日本政府如何向民間購買公共服務

政府要“瘦身”，就要將其不應承擔的社會事務切割出來，讓社會組織“制定菜單”，由政府和老百姓來“點菜”。

近年來，深圳、杭州、成都等城市都在醫療衛生、教育、社區等領域探索政府購買公共服務。7月31日，國務院常務會議明確提出，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。

政府向社會力量購買公共服務在歐美已有三四十年的歷史，模式各有不同，但他們不可避免地面對相同的問題：買什么？怎么買？如何監管？

日本的經驗可資借鑒。上世紀90年代末開始導入英國PFI模式（Private Finance Initiative，私人融資活動），日本是在什么情況下選擇這一模式，并不斷補充完善的？

法制先行，前期民企創造力受限

1997年，經歷了亞洲金融危機后，日本經濟每況愈下，政府推行了多年的機構改革和結構調整進展不明朗。在此背景下，日本政府決定導入PFI模式，向民間開放公共服務市場，削減政府財政支出，促進經濟發展。

政府首先構建PFI法律體系框架。

1997年，日本政府制定《利用民間資金促進公共設施等整備相關法》（下稱“《PFI促進法》”），1999年正式施行。“公共設施的設計、建設、運行維護管理，利用民間資金，以民間為主導，高效地提供公共服務。”法律還規定了適用PFI模式的對象領域、政府的作用和各種扶持措施等內容。

2000年3月，日本又制定了“關于制定利用民間資金等公共設施整備相關項目實施的基本方針”，規定了PFI項目所要遵循的基本步驟和框架。

2001和2003年，政府又先后出臺“PFI項目實施過程相關指南”、“合同指南”、“實施效果監測指南”等，由此確立了完整的PFI法律制度體系。

同時，在日本內閣府內還設立了“利用民間資金事業推進室”，負責相關法律的制定的基礎研究、普及工作。

2013年，日本利用PFI模式的項目增加至418個項目。其中，地方政府主體的項目為314個，占所有項目的70%以上，中央政府約占10%左右。按領域劃分，文化教育設施整備利用PFI方式是最多的，其次為垃圾處理及上下水項目。418個項目中，已完成招標的為395個，總規模為4.12萬億日元。

日本的PFI又可細分為獨立核算型、混合風險型和購買服務型三種。據利用民間資金事業推進室的統計，地方政府的項目中，超過70%為購買服務型。提供服務的民間組織負責公共設施等項目的設計、建設、運營以及維護管理，政府購買他們的服務，實行等價交換。民間用政府付給他們的款項來收回成本。

然而，這只是一種為減輕地方政府財政負擔而采用的手法，雖說是向民間企業開放市場，但是民間企業能夠發揮的創造性也很有限。這是日5j3huH015S1/i0YPrnd8/zeASCJcyZ+d3zCt9+DWYyw=本現階段開展PFI事業的特征。

2013年1月，作為新一輪刺激經濟發展的重要舉措，“日本經濟再生緊急政策”提出，進一步促進PFI項目發展。6月，《PFI促進法》修改，提議由政府和民間共同出資設立股份公司，利用民間資金事業推進機構，對獨立核算型的PFI項目給予金融支持。目的是以國家的資金來喚起民間對基礎設施項目的投資，縮減財政負擔，增加民間企業創新項目的機會，從而促進整個國家的經濟成長。根據以首相安倍晉三為首的內閣測算，這將帶動12萬億日元以上的投資，相當于過去10多年實施過的PFI項目的3倍規模。

項目周期長，如何保證平穩運行？

日本民間參與公共服務的經驗究竟如何？不妨以生活垃圾處理為例。

生活垃圾處理是購買公共服務的典型領域。如今，日本新建垃圾處理廠采用的模式大體為：政府通過招標選擇民間企業。民間企業成立特殊項目公司（SPC）負責垃圾處理設施的建設和運營，SPC同地方政府簽訂項目實施合同。SPC取得廢棄物處理法規定的各種許可，從金融機構融資，同保險公司簽訂保險合同。地方政府將收集來的垃圾送至處理廠，根據合同規定的條件委托SPC處理，同時根據合同規定的各項標準支付給SPC委托費用。委托費用一般由兩部分組成，一是根據處理量計算費用，還有一部分是根據處理的質量，對符合標準的部分支付費用。由于廢棄物發電可上網賣電，SPC的實際收入還包括賣電收入等。

建設運營生活垃圾處理設施的合同年限多為15～20年。由于項目周期長，其間會產生不確定因素。為保證項目平穩運行、確保處理質量，日本政府在設計項目時加入了兩部分重要條款。

一是地方政府保證一定的垃圾處理量。因為項目周期長，垃圾處理量的變動直接影響到項目的成敗。

二是官民明確責任分擔。新建垃圾處理廠項目的實施主體為政府，項目的主體在民間。根據適合風險管理的一方承擔風險并使費用最小化的原則，確定民間和政府應該分擔的責任內容，并將整個項目過程中的風險寫入合同之中。這樣，一些技術風險，過去是由政府承擔的，利用PFI方式可適當地轉移到民間主體上來。

事實證明，采用PFI方式，通過充分的競爭，同舊模式相比可以節約二三成的成本。同時，民間的參與有利于政府導入新的技術并且減輕地方政府承擔新技術的風險。

法律與時俱進，服務有第三方參與

由于“政府向社會力量購買公共服務”是新生事物，不僅需要一個新的法律體系，還需要同既有的法律框架和社會體系協調。同時，競爭性招標和長期的合同需要將所有的細節體現在合同中，所以應當在各個環節做好細致的工作。但是，這樣的法律體系也不是一夜而就，必須在執行過程中不斷完善。

為保證充分的競爭，需要公開透明的信息披露，需要通過法律規定構筑一個信息披露框架。

政府向社會購買公共服務不等于將所有工作一股腦推給民間。需要政府提出要求并監管執行效果。今后，政府內部需要有專業人員，也需要給政府部門提供技術支持的專業第三方機構。

因此，要使購買公共服務市場順利發展，不僅需要有明確的法律體系、懂得管理合同和設定績效標準的政府部門、忠于職責和使命的民間企業，更需要有可以提供各種專業服務的金融機構、第三方咨詢機構。