財政分權視角下地方政府的教育投入行為研究

【摘 要】 文章從理論上分析我國財政分權對地方政府官員的激勵及財政分權對地方政府教育投入行為的影響，并利用2003—2011年的省級面板數據進行實證研究。研究結果表明，地方政府財政收入分權的增加對教育投入有積極影響，而財政事權的分權對教育投入有負面影響。地方政府的外商直接投資（FDI）競爭和投資競爭，對教育投入存在“擠出效應”。經濟發展水平的提高將促進地方政府增加教育投入。因此改變地方政府考核指標，強化財政預算的透明度是保證教育投入的關鍵。

【關鍵詞】 財政分權； 政府激勵； 教育投入

根據《中國教育改革和發展綱要》（1993）要求，20世紀末國家財政性教育經費占GDP的比例要達到4%，預算內教育投入占財政支出的比重不低于15%。2012年，國家財政性教育經費支出占GDP的比重首次達到4%，但政府教育投入，尤其是地方政府教育投入仍然不足，導致教育這種公共產品與發展綱要的要求相去甚遠，遠遠不能滿足人們的需求，造成城市優質教學資源和農村基礎教育供應不足。在我國現行財政體制下，為何地方政府在提供教育公共產品方面動力嚴重不足？現行財政體制對地方政府的行為有哪些激勵？在這些激勵下地方政府的行為有何特點？這對教育投入產生哪些影響？本文以公共教育為例，試圖分析財政分權對地方政府的激勵機制及其對公共產品供應的影響。

一、文獻綜述：財政分權與公共物品的供給

財政分權理論根據其理論假設的不同和歷史演進階段可以分為第一代財政分權理論和第二代財政分權理論。兩代財政分權理論對于政府行為的理論假設不同，對于財政分權對公共產品的供給的影響也得出完全不同的結論。

第一代財政分權理論由20世紀50年代及60年代流行的公共財政理論演變發展而來。其代表人物主要有Paul A. Samuelson、Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow等3位經濟學家，其后Wallace E. Oates和James M. Buchanan也對第一代財政分權理論建立起到了重要作用。第一代財政分權理論主要針對公共品領域的市場失靈現象，其理論假設是政府是“仁慈的公共利益的守護者”，政府官員無條件地尋求社會福利的最大化，認為為了避免“公共的悲劇”，應該由政府提供公共產品服務，并且財政分權比財政集權更能為公眾提供公共產品服務。

Wallace E. Oates（1972）在《財政聯邦主義》一文中闡述了奧茨“分權定理”，認為地方政府在了解選民的效用與需求方面較中央政府具有比較優勢。地方政府更能根據當地居民的偏好和利益需求制定適合的產品和量，從而實現資源的優化配置和社會福利極大化。而中央政府不可能準確估計每個地區人口子集的不同需求和特殊利益，只會將同等數量的某種公共產品統一分配給各個地方，忽略了不同區域居民偏好的差異，因而不能實現社會福利最大化，降低了資源的配置效率。Tiebout（1956）闡述了財政分權實現公共產品供給社會福利最大化的機制——“用足投票”和“用手投票”理論。假定居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍，居民的流動性會帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”，遷移到自己滿意的地區，結果地方政府為了吸引選民，就必須按選民的要求供給公共產品，從而可以達到帕累托效率。

第一代財政分權理論將政府假定為“仁慈的公共利益的守護者”，認為政府在決策過程中不會考慮自身的利益和發展，其假設條件與現實顯然不符，從而在實際應用中顯現弊端。第二代財政分權理論針對第一代財政分權理論的不足，提出政府追求自身利益最大化的假設，在理論分析中引入了激勵理論和機制設計，分析政府官員在實現官員自身利益和居民福利之間作策略性選擇。

Qian和Weingast（1997）試圖闡述政府內部的運行機制，他們認為傳統理論只從地方政府的信息優勢說明了分權的好處，但沒有充分考慮制度問題，特別是沒有考慮政府官員的激勵。實際上官員有自己的物質與政治利益，如果缺乏約束，就可能會產生尋租行為。所以一個有效的政府結構應該實現官員利益和居民福利之間的激勵相容。在財政分權結構下有助于形成一種稱之為“市場保護型”的財政聯邦制。在該體制下，中央政府與地方政府明確劃分彼此的責任和權利，并由地方政府承擔發展本地經濟的主要責任。Weingast（1995）提出“市場保護型”財政聯邦制體系所需滿足的三個條件：（1）地方政府對經濟有基本的規制責任；（2）體系中設立沒有貿易障礙的共同市場；（3）地方政府面臨“硬預算約束”。Keen和Marchand（1997）假定資本的流動性大于勞動力的流動性，認為地方政府為爭奪有限的資本，就會采取有利于資本所有者的行為，增加基礎建設等生產性的公共投入，教育等地方公共服務方面的支出就會受到擠占，也可能導致提供效率和供給水平的下降。

由第二代財政分權理論可知，在政府并非追求社會福利最大化的假設下，會因實現自身利益最大化的激勵，不一定能提供符合公眾需求的公共產品。

二、財政分權、政府激勵與政府教育投入的理論分析

（一）中國財政分權特點

1.地方政府財權與事權嚴重失衡

源于1994年的分稅制改革，規范了政府間的財政分配關系，提高了中央政府宏觀調控的能力。但是這次分稅制改革，基于改變中央財政窮、地方政府富的歷史狀況和建立中央宏觀經濟調控體系的初衷，使得我國中央政府和地方政府的財政收入分權和支出分權上嚴重失衡。在財政收入分權上，中央政府收入包括消費稅（含進口環節海關代征的部分）、車輛購置稅、關稅、海關代征的進口環節增值稅等。地方稅收收入包括城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、車船稅、契稅、屠宰稅、筵席稅。中央地方稅收收入包括增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅和印花稅。其中增值稅的75%、企業稅的60%（主要央企的企業所得稅全部歸中央政府）、印花稅的94%歸中央政府，這種稅權的劃分使得財政收入向上集中，中央政府獲得財政收入的大部分，地方政府獲得財政收入較少的一部分。由表1可知，我國地方政府財政收入占財政總收入的比例相對較小，近年來雖有所提高，最高的年份2011年也才達到50.6%。

在財政支出分權（即所謂的事權）上，根據國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。地方政府除了承擔地方行政管理費、公檢法支出、部分武警經費、民兵事業費之外，還承擔支撐地區的生產支出和地方事業發展所需支出。前者包括地方基本建設投資、地方企業的技術改造和新產品試制經費、支農支出、城市維護和建設經費；后者包括地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。地方政府除了承擔發展地方經濟的重任之余，還是實施法律法規、維護社會秩序、提供社會服務的直接主體，供養著財政供養人口的70%，管理著全國80%的人口，承擔著為絕大多數公民提供公共產品的責任。從表2也可以看出，在財政支出中，地方政府財政支出占總財政支出的比例自1994年分稅制改革以來逐年提高，2011年高達84.9%，占財政支出的絕大部分。

從以上我國地方政府財政收入占比和財政支出占比的分析可以得出結論：中央與地方政府財權和事權劃分的嚴重失衡，地方政府財政收入很少，但是需要承擔的財政支出很大。據此，本文提出第一個假設：

假設1：地方政府在財政收入和支出上分權的不對稱，導致地方政府客觀上沒有財力投入到教育支出上。并且地方政府對于教育的投入與地方政府財政收入占財政收入的比例正相關，與地方政府財政支出占總支出的比例負相關。

2.經濟分權和政治集權

中國式財政體制的核心內涵是經濟分權與垂直的政治治理體制的緊密結合。在經濟上分權，即地方政府具有動用地方資源發展地方經濟的權利，中央政府并以此作為考核地方政府官員的重要標準。經濟分權主要體現在地方政府可以動用本地財政資源，將財政資源投向刺激經濟增長的用途上。

所謂政治集權，即中國實行垂直的政治體制，各地方政府官員只對上一級政府負責，上一級政府根據對地方官員的考核情況對其進行任免和晉升。

（二）財政分權下地方政府的行為激勵和教育投入行為

在中國式的“經濟分權、政治集權”的財政分權體制下，西方的財政分權理論對我國政府的激勵機制不再成立。我國戶籍制度的存在使得教育和醫療等公共產品須嚴格按照身份來分配，限制了居民在區域間的自由移動。

政治集權的制度安排使得上級政府以GDP為主的考核標準對地方政府產生有效激勵，使得地方政府因“晉升激勵”而展開GDP錦標賽（喬寶云、范劍勇和馮興元，2005）。而財政支出分權的實行、公眾對政府有效監督的缺位及政府官員問責機制的不完善，使得地方官員為了追求自身利益最大化而忽視公眾對公共產品數量和質量的需求偏好成為可能。

政府官員追求自身利益最大化而忽視地方居民公共產品需求偏好的表現為地方政府將財政資源盡可能多地用來發展地方經濟，而減少對公共產品的供應。地方政府為了發展本地經濟，一方面將財政支出用于地方企業的技術改造新產品、試制經費和促進經濟增長的投資性支出，另一方面由于資本的流動性大于勞動的流動性，且在中國當前勞動較為充裕的現實下，為了克服地方發展經濟的資本不足，而展開吸引FDI的競爭（FDI英文全稱Foreign Direct Investment，外商直接投資。按照國際貨幣基金組織（IMF）的定義，FDI是指一國的投資者將資本用于他國的生產或經營，并掌握一定經營控制權的投資行為）。在吸引FDI過程中，普遍的做法就是增加對機場、公路等基礎性建設支出。分權使地方政府為經濟發展展開競爭，而大力增加投資性支出和為吸引FDI而進行基礎建設投入的同時，導致其對公共物品的偏好降低（張軍等，2007），造成資源配置的扭曲，降低了教育等部門的供給水平（喬新平、白潔，2005；傅勇、張晏，2006）。

基于以上對于財政分權對地方官員激勵的分析，本文提出如下假設。

假設2：我國財政分權激勵地方政府為發展地方經濟而展開競爭，使得地方政府將財政支出多投向刺激經濟發展的用途上，而對教育的投入產生“擠出效應”，即我國財政教育支出占比與政府投資性支出占比、基礎建設支出占比成負相關關系。

（三）財政分權、經濟增長與教育投入

在中國式財政分權下，地方政府因晉升激勵而產生GDP競爭。地方政府將財政收入的大部分用于發展經濟，在短期內對公共產品的供給產生“擠出效應”。但長期來看，必然會促進地方經濟發展，隨著人們收入的提高和地方財政收入的增加，地方政府可能增加對公共物品的供給。經濟學家瓦格納（1877）對德國的研究證實，隨著人均收入的增加，包括教育在內的公共財政支出也隨之提高。皮考克和魏斯曼（1961）也指出經濟發展，收入水平上升，以不變的稅率所征得的稅收也上升，所以財政支出隨GDP的上升而上升。馬斯格雷夫和羅斯托（1959）指出，一旦經濟發展達到成熟階段，政府的公共支出將從基礎設施投資支出轉向不斷增加的教育、醫療保健與福利等方面的支出，而且這方面支出的增加大大超過其他方面支出的增長速度，也會快于GDP的增長速度。鑒于以上分析，本文提出第3個假設。

假設3：地方政府對教育的投入與經濟發展水平有關，經濟發展水平較高的地方教育投入較多，即地方政府教育投入水平與人均GDP正相關。

三、財政分權體制下政府教育行為的實證研究

（一）實證假設

通過本文對我國財政分權體制特點和財政分權對我國地方政府行為的激勵分析可知，我國地方政府與中央政府之間財權和事權分配的嚴重失衡，財政分權激勵下地方政府發展經濟的投資性支出和吸引FDI的競爭，是我國地方教育投入長期滯后的主要原因，而地方政府發展經濟的努力在長期看來有可能會促進地方政府增加對教育的投入。

為了印證以上分析理論，本文提出以下實證假設：

其一，教育投入占地方政府財政支出的比例與地方政府財政收入占財政收入的比例正相關，與地方政府財政支出占總支出的比例負相關。其中，地方財政收入與占財政收入的比例反映了中央政府和地方政府之間的財政收入分權程度，地方政府財政支出占財政總支出的比例反映了中央政府和地方政府之間財政支出分權程度。

其二，教育投入占地方政府財政支出的比例與各地FDI占全國FDI比例負相關，與各地基礎建設支出占財政支出比例和投資性支出占財政支出比負相關。其中，各地FDI占全國FDI比表示各地FDI競爭程度，各地基礎建設支出占財政支出比例和投資性支出占財政支出比表示各地經濟發展競爭程度。

其三，教育投入占地方政府財政支出的比例與人均GDP正相關，人均GDP表示經濟發展水平。

（二）實證模型的選擇

針對上面的假說，本文建立如下模型來一一鑒定假說：

Yit=α0+βitXit+εit

其中，Yit是被解釋變量，指各省級的教育支出占財政支出的比例，X是一組解釋變量，下標i、t分別代表不同的地區和不同的年份，為驗證假設結論，主要擬定以下項目為解釋變量（表3）。

（三）數據來源與統計描述

模型變量中地方財政收入占總財政收入的比例、地方財政支出占總財政支出的比例、投資性支出占財政支出的比例，均根據歷年《中國統計年鑒》和各地統計年鑒整理而得，詳見表4。

（四）模型結果分析

本文依據以上實證模型，利用計量軟件EViews6.0，采用2003—2011年我國省級面板數據來對以上假設進行實證研究。首先通過Hausman檢驗判斷固定效應還是隨機效應。

由結果可知，調整后的R2為0.856，說明解釋變量較好地解釋了因變量的變化情況，各解釋變量回歸系數的t統計量均通過顯著性檢驗，說明各解釋變量的變化對因變量的變化有顯著的影響。通過分析以上回歸方程，可以得出以下結論：

1.地方政府財政收入分權的增加對教育投入有積極影響，而地方政府財政事權的分權對教育投入有負面影響。由表5可知，地方財政收入占總財政收入的比例的回歸系數顯著為1.25，表明地方財政收入占總財政收入的比例每提高一個百分點，地方政府教育投入占地方財政支出的比例將提高1.25個百分點。地方政府財政支出占總財政支出的比例的回歸系數顯著為負，絕對值為2.89，這說明地方政府財政支出占總財政支出的比例每提高1個百分點，地方政府教育投入占地方財政支出的比例將降低2.89個百分點。

2.各地為了促進經濟增長的FDI競爭和投資競爭，對教育投入有負面影響。由表5可知，各地FDI占全國FDI比例和投資性支出占財政支出的比例的回歸系數均顯著為負，絕對值分別為0.89、4.26，這表明，各地FDI占全國FDI比例和投資性支出占財政支出的比例，每提高1個百分點，地方政府教育投入占地方財政支出的比例將分別降低0.89%、4.26%。

3.經濟發展水平對地方政府的教育投入有正面影響。由表可知，人均GDP的回歸系數顯著，大小為1.45，表明人均GDP每提高一個百分點，地方政府對教育的投入占財政支出的比例將提高1.45個百分點。

由上可知，實證結果驗證了本文理論分析結論，即中央政府和地方政府之間嚴重失衡的財權和事權的劃分影響了地方政府。

四、主要結論與政策建議

（一）主要結論

在理論分析財政分權對我國地方政府行為激勵的基礎上，本文提出了三個關于影響地方政府官員教育投入行為的假設，并利用2003—2011年的省級面板數據進行了實證研究，實證研究結果表明：

1.地方政府財政收入分權的增加對教育投入有積極影響，而地方政府財政事權的分權對教育投入有負面影響。

2.各地為了促進經濟增長的FDI競爭和投資競爭，對教育投入存在“擠出效應”。

3.經濟發展水平對地方政府的教育投入有正面影響。

（二）政策建議

1.通過法律確定縣級義務教育財政支出占縣財政總支出的比例，并對超出法定支出比例的縣給予獎勵。

2.建立以改善民生為重點的評價地方政績的指標體系和問責制度。

3.增加預算的透明度，適當擴大當地居民參與政府預算決策的機會。

4.完善轉移支付制度，把轉移支付與地方財政能力、裁減財政供養人口和增加居民福利性支出聯系起來。單純就義務教育而言，采用封頂的專項配套義務教育的財政補助，比由上級確定基數、上級與縣級簡單按比例分擔的補助方式，更有助于激勵貧困縣提高自身的教育支付意愿和教育財政努力水平。

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