加重要的位置，并在此基礎上進行中國民主政治的頂層設計，拿出中國民主建設的議程，逐步發展出兼具中國特色與世界意義的民主模式。這是在錯綜復雜的時代背景下實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的戰略課題，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

中國政治體制改革的價值取向

應當看到，在中國特色社會主義建設“五位一體”的總體布局中，只有在政治領域內把“體制改革”作為主題和主線，這是十八大報告的一個特點。在經濟領域，社會主義市場經濟體制已經基oSFPHTe/iy1f4LMJIppI6Q==本確立，今后的主要任務是加快轉變經濟發展方式；在文化領域，重點是建設而不是改革，核心內容是扎實推進社會主義文化強國建設；在社會領域，主要目標是改善民生和創新社會管理，由此來進一步加強社會建設；至于生態文明建設，則是需要依靠經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程的一個特殊領域。如果說經濟體制改革、社會體制改革、文化體制改革勢所難免，那么其關鍵和瓶頸恰恰在于政治和行政體制改革。因此，政治體制改革便成了一個帶有全局性的核心問題，必須加以推進和深化。

堅持推進政治體制改革，其目標和導向是發展社會主義民主政治。值得警惕的是，近年來國內有一種日漸強大的反民主聲音。有人公開站出來反對民主，認為民主化是一個禍國殃民的選擇；也有人雖然不敢高舉反民主的旗幟，但認為中國至少目前不適合搞民主，一搞民主就會天下大亂，形成普遍的“民主恐懼癥”；還有人盡管在口頭上好像也擁護民主，但對民主抽象肯定、具體否定。自“五四”新文化運動高揚起“民主”與“科學”旗幟以來，民主在中國還沒有在思想理論上遇到過如此強烈的排斥。未來中國是順應民主發展的潮流，還是要逆潮流而動，這本是不言而喻的，但如今居然變成了一個日益撲朔迷離的問題。對于這種現象，我們必須進行深刻的反思。

把發展社會主義民主政治作為始終不渝的奮斗目標，是中國共產黨向全國和全世界作出的莊嚴承諾，也是我國現代化建設的基本戰略目標之一。黨的十八大鄭重宣示：在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利，必須牢牢把握并使之成為全黨全國各族人民的共同信念的，就是必須堅持人民主體地位。把“必須堅持人民主體地位”放在“堅持解放和發展社會生產力”之前，這是一個非常重要的理論概括，應當引起高度重視。同時，十八大報告也明確指出：“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”①可見，我國堅持政治體制改革，根本目的就是為了發展社會主義民主政治，抽掉了民主政治這個根本，政治體制改革就失去了靈魂和方向。因此，在談論政治體制改革的時候，首先必須明確民主政治的發展方向。

遺憾的是，在當今中國，不僅對于要不要民主爭論不休，而且對于什么是民主以及中國需要什么樣的民主，也是眾說紛紜，莫衷一是。關于中國民主政治發展的理論主張和流派眾多，各執一詞，缺乏共識。概括起來，至少有黨內民主（重點是以黨內民主為突破口帶動國家民主）、自治民主（重點是推進村民自治和基層自治）、協商民主（重點是發展中國的政治協商制度）、憲政民主（重點是加強人民代表大會的權力）、預算民主（重點是實現政府預算公開透明）、網絡民主（重點是通過互聯網的政治參與來推動民主政治）、行政民主（重點是通過行政民主化推進政治民主化）、社團民主（重點是發展公民社會作為民主的基礎）、經濟民主（重點是實現勞動者參與生產決策并分享經濟成果）、縱向民主（重點是國家自上而下的領導與民眾自下而上的參與相統一）等不同的主張。除此之外，還有主張中國要先發展經濟后實行民主、先建立法治后實現民主、先改造文化后發展民主等形形色色的觀點。

于是，在中國政治體制改革和民主政治建設還有待邁出實質性步伐的時候，我們在理論上已經陷入了前所未有的混亂，不但起不到指導實踐的作用，反而產生了諸多誤導，民主實踐更是無所適從，收效甚微，陷入了巨大的困境。應當看到，改革開放以來，中國的民主政治建設取得了可喜的進步，但與經濟建設的巨大成就相比，則顯得比較薄弱。目前，對于中國政治體制改革和民主政治發展的評價，有“滯后論”和“適應論”兩種觀點。無論是“滯后論”還是“適應論”，其邏輯前提是一致的，即政治體制和民主政治發展應當與經濟社會發展相適應。目前中國的狀況有適應的部分，也有不適應的部分。而且，就民主政治發展本身而言，目前的基本態勢是社會民主超前于黨內民主、基層民主超前于高層民主、網絡民主超前于代議民主、參與民主超前于選舉民主，這種民主發展的格局存在很多隱患，值得理性分析和檢討。

因此，在政治體制改革和民主建設問題上，關鍵要有頂層設計，推出中國民主建設議程。要認真研究和弄清民主建設與法治建設、代議民主與協商民主、高層民主與基層民主、民主選舉與民主監督、政治體制改革與行政體制改革的邏輯關系和先后順序，拿出改革的總體布局、戰略目標和推進步驟。對于中國政治體制改革和民主政治發展的頂層設計來說，關鍵是要厘清自上而下與自下而上、自內而外與自外而內的不同路線，選取成本最小而收益最高的路徑。從理論上說，自上而下與自下而上、自內而外與自外而內、高層民主和基層民主、黨內民主和黨外民主都有各自的長處，都可以嘗試，但在戰略選擇上是自上而下還是自下而上、是自內而外還是自外而內，情況和后果將迥然不同。

黨內民主的戰略構想

在政治體制改革的問題上，基本原則是必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，首要問題是要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家。這就需要把黨的建設與政治體制改革結合起來進行思考。就當代中國政治發展而言，不可能脫離黨的建設來談政治體制改革，更不能把兩者割裂開來，它們實際上是一個問題的兩個方面。因此，在中國特色社會主義民主政治建設中，要積極發展黨內民主，以黨內民主帶動人民民主，這是十六大報告初次提出、十八大報告繼續重申的我國民主政治建設和政治體制改革的一個大戰略，必須予以高度重視，而且要通過具體的制度設計和創新積極推進。十八大報告所提出的完善黨內選舉制度和黨委票決制度、強化全委會決策和監督作用、完善常委會議事規則和決策程序、實行黨代會代表提案制等，都體現了改革的正確方向。

問題是，面對目前國內形形色色的民主理論和主張，建構中國的民主模式并進行頂層設計，困難不小。上述黨內民主、自治民主、協商民主、憲政民主、預算民主、網絡民主、行政民主、社團民主、經濟民主、縱向民主等不同的主張，都涉及中國民主政治發展的邏輯起點、戰略路徑和實質內涵等不同層面內容，它們之間雖然不是完全排斥的，但實質內容和路徑選擇顯然各不相同。有的更傾向于直接民主，有的更傾向于代議民主；有的更側重民主的主體，有的更側重民主的方式；有的涉及民主化的社會條件，有的涉及民主化的政治后果；有的關系到民主政治的基本制度，有的則是民主制度的補充完善。

上述主張都有一定的建設性和可取之處。例如，“憲政民主”突出強調對于政治權力的制約問題并賦予憲法以應有的權威，“自治民主”夯實了整個國家民主大廈的基礎并有助于公民的民主意識的培育，“社團民主”注重填補國家與公民之間的空白從而為穩定的民主制度創造了條件，“協商民主”在一定程度上可以補充代議民主制度中公民參與和決策共識的不足等。但是，如果對其內在的邏輯關系和是非曲直缺乏分析和評價，沒有系統的理論整合，各種觀點互不妥協，中國的民主模式建構和頂層設計就成了一個大問題。因此，需要對這些民主理論和主張進行深入的研究和分析，去粗取精，去偽存真。

概括地說，上述民主主張都存在一定的局限性：首先，自治民主只能局限在基層，不能成為現代國家的基本民主構架，也不可能成為中國民主化的邏輯起點，現代國家的基本民主構架只能是代議制；其次，協商民主、網絡民主、縱向民主等都只能是對代議民主的補充而非替代，這些民主形式是必要的，但過度發展則可能有導致民粹主義的危險，不能作為中國民主政治發展的主流和起點，而把“協商民主”與中國現行的政治協商制度混為一談更是一種誤讀和誤解；第三，行政民主離不開政治民主，行政民主通常比政治民主更難以實現，目標也更高，而在中國奉行“行政吸納政治”會使已經存在的問題雪上加霜；第四，社團民主是成熟的代議民主的社會基礎，而非國家民主制度本身，并非只能在社團民主充分發育后才能有代議民主，兩者可以協同發展，相互支撐；第五，預算民主是代議民主的邏輯結果或副產品，代議制度的發展必然要求預算民主，亦即代議民主是預算民主的前提，不能倒果為因；第六，經濟民主最難實行，目前各國尚無成功經驗，不能成為中國民主化的路徑，但從長遠看，可能成為中國社會主義民主政治的目標之一；最后，憲政民主有很多可取之處，但這一理論目前在國內往往顯得比較激進，而且在理順黨和人大的關系方面難以找出一條切實可行的途徑。

可見，盡管上述民主主張有一定的建設性，但難以勝任對中國民主政治發展的頂層設計和總體建構。相反，莫衷一是的民主主張，只能讓人們眼花繚亂，使國家失去民主發展的方向。在當前的中國，有關什么是民主、如何搞民主的問題，已經造成了嚴重的思想混亂，因而頂層設計顯得更為迫切、更為必要。

如何對中國的民主發展進行頂層設計和總體建構？原則上說，一是要遵循民主政治的一般規律，二是要符合中國的特殊國情，從而把民主發展的普遍性與特殊性有機統一起來，這兩點缺一不可。

首先，從民主政治的一般規律來看，盡管民主理論和模式形形色色，但從現代國家制度來看，民主政治主要表現為代議制民主。同時，民主這一概念雖然眾所周知并被普遍使用，但它卻經常被誤解和濫用，這個問題在我國尤甚。對于這一問題，必須厘清現代民主與古典民主的區別。古典民主發源于古希臘，是建立在公民大會直接表決、全體參與的基礎上的直接民主。但是，全體公民的參與必然會造成決策效率低下和“多數人的暴政”等問題。更為重要的是，近代以來政治共同體龐大的公民數量必然會實際限制這種古典民主形式的發展。到了19世紀初，民主開始被視為公民以民選代表為中介手段參與決定集體意志的權利。密爾父子贊揚這一代議制政府的模式從根本上改變了民主在人數上的限制條件，將大眾參與和精英統治有機結合起來，使精英統治獲得一種合法的大眾化基礎，可望在巨大的領土和時間范圍上實現長治久安，因而是“現代性的偉大發現”。

由此，近代以后，民主理論就分化為兩大基本流派：其一是共和主義取向的，直接民主、參與民主等理論均屬此類，主張公共事務由公民直接介入進行決策，國內學者所主張的自治民主、協商民主、網絡民主等基本屬于這種取向；其二是自由主義取向的，即代議民主，倡導由經選舉產生的官員在嚴格界定的地域內行使權力以代表公民的利益或主張。代議民主在當今世界逐步成為了民主的主流理論和主導模式，我國的人民代表大會制度就是代議民主的一種具體形式。民主發展，也不能脫離這一世界主流模式和中國的根本制度。

其次，就中國的特殊性而言，我國的民主政治發展的基本原則是把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一起來，亦即把保持黨的執政地位與實行民主政治相貫通。從理論上說，中國共產黨以“人民當家作主”作為民主的理想和目標，大大超越了自由主義民主的限度；同時，中國共產黨提出“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的“四民主”內涵以及群眾的“知情權、參與權、選舉權、監督權”的“四權利”概念，綜合了直接民主與代議民主的內涵，其中“民主選舉”和“選舉權”正是代議民主的基礎和關鍵。問題在于，代議民主制度框架下的民主選舉，在當今世界基本表現為不同政黨之間的選舉競爭。我國要發展社會主義民主政治并保持共產黨的執政地位，就不能以黨際競爭為主，而只能走黨內民主優先發展的道路，以黨內民主帶動人民民主的發展。

可見，作為一種國家制度的民主，在現代社會基本表現為代議民主，而代議民主的關鍵又在于選舉競爭，這反映了民主政治發展的一般邏輯或規律；對于中國來講，關鍵的問題是如何把選舉競爭與保持共產黨的執政地位有機統一起來。從民主政治發展的普遍性與特殊性有機結合的觀點看，前面提到的形形色色的民主主張基本都不可能同時滿足這兩方面的要素，有的甚至連一個要素都滿足不了，只有黨內民主模式可以同時滿足上述兩方面的要素。當然，黨內民主并不排斥憲政民主、自治民主、社團民主、協商民主等民主形式，相反，這些不同的民主形式是可以相互補充的。問題在于，中國的民主發展需要總體建構和頂層設計，必須抓住核心和關鍵，即哪一種民主形式能夠決定未來中國整個民主發展的基本路徑和戰略，從而構成主導的民主模式。目前國內對于民主以及民主建設存在某些似是而非的認識，例如把民主簡單理解為公眾參與甚至是人民的統治，認為越廣泛、越直接的參與就越好，民主就是放手讓人民來統治和決策，無原則地順從和迎合大眾，沒有劃清現代代議民主制度與傳統直接民主、民粹主義乃至無政府主義的界限。因此，對于中國民主模式的理論建構和選擇，必須注重大眾與精英、多數與少數、民意與效率的平衡，而黨內民主模式正是一個符合現代民主原理和中國國情的理性選擇。

發展黨內民主若干思路的權衡

近年來，發展黨內民主逐漸成為我國民主政治建設的一種主流觀念，引起比較多的探討，也達成了一定的共識。然而，仍有一些人在黨內民主的問題上認識不清，顧慮重重；理論界對于黨內民主研究不夠深入，認識也不一致。即使有的人在原則上贊同發展黨內民主，但一遇到具體問題，如黨內民主的意義是什么、內涵是什么、應當如何入手和操作，等等，分歧便油然而生，其中不乏一些模糊認識和似是而非的觀點。

對于黨內民主的內涵是什么、應當從何入手等問題，目前國內已形成了若干不同的思路。歸納起來，主要有以下四種（它們之間不一定是相互排斥的，但各自重點不同，角度不一）：

推進差額選舉或選舉競爭。如前所述，國際社會普遍把有競爭的選舉視為民主政治最基本的衡量標準，這也是現代政治學對民主理論的一個重要發展。而我國政治體制的主要弊端之一，就在于非民主的干部決定方式，造成任人唯親、用人腐敗和獨裁專制等問題。因此，一些學者把我國的干部制度概括為自上而下的“選拔”，而非自下而上的“選舉”。就此而論，我國現階段民主政治發展的基本方向應當是擴大差額選舉，使黨政官員的選舉更富有競爭性，也聚合更多的民意。這就是現代民主政治的要義，也是執政黨民主政治建設的關鍵。對于中國共產黨來說，要深化干部人事制度改革，堅持民主、公開、競爭、擇優，提高選人用人公信度，關鍵就是要更加重視“選舉”的制度設計和制度安排，使選舉具有實質意義，改變單一的“選拔”制度，從而把“選拔”與“選舉”有機結合起來，使權力運行的自上而下過程與自下而上過程形成互動與互補。黨內差額選舉還可以擴大為對黨提名的國家機構的領導人實行有競爭的選舉。

推行黨代表大會常任制。有些學者認為，目前黨內民主存在的主要問題是黨的各級代表大會未能有效履行職責。《黨章》規定，黨的全國、地方、基層代表大會（或基層黨員大會）是黨的各級權力機構，雖然各級代表大會的地位、作用大小有異，但它們都是黨員行使黨內民主權利的最重要場所和最基本載體，是保障黨內民主發揚和集中實現的最根本的體制形式。然而，目前全國和地方的黨代會每5年召開一次，基層每2～3年召開一次，閉會之后的長時間內，黨代會根本無法履行決策和監督等職責。有鑒于此，一種觀點認為，應當實行黨代表常任制，各級黨代會經常開會和工作，使黨代會真正成為黨的權力機構，落實《黨章》所規定的“黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作”等重要規定。②考慮到推行黨代表大會常任制的成本過高，也有人進一步主張實行黨代表任期制作為一種替代方案。

實行黨內分權。中國共產黨的領導體制遵循列寧主義的“議行合一”原則，以保證權力的集中和政治效率。在黨的十六大召開之前，一些專家提出了改革黨委議行合一領導體制，主張在地方黨委會、執委會和紀委會之間實行權力制衡，成員互不兼職，三個委員會均對地方黨代會負責，在黨代會閉會期間，由黨委會領導執委會和紀委會。黨委會負責決策，以集體領導為原則；執委會負責執行，以首長負責制為原則；紀委會成員可以參加執委會會議，發表意見，閱讀執委會發布的文件，監督其在政策執行方面的情況，紀委會成員實行垂直任命，以免受到同級常委會和執委會的控制。③黨的十七大報告則明確提出建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。黨內分權的關鍵，是理順黨代表大會與黨的各種委員會之間的權力授受關系，對“決策權”、“執行權”和“監督權”進行合理劃分，使其相互獨立，各司其職，既相互配合，又相互制約，以形成強有力的監督制約機制。

黨內不同意見群體的制度化存在。民主化意味著一定程度的多元化，黨內民主同樣也會面臨多元化的問題，于是不少人擔心黨內民主化會加劇增加黨內的派別。同時也有一些人用毛澤東所說的“黨內無派，千奇百怪”來證明其合法性。問題在于這種“派”與宗派集團是否性質相同。一般來說，共產黨內的“派”如果主要是基于個人利益，那就屬于宗派集團，對黨的事業危害較大，也不為組織紀律所容。但有些“派”則是由不同的思想傾向和政策取向而產生的，這種思想和政策性的群體則應與宗派活動加以區別分析，它們可能對于決策過程有一定的積極作用，可以對政策制定產生某種制約和平衡，這在黨內民主生活比較正常時尤其如此。因此，有學者提出，在黨內民主化的問題上，應當注意區別“宗派”與“意見團體”的不同性質，不要對持不同意見者進行殘酷斗爭、無情打擊，而是要把黨內不同意見群體制度化和規范化，化消極因素為積極因素。④如果用博弈論的概念來解釋，就是變“零和博弈”和“負和博弈”為“正和博弈”（即“雙贏”和“共贏”）。

如何看待上述四種不同的思路？對于第四種思路，從民主化的長遠方向看，可能是一種難以避免的趨勢。中國民主化最大的難點，就在于如何處理一黨領導與多元社會和多元利益的矛盾。黨內不同意見群體的制度化或許可以為此提供一個有效的解決方案，最后以一黨多元的政黨體制構成多黨制的替代物。但現行觀念和體制下，黨內不同意見群體的存在很難得到認同，甚至會被當作宗派主義。因此，這一思路只能當作一種長遠的對策，目前不宜操作。而第三種思路在改革方向上具有必要性，但是黨內決策權、執行權、監督權“三權分立”必然要打破現有的黨的基本領導體制，而且如果沒有結構分化的依托，黨內分權很難落實，機構的分立，則會造成黨內機構過于龐大，并加劇黨和國家機構的雙軌化狀態，因此在可行性上存在諸多問題。至于前兩種思路，都是基于完善黨內代表制這一基本前提的。從根本上說，黨內民主化的制度基礎是按照民主集中制的原則和黨章的規定，完善以黨內多重代表機制為根本的黨的代表大會制度，正確處理各級黨代會、全委會（在中央一級是中央委員會）和常委會（在中央一級是政治局及其常委會）的關系，使各級黨代會和全委會發揮更大的基礎性作用。問題在于，如何讓黨代會真正發揮作用？是不是讓黨代表經常工作、多開一些會就能解決問題呢？

按照現行體制，黨的各級代表大會作為黨的權力機關，其主要作用是選舉各級黨的委員會（全委會）以及對黨的重大政策進行合法化。囿于決策人數越多效率越低這一普遍的政治規律，黨代表大會不可能發揮日常性決策的功能，而只能限于對黨的委員會的重大決定進行“政策合法化”，雖然其政策合法化的功能還應當加強和完善，但經常的決策者只能是全委會甚至常委會。從經驗上看，即使全委會事實上也很少承擔日常決策的功能，通常只是常委會乃至書記成為實際的主要決策者（在中央一級是政治局尤其是其常委會）。因此，在完善民主決策方面，應當推進的是“全委會常任制”而不是“黨代會常任制”。如果過于強調發揮黨代表大會的會議功能或決策功能，各級黨代會經常開會和工作，一方面會降低效率，削弱黨集中統一的優勢，另一方面必然加大會議成本和日常開支，甚至造成更加嚴重的文山會海和官僚主義。而且，經驗表明，黨代會開會本身對于黨內民主的作用是很有限的。目前各級人大、政協的會議年年開，已經是形式大于內容；在既有的權力運作模式未變的情況下，盲目實行黨代表常任制，很可能會成為一種新的形式主義，引起群眾的反感，不僅不能成為我國民主化的突破口，反而可能誘發一些新的政治問題。⑤

有鑒于此，要有效地加強黨代表大會的作用，基本的途徑應該是設法完善其選舉功能。當前黨內民主發展的科學之道，應當是在具有一定規模的一級黨組織內部（如縣委、市委或更高層次），沿著兩個路線穩步推進：其一是在頂端完善常委會和全委會的民主決策，尤其是要加強全委會的決策職能，推行“票決制”；其二是在底端保障黨代會以及黨員的民主選舉權利，尤其是要加強黨代會的選舉職能，推行“差額選舉”。當今世界絕大多數政黨的代表大會的主要功能，是選舉黨的領導人而不是進行日常決策。中國共產黨各級代表大會也有選舉領導人的功能，但這一功能還有待完善，特別是要擴大帶有競爭性的差額選舉，體現更多的民主。如果從強調各級黨代會對各級黨委會的監督的意義上說，民主選舉的監督也是最有力的監督。所以，上述黨內民主化的第一種思路應當是比較可取的。當然，黨內民主選舉的范圍不僅局限于黨代會對黨的領導機關的選舉，也應包括廣大黨員對于黨代表的選舉，甚至在條件成熟時還可以讓廣大黨員直接選舉黨的領導機關。而在當前，改革的重點應當是真正發揮各級黨代會特別是黨的全國代表大會的選舉功能，以此作為我國黨內民主的切入點。

民主、選舉與黨內民主

目前，對于我國的民主政治建設，有一種反對民主選舉的聲音，認為我國只能發展一種“非選舉的民主”，甚至認為資本主義民主是選舉民主，而社會主義民主就是協商民主等等。這類觀點是站不住的。世界上的第一個社會主義政治體——巴黎公社就是把選舉作為一個基本的原則，當時出版的《公社報》第3號宣稱：“選舉制應該適用于一切社會職務。這個原則是民主的靈魂。”馬克思在總結巴黎公社經驗時對于選舉制也予以了充分的肯定。⑥《中華人民共和國憲法》確定我國的根本政治制度為人民代表大會制度，作為代議民主的一種制度安排，選舉是其題中之義。同時，中國共產黨章程也規定“黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意志”。

因此，對于執政黨的民主建設而言，無論是發展黨內民主還是人民民主，都需要從民主選舉入手，否則就會陷入避重就輕、隔靴搔癢的境地。有計劃、有步驟地推進民主選舉，是我國發展社會主義民主政治唯一的科學之道。國家體制層面的民主發展如此，黨內的民主發展亦如此。問題在于，目前我們對于這一問題的認識還很不充分。以往，我們集中精力發展經濟，后來發現單純的經濟發展不能解決所有的社會問題，于是提出了和諧社會建設的命題，把民生放在重要地位，近年來又提出了社會主義核心價值體系建設和文化大發展大繁榮。但對于政治建設和政治體制改革則避而不談，總試圖繞過去；而不得不談論政治建設和政治體制改革的時候，又回避民主問題，再試圖繞過去；在不得不談論民主政治發展的時候，則回避選舉，還是試圖繞過去。實際上，中國特色社會主義建設不能忽視政治建設和政治體制改革，政治建設和政治體制改革則不能脫離民主政治的發展方向，而民主政治發展則不能沒有選舉的制度安排，這是不應該繞過去、也繞不過去的“坎兒”。

另一種值得澄清的觀點是，認為“黨內民主”是不現實的，即使在西方民主社會，政黨內部還都不民主，而是所謂的“寡頭政治”；而且在激烈的多黨競爭中，一個政黨內部搞民主就等于自殺。誠然，在西方比較經典的政治理論中，米歇爾斯提出的“寡頭統治鐵律”一直很有影響。問題是，二戰以后特別是上世紀80年代以后，隨著形勢的發展，西方政黨內部的結構也有所轉變，例如加拿大的一些政黨以及英國的工黨、保守黨兩大政黨都紛紛采取了“黨員一人一票”（OMOV）的民主選舉改革，普通黨員可以投票選舉黨的領導人。而美國民主黨和共和黨兩大政黨對于總統候選人的提名，早就是通過召開黨代表大會民主選舉產生的。所謂政黨的“寡頭統治鐵律”時代基本上一去不復返了。至于日本自民黨的黨內民主模式，則更值得研究和借鑒。在理論建構方面，法國著名政治學家迪維爾熱的“一黨多元主義”（one-party pluralism）在西方的政黨學說中則別具一格，根據這一理論，一黨內部進行派系之間的競爭，同樣可以實現政治民主，而不一定需要多黨之間的競爭。⑦總的來說，西方民主一般更多注重政黨間的競爭，而不是黨內民主，這是因為西方國家的黨內民主只是國家政治生活民主化和多黨制的一個結果，而不是原因；而對于我國的社會主義民主政治而言，因果關系應該是倒過來的，亦即要通過中國共產黨的黨內民主化來推動國家政治生活的民主化。這也許可以構成中國特色政治發展道路區別于西方民主政治道路的一個特質。

在充分肯定民主選舉對于現代民主政治的重要意義的同時，也需要看到，雖然現代主流民主理論或者代議民主制度把選舉作為“底線”，沒有選舉就沒有民主，但是現代民主政治從來都不是讓所有的官員通過選舉產生，選舉僅限于最重要的領導職務，大量中低層次的官員既不需要選舉產生，也不需要競爭上崗。我國普遍在各級黨政部門的中低層次的官員（如處長、科長等）推行民主推薦、競爭、票決等方法，無謂地增加了干部管理的成本，而主要黨政領導職務卻缺乏選舉競爭，造成民主選舉的本末倒置現象。而且值得注意的是，一些地方把民主選舉與差額票決混為一談，雖然民主選舉需要差額投票，但與“票決”有著本質的不同，因為“票決”一般屬于黨的常委會或全委會決策的一種形式。由于“票決”（包括單位內部的“民意投票”）的范圍較小，投票人和被票決對象之間通常存在直接的利害關系，因此常常會出現“票決”或“民意”失真、拉票賄選等現象的發生，產生所謂要“尊重民意”又“不以票取人”的悖論。這些問題都是由以“票決”代替“選舉”所導致的。真正意義上的選舉一般范圍很大（一個國家、州、省、市、縣或者選區），涉及數以萬計的選民，使賄選難以覆蓋；同時選舉人和被選舉人一般不存在直接的利害關系，通常不會以個人恩怨來決定投票意向，因此選舉就相對比較客觀，能夠比較準確地反映民意。我國一些地方之所以會出現“民意失真”的問題，都與民主制度設計不科學有很大的關系，關鍵是必須區分黨委的差額票決、單位的民意投票與民主選舉的不同。這對于發展黨內民主來說至關重要。

以擴大差額選舉為取向的黨內民主模式不僅是發展中國特色社會主義民主政治的理論構想，而且已經深入到我國政治體制改革的實踐，其中以黨內差額選舉的改革尤為引人注目。1987年，黨的十三大對中央委員會的預選實行了候選人多于應選名額5％的差額選舉，這是新中國成立后黨內民主的一大突破。2007年，黨的十七大上，中央委員的差額選舉比例又進一步擴大到8.3％，中央候補委員的差額比例擴大到9.6％，而且在政治局委員候選人的提名上也首次實行了民主推薦的方法，黨內民主改革在高層得到實質性推進。⑧十八大在黨內差額選舉方面再次取得了新突破，大會期間，各代表團以差額選舉方式對中央委員會人選進行預選，差額比例提高到10%左右。其中，提名十八屆中央委員候選人224名，差額數19名，應選205名，差額比例為9.3％；提名候補中央委員候選人190名，差額數19名，應選171名，差額比例為11.1％。而在四川平昌等地，進行了公推直選鄉鎮黨委班子的改革，受到社會廣泛關注。可見，通過發展黨內民主積極推動人民民主，不僅成為我國民主化的大戰略，而且構成了民主化的新實踐。

黨內選舉的制度改革與功能發揮，還有助于建立動態的領導干部能上能下的機制，改變長期以來主要以年齡作為領導干部去職原因的不正常狀況。建國以來，如何保持領導干部隊伍的新陳代謝，始終是一個棘手的問題。在計劃經濟時代，領導干部基本是終身制，高級干部的淘汰主要只能依靠政治運動的清洗，雖然在一定程度上也能夠達到毛澤東所期望的“吐故納新”的目的，但弊端很大。改革開放后，政治清洗不再是領導干部進退的基本方式，為了解決領導層的正常流動問題，采取了廢除終身制的辦法。這本來是具有重大意義的改革，但是由于沒有對領導干部進行分類管理，所有的黨政官員都采取類似于西方文官制度中以年齡為標準強制退休的辦法，并且提拔干部時往往也在年齡上“一刀切”，造成普遍的“天花板效應”，使干部制度顯得很不合理。縱觀各國的官員去職方式，主要有年齡去職、選舉（任期）去職和問題去職等。其中問題去職有一定的特殊性（如違法、腐敗、丑聞以及健康原因等），運用更多的是年齡去職和選舉去職。一般來說，對于事務官（文官）采用的是年齡去職，而對于政務官則采用選舉或任期去職，不受年齡的限制。中國長期以來缺乏選舉淘汰的手段，于是只能主要依靠年齡淘汰的單一方式，其弊端是顯而易見的。而推行差額選舉，就可以有效解決這一問題，讓一部分黨政主要領導干部通過選舉競爭產生，只規定任期，不受年齡的局限。這就可以建立一種民主的、開放的干部進退機制，并為公務員的分類管理制度奠定基礎。

黨內民主的頂層設計

黨內民主模式的戰略愿景，是以黨內民主帶動人民民主，逐步發展出兼具中國特色與世界意義的民主模式，由此回應國內外有關“中國模式”的民主關切。黨的十六大首次提出“黨內民主是黨的生命”，黨的十七大進一步指出“人民民主是社會主義的生命”，黨的十八大報告則同時重申了這兩個“生命”。這兩個“生命”，揭示了社會主義民主政治的重要內涵和精神實質，而“堅持以黨內民主帶動人民民主”的戰略思想，則揭示了這兩個“生命”的內在邏輯關系。⑨從理論上說，黨內民主與人民民主都是社會主義民主的基本內容，但兩者的發展應當有一個邏輯順序。在我國社會主義初級階段，黨內民主是人民民主賴以發展的前提，也是民主政治發展的邏輯起點和關鍵。黨內民主的不斷推進，必將帶動整個國家政治生活的民主化，這是中國共產黨在我國政治生活中的核心地位所決定的。有關完善黨代表大會制度和黨內選舉制度，完善黨內民主決策機制，堅持民主、公開、競爭、擇優來提高選人用人公信度等改革思路，都涉及到了執政黨民主建設的實質性內容。從這個意義上說，正確辨明和處理黨的建設和民主建設、黨內民主和人民民主的關系，是發展社會主義民主的一個重要主題。

從更為寬廣的視野來看，中國共產黨的黨內民主戰略是區別于西方多黨民主模式的一種構想，其基本宗旨在于既能保證共產黨的領導和執政地位，又能順應民主政治的發展和趨勢。我國的政治體制改革不是照搬西方的民主模式，而是在保持共產黨執政地位的前提下，通過黨內民主的制度化來逐步實現國家政治生活的民主化，形成一種非政黨競爭的民主體制。這是共產黨領導下的社會主義民主政治發展的基本邏輯。按照西方學者的話語，中國的黨內民主化的思路是可以“在一黨威權體制和多黨民主體制之間尋求適合中國發展的第三條道路”，⑩或者按照國際主流的民主理論，是形成一種“一黨多元主義”體制。一些人總是把民主制與多黨制劃等號，實際上，民主并不取決于某一種政黨制度，從國際經驗來看，民主制度與政黨制度之間的匹配可以是多樣的。政黨的輪流執政只是民主制度安排的一種形式，盡管這是一種采用比較多的形式，但并不意味著可以窮盡人類對于民主的探索。古希臘沒有政黨政治，但有民主實踐；甚至在西方近代，不少主張民主的政治家和思想家（包括美國的一些“建國之父”）也反對多黨政治。民主在主體內容上是有特定含義的，但在具體形式上可以是豐富多彩的。根據我國的國情，中國可以嘗試一種非西方式黨際競爭的民主模式，以共產黨的黨內民主化來引領整個國家民主制度的發展。同時，黨內民主化只是我國社會主義民主政治發展的起點而非終點，黨內民主發展的根本目的，是形成既具有中國特色又具有普遍意義的中國自己的民主模式。

面向未來，中國共產黨應當進一步明確把黨內民主建設作為中國社會主義民主政治發展的主戰略，提上議事日程，形成一套有關中國民主政治發展的科學理論、路線、方針和政策，制定并實施民主建設議程。在民主理論和路線上，中國共產黨堅決否定西方的民主模式，否定了多黨競爭、三權分立和議會民主，這是毋庸置疑的。不破不立，但“破”本身并不等于“立”。中國的民主理論建構，關鍵是要拿出中國自己所肯定的東西，而且這些東西是能夠自立于世界民主之林的。沒有“立”，也就無法徹底去“破”。中國的民主政治發展，不能只停留在抽象的原則和理論層面，而是要進行具體的戰略規劃、制度設計、路徑選擇和步驟安排，即要拿出中國的民主建設議程。

中國的民主建設議程，就是在中國共產黨的領導下，集全黨和全國之智慧，對中國民主政治發展進行頂層設計，厘清中國民主政治的目標、模式、戰略和路徑，制定出未來中國民主政治發展的路線圖和時間表，并有計劃、有步驟、有節奏地加以實施和推進，漸次實現中國的民主化。通過民主建設議程的制定和實施，規避民主化過程的陷阱和誤區，以免出現由于條件不成熟、民主化過程激進而導致民主質量低下甚至民主失敗的結果，這在不少國家都有過深刻的教訓。從國際視野看，這實際構成了中國民主的政治工程學或憲政工程學。中國的民主化不能“摸著石頭過河”，而應當制定自己的時間表和路線圖，指引民主進程，滿足社會期待，抑制激進訴求，解決中國需要什么樣的民主和怎樣實現這一民主的問題。

建構中國的民主建設議程，首先要明確理論對于實踐的指導作用，以理論上的高屋建瓴來指引中國的民主建設。目前關于中國民主政治發展的理論模式和流派眾多，各執一詞，缺乏共識，誤導諸多。諸如黨內民主、自治民主、協商民主、憲政民主、預算民主、網絡民主、行政民主、社團民主、經濟民主、縱向民主等不同的主張，尚未得到很好的研究和梳理。對于其中的內在邏輯關系和是非曲直，需要進行嚴肅的分析和評價。最為重要的是，要把政治體制改革、民主政治發展和執政黨建設這三個方面在理論上整合起來，形成以黨內民主為取向的戰略和理論。以黨內民主帶動人民民主，這是十六大報告已經提出、十八大報告繼續重申的我國民主政治發展的大思路，但迄今在理論上還沒有得到足夠的論證。

建構中國的民主建設議程，根本是要處理好民主政治發展的普遍性與特殊性的關系。中國的社會主義民主具有區別于資本主義民主以及其他國家民主模式的特殊性，這是不言而喻的。但強調我國民主政治的特殊性，注重中國特色、中國國情和中國模式，并不等于也不應該去抹殺民主的普遍性。任何類型的民主政治都是普遍性與特殊性的統一。民主是人類政治文明的結晶，堅持中國特色的社會主義政治發展道路，要敢于吸收人類一切政治文明的優秀成果。社會主義政治文明只有在對人類千百年來政治文明繼承和揚棄的基礎上才能得以發展。我們既無法跳出中國的具體情況發展民主政治和建設政治文明，也不能以不適合國情為借口把人類政治文明的優秀成果拒之門外。黨內民主模式正是把民主政治普遍性與特殊性有機統一起來的一個戰略選擇。

建構中國的民主建設議程，要義是把主觀能動性與客觀條件統一起來，形成中國民主制度設計的政治工程學。根據國際上的權威研究，民主發展可區分為現代化途徑、結構途徑和轉型途徑三種，分別強調民主化變遷的社會—經濟條件、不同階級的權力結構的變化因素以及在政治沖突中領導精英的能動作用。這三種途徑，可概括為結構主義學派和精英戰略選擇學派，前者更加關注民主化變遷的客觀條件和因素，后者則更加看重政治領導在民主化過程中的政治藝術、戰略和策略。中國有著自己獨特的國情，同時中國共產黨也具有強大的領導力和動員力，因此中國的民主發展應當采用“結構論”與“轉型論”有機統一的觀點，建構中國的民主工程學，重點對以黨內民主為核心的中國民主模式的戰略目標、路徑選擇和制度設計進行系統的、科學的、具有可行性和操作性的研究和規劃。

建構中國的民主建設議程，重點是厘清自上而下與自下而上、自內而外與自外而內的不同民主化戰略，規劃我國的民主路線圖，選取成本最小而收益最大的民主化路徑，走體制內民主化的道路。從目前的實際情況看，我國各地的民主試驗異彩紛呈，但也明顯帶有零敲碎打的問題，在“民粹主義”與“權威主義”之間畸輕畸重而走向非此即彼的兩極化，對公民參與的不適當的動員大大超出目前制度化水平的吸納能力，理論上過高的“民主”定位與實際具體制度設計和制度安排嚴重滯后的矛盾，等等，都可能會產生不良的后果，而這些問題還沒有被充分認識。為此，要把握好黨內民主與人民民主、代議民主與參與民主、選舉民主與協商民主的邏輯關系和各自功能，注重民主與效率、多數與少數、精英與大眾的平衡，劃清民主政治與民粹主義的界限。

總之，在當今國際和國內錯綜復雜的形勢下，在民主化浪潮席卷全球的背景下，拿出中國的民主建設議程，是滿足人民期待、化解社會矛盾、維護政權合法性的基本途徑，也是在民主化進程中規避風險、少走彎路、保持平穩過渡的前提條件。只有在民主建設議程的指引下，審時度勢、不失時機、積極穩妥地推進我國的民主政治發展，以黨內民主為主戰略實現中國政治體制改革的突破，中國才能順水行舟，屹立于全球化潮頭而不倒。

注釋

①胡錦濤：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗”，《人民日報》，2012年11月18日。

②高放：《政治學與政治體制改革》，北京：中國書籍出版社，2002年，第86頁。

③李永忠：“關于改革黨委‘議行合一’領導體制的思考”，《體制改革》，2002年第4期。

④胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第153～155頁。

⑤胡偉：“關于‘黨內民主’若干問題的思考”，《江蘇行政學院學報》，2002年第4期。

⑥馬克思：“法蘭西內戰”，《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第1～122頁。

⑦Maurice Duverger， Political Parties： Their Organization and Activity in the Modern State： London： Methuen， 1954， 278.

⑧胡偉等：《現代化的模式選擇》，上海人民出版社，2008年，第173頁。

⑨胡偉：“以改革創新精神推進黨的建設科學化、制度化、規范化”，《毛澤東鄧小平理論研究》，2009年第11期。

⑩Jeremy Page， "China Open Up Political Debate to Strengthen Party，" Reuters News， July 20， 2002.

責 編／凌肖漢

Political System Reform and Inner-Party Competitive Election

--Political Engineering in Institutional Design for Chinese Democracy

Hu Wei

Abstract： In China's political system reform， attention must be paid to the top-level design and expanding competitive election be made the main strategy for the development of democratic politics. The top-level design of democracy needs to adopt a low-cost but hiLw3A9zRsu5YyBQVvvkRsXA==gh-yielding path， take into consideration both the common and individual characteristics of democratic development， and link CPC's ruling party position with democratic politics. Therefore， there is a need to sort out diverse democracy theories， weigh opinions on inner-Party democracy， and then work out the agenda for establishment of China's democracy and gradually develop a model of democracy with Chinese characteristics and of world significance.

Keywords： Inner-Party democracy， political system reform， political development strategy， top-level design