區(qū)域財政自給能力與中央轉移支付的關系研究

【摘 要】 我國東中西部地區(qū)財政自給能力均顯不足且依次遞減，但中央的轉移支付總體上并未實現(xiàn)與各地區(qū)的財政自給能力的負相關關系。地方上解與區(qū)域財政自給能力負相關性較強，應適當調(diào)整。稅收返還降低了中央轉移支付與區(qū)域財政自給能力的負相關性，應適時取消。一般性轉移支付與區(qū)域財政自給能力的負相關性最強，應擴大一般性轉移支付規(guī)模。專項轉移支付有較強的負相關性，但應縮小規(guī)模。

【關鍵詞】 財政自給能力； 稅收返還； 一般性轉移支付； 專項轉移支付

我國東中西部地區(qū)財政自給能力差異由來已久，政府職能的實現(xiàn)需要借助中央的轉移支付。而現(xiàn)行中央轉移支付制度均衡地區(qū)財力的功能有限，需要對其進行規(guī)模調(diào)整和結構優(yōu)化，以增強中央轉移支付與區(qū)域財政自給能力的負相關性。

一、區(qū)域財政自給能力與中央轉移支付

（一）東中西部地區(qū)的財政自給能力

財政自給能力是各級政府在不依賴高層政府援助情況下獨立地籌措收入的能力。本級政府自有收入滿足其公共支出需要，該級政府具有財政自給能力，反之，財政自給能力不足。政府財政自給能力高低用財政自給能力系數(shù)表示。

財政自給能力系數(shù)=本級負責征收的收入÷本級公共支出

財政自給能力系數(shù)是描述某級政府財政自給能力的指標，但不妨借用這一指標來度量區(qū)域財政自給能力的高低和強弱變化。

由表1數(shù)據(jù)計算可知，2001—2010年，東部財政自給能力系數(shù)平均為0.7554，財政能力最強；中部平均為0.4404，財政能力居中；西部平均為0.3830，財政能力最弱。就各年份財政自給能力而言，東部最強、中部居中、西部最弱①。

2001—2010年，全國地方財政自給能力系數(shù)在0.53～0.62之間，只有東部的財政能力高于全國平均水平，而中西部財政自給能力均低于全國平均水平（見表1）。

（二）中央轉移支付和凈轉移支付與區(qū)域財政自給能力

由于政府間轉移支付由上級政府對下級政府的補助和下級政府對上級政府的上解構成，下級政府獲得的轉移支付的真實數(shù)額是上級補助減去下級上解的差額。既然如此，地方接受的中央轉移支付就有轉移支付和凈轉移支付之分。以下分析中央轉移支付和凈轉移支付與地區(qū)財政自給能力的關系。

1.中央轉移支付對區(qū)域財政自給能力的部分偏離

既然2001年以來東部財政自給能力最強，中部居中，西部最弱，那么，在地方財政收入由本級收入、上級補助和其他收入構成并且其他收入占財政收入比重比較小的情況下，實現(xiàn)區(qū)域財政收支的平衡需要借助于中央的轉移支付，并且中央的轉移支付要與區(qū)域財政自給能力負相關。東部地區(qū)獲得的中央轉移支付應該最少，西部獲得的中央轉移支付應該最多，中部獲得的中央轉移支付應該介于二者之間，但事實并非完全如此。2001—2010年，西部人均接受的轉移支付高于中部和東部，中央轉移支付彌補了西部財政自給能力的不足。然而，2001—2004年財政自給能力相對較弱的中部地區(qū)人均獲得的中央轉移支付還低于東部地區(qū)，中央轉移支付沒能體現(xiàn)對財政自給能力比較弱的中部地區(qū)的支持意圖。2004年以后，中部地區(qū)人均獲得的中央轉移支付逐漸高于東部地區(qū)，中央對中部地區(qū)的轉移支付力度加大，詳見表2。

2.中央凈轉移支付與區(qū)域財政自給能力的吻合

東部、中部和西部財政自給能力系數(shù)依次遞減，表明西部是最需要中央的轉移支付來增加財力的。由表3可知，中央對各地區(qū)的凈轉移支付恰好與三大地區(qū)的自給能力相吻合。2001—2010年中部人均凈轉移支付高于東部，西部人均凈轉移支付高于中部。尤其應該注意的是，2001—2004年，中部人均凈轉移支付高于東部不過百元。2005年以后，中部人均中央凈轉移支付明顯高于東部地區(qū)，東中西部之間人均凈轉移支付差距迅速擴大。

二、稅收返還對中央轉移支付和區(qū)域財政自給能力關系的制約

中央對地方的轉移支付由稅收返還、財力性轉移支付、專項轉移支付構成。本文以人均財政收入為基礎，計算31個省市區(qū)基尼系數(shù)和東中西部地區(qū)泰爾指數(shù)來檢驗轉移支付項目均衡地區(qū)財政能力的績效。

（一）轉移支付的基尼系數(shù)

基尼系數(shù)是衡量人均收入均衡程度的重要指標，主要有直接計算法、擬合曲線法、人口等分法和城鄉(xiāng)分解法。由于用于計算轉移支付績效所需的樣本個數(shù)較少，故采用直接計算法測算地區(qū)財政收入分配的差異性。其計算公式：

△=■■Yj-Yi/n（n-1），0≤△≤2u （1）

△是基尼平均差，Yj-Yi是任何一對收入樣本差的絕對值，n是樣本容量，u是收入均值。基尼規(guī)定：

G=△/2u，0≤G≤1 （2）

通過證明：G=△/2u=2SA，而由式G=SA/SA+B，SA+B=1/2，G=2SA，因此，式（2）中定義的G即為基尼系數(shù)，綜合式（1）、（2），基尼系數(shù)的計算方法為：

G=■■■Yj-Yi （3）

由表4可知：

1.與人均一般預算收入的基尼系數(shù)相比，返還性轉移支付后人均收入基尼系數(shù)出現(xiàn)了下降的趨勢，但幅度很小，2001—2010年平均下降了0.005。

2.與一般預算收入加返還性收入人均財政收入基尼系數(shù)比較，一般性轉移支付后，各年度人均財政收入的基尼系數(shù)都出現(xiàn)大幅度下降的趨勢，2001—2010年平均下降了0.13。

3.與一般預算收入加返還性收入再加財力性轉移支付時人均財政收入基尼系數(shù)比較，專項轉移支付后，各年度人均財政收入的極基尼系數(shù)也出現(xiàn)下降的趨勢，但幅度也不大，2001—2010年平均下降了0.01。

（二）轉移支付的泰爾系數(shù)

泰爾系數(shù)反映了各地區(qū)人均收入的離散程度，也是衡量地區(qū)之間人均收入差異的一個重要指標。其計算公式：

T=■Ytlog■

n為區(qū)域個數(shù)，Yt為i區(qū)域人均財政收入占全國的份額，Pt為i地區(qū)的人口數(shù)占全國的份額。泰爾系數(shù)T越大，各區(qū)域財政收入差異越大；反之越小。如果以省級行政單元為基本空間單元，則可以對T做一階分解，從而將全國的總體差異分解為東中西部的差異和三大區(qū)域內(nèi)各省之間的差異。詳見表5。

1.我國地區(qū)間財政收入的差距主要來源于區(qū)域間差距。東中西部之間一般預算收入差異對總差異的貢獻率超過2/3，三大地區(qū)區(qū)域內(nèi)差異對總的貢獻率不足1/3。

2.與人均一般預算收入的泰爾指數(shù)相比，返還性轉移支付后三大區(qū)域間人均收入泰爾系數(shù)仍保持在0.064，稅收返還維持了區(qū)域財政收入能力的非均等。

3.與一般預算收入加返還性收入時人均財政收入泰爾系數(shù)比較，一般性轉移支付后，區(qū)域間人均財政收入的泰爾系數(shù)出現(xiàn)0.04的下降，一般性轉移支付的均等化效果明顯。

4.與一般預算收入加返還性收入再加一般性轉移支付時人均財政收入泰爾系數(shù)比較，專項轉移支付后，各年度人均財政收入的泰爾系數(shù)也出現(xiàn)0.013的下降，專項轉移支付的均等化效果微弱。

（三）中央轉移支付的結構

從表6可以看出，返還性收入從2001年的37.74%降低到2010年的18.1%，降低了19.64個百分點；一般性轉移支付從2001年的26.23%增加到2010年的39.64%，增加了13.41個百分點；專項轉移支付從2001年的36.03%增長到2010年的42.26%，增長了6.23個百分點。

（四）稅收返還對中央轉移支付與區(qū)域財政自給能力關系的削弱

運用基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)對轉移支付項目均衡績效的分析表明，一般性轉移支付的財力均等化效果最明顯，其次是專項轉移支付，稅收返還的均等化效果最差。然而，2001—2010年中央轉移支付各項目的資金配置結構與其均等化作用并非完全一致，返還性收入占中央轉移支付總額的比重平均為30.28%，一般性轉移支付比重平均為33.47%，專項轉移支付的比重平均為36.25%。均等化效果最強的一般性轉移支付的資金比重并不占絕對優(yōu)勢，均等化效果最差的返還性收入的資金比重也并非絕對的低，稅收返還降低了中央轉移支付的均等化效果。東部地區(qū)財政自給能力最強，中部較弱，但2001—2004年中部人均中央轉移支付補助收入還比東部少0.69元、19.26元、8.18元和39.21元。

三、地方上解增強了中央轉移支付與區(qū)域財政自給能力的負相關性

地方上解指中央收到地方按照有關法律法規(guī)或財政體制規(guī)定上解的各項收入，主要包括1994年分稅制改革時保留下來的地方原體制上解收入和出口退稅專項上解收入。②由表7可知，2001—2004年，由于東部人均地方上解僅比中部多74～79元，扣除地方上解后，中部人均獲得的凈轉移支付高于東部不過百元，凈轉移支付均衡東中部財力的效果不明顯。2004年后東部人均地方上解比中部增加得比較多，中部獲得的凈轉移支付比東部顯著增加，凈轉移支付均衡東中部財力效果明顯。這是由于從2005年起國家對出口退稅負擔機制進行了改革。

經(jīng)國務院批準，以2004年核定的各地出口退稅基數(shù)為基準，對超基數(shù)部分，中央和地方出口退稅分擔比例由75：25調(diào)整為92.5■7.5。出口退稅改由中央統(tǒng)一退庫，地方負擔部分年終專項上解中央。例如，2009年，我國出口退稅總額為6 487億元，中央財政負擔6 146億元，地方負擔341億元。其中，東部出口退稅專項上解306.2億元，占比90.49%；中部為22.3億元，占比6.59%；西部為9.9億元，占比2.92%。由于從2005年起，東部出口退稅專項上解比中部多，東部地方上解比中部大幅增加，中部獲得的凈轉移支付比東部大得多。

總體來看，2001—2010年，東中西部人均地方上解與各地區(qū)的財政自給能力正相關，東部地區(qū)財政自給能力最強，人均上解最多；西部財政自給能力最弱，人均上解最少；中部財政自給能力居中，人均上解也居中。因而，扣除地方上解后的中央凈轉移支付與各地的財政自給能力負相關。東部財政自給能力最強，獲得的凈轉移支付最少，西部最多，中部介于二者之間。

四、增強區(qū)域財政自給能力與中央轉移支付績效的相關性

（一）逐步取消維護地方既得利益的稅收返還

稅收返還屬于維護地方既得利益的轉移支付形式，是中央為了分稅制改革順利實施而進行的策略性制度安排，目的是通過稅收增量中央分成比例的逐步提高增加中央的可支配財力，消除舊體制的痕跡。1994年以來，隨著地方財政收入規(guī)模的不斷擴大，“兩稅”返還1■0.3的遞減機制對地方利益的影響逐年減弱。全國“兩稅”返還增量占上劃中央“兩稅”增量比重由2001年的15.27%下降到2008年的6.97%，東部由14.41%下降為6.37%，中部由16.11%下降為7.11%，西部由19.36%下降為8.17%，稅收返還對各地區(qū)財力的重要性不斷下降。因此，可以適時取消“兩稅”增量返還。

（二）調(diào)整地方上解

地方上解增強了中央轉移支付均衡地區(qū)財力的功能，使中央轉移支付扣除地方上解后的凈轉移支付與東中西部地區(qū)財政自給能力負相關。2010年，東部省市上解為900.57億元，占比86.39%，中部上解為120.01億元，占比11.51%；西部上解為22.38億元，占比2.1%。雖然東中西部地區(qū)上解數(shù)額和比重依此遞減，與區(qū)域財政自給能力負相關，但各省市都是上解地區(qū)，與中西部大多數(shù)省份屬于財政窮省情況相悖，應根據(jù)各省市人均財政收入適時調(diào)整上解地區(qū)。

出口退稅由中央統(tǒng)一退庫，保證了出口退稅款的足額、及時實現(xiàn)，調(diào)動了出口企業(yè)的積極性。出口退稅地方專項上解增強了中央凈轉移支付的均等化效果，東中西部出口退稅地方專項上解依次減少，恰好與區(qū)域財政自給能力負相關。因而，應保留出口退稅地方專項上解。

（三）提高一般性轉移支付的比重

一般性轉移支付是均等化效果最好的轉移支付，但由于2001—2010年其只占全部轉移支付的33.47%，限制了其調(diào)節(jié)地區(qū)財力差異的功能。因而，為了提高其地區(qū)均等化能力，有必要建立一般性轉移支付資金穩(wěn)定增長的機制。1994年以來，我國財政超預算收入大幅度增加，由1994年的458.15億元迅速上升到2011年的5 446億元。但是，龐大的預算超收大部分用于彌補財政赤字和安排其他支出項目，用于一般性轉移支付的很少。2011年，中央只將預算超收的17.33%用于對地方的稅收返還和一般性轉移支付。建議確定預算超收的不低于20%的比例用于一般性轉移支付，擴大一般性轉移支付規(guī)模。

（四）改革專項轉移支付

專項轉移支付是按照政府間支出責任的劃分，由上級政府對委托事項、共同事務以及符合上級政府政策導向的地方政府給予的補助，具有外溢性、突發(fā)性、特殊性等特征。社會保障支出、科技支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、一般性扶貧支出等不具有專項轉移支付的特征，應將其并入一般性轉移支付，縮小專項轉移支付的規(guī)模。

基于財政均等化和公平的考慮，專項轉移支付項目的確定有必要根據(jù)實際情況，適當削減專項轉移支付的配套要求，對于貧困地區(qū)的資金配套率應低于其他地區(qū)，以增強專項轉移支付的均等化效應。

逐步引入因素法核定大部分專項撥款額。通過規(guī)范的程序和公式化計算方法求得對各地的補助額，如對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的專項撥款等。

規(guī)范專項撥款分配制度。通過建立嚴格的專項撥款項目準入機制，減少專項撥款項目設立的隨意性和盲目性。

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