創新小額貸款公司監管體系

【摘 要】 近年來興起的小額貸款公司在服務三農經濟，幫助中小企業融資等方面發揮了重要作用。作為基層經濟組織，小貸公司運營靈活，但風險極高，如果缺乏有效監管，很難持續、穩定地發揮造血功能。文章從小貸公司的法律地位出發，分析了目前小貸公司的監管困境，就創新有效監管框架作一探討。

【關鍵詞】 小額貸款公司； 監管體系； 監管主體； 法律屬性

一、小額貸款公司是金融體系改革創新的成果

小額貸款作為破解中小企業、“三農”貸款難題的創新機構，注冊門檻低、貸款審批迅速、手續簡便，是常規金融機構的有益補充，是金融體系創新的結果。《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）定義小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司通過提供金融產品和服務，在一定程度上破除了大銀行的金融壟斷，提升了競爭性，提高了資金使用效率，為我國金融市場開放、資源重組創造了條件。由于小貸公司獨立于金融體系之外，對其監管不適用銀行業的審慎性監管原則，但基于其提供的產品和服務的特殊性，發生系統風險對經濟運行的損害將異常嚴重，應在小貸公司試點運行的基礎上，重新構筑有效的監管體系，為其合法經營、靈活運行創造條件。

二、小額貸款公司監管困境分析

既是創新的事物，必有不盡完善之處，小貸公司的發展也伴隨著問題，監管工作面臨著諸多挑戰。

（一）法律身份模糊，監管的法理依據不足

小貸公司監管的相關法律主要是《關于小額貸款公司試點的指導意見》，其定位小額貸款公司的法律屬性是有限責任公司或股份有限公司。區別于銀行等金融機構，小貸公司的法律屬性為“公司”，經營活動受《公司法》調整，這一基本法律屬性直接影響了監管體系的缺位。

（二）監管主體復雜，監管真空頻現

《指導意見》中指出：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”既然是試點，各省市可以根據情況自由裁量。地方監管部門有的由金融辦牽頭，有的由發改委主辦，也有的由農業委員會（服務三農）主管，更有公安部門主持（涉及非法集資問題），工商稅務部門負責協管。銀監會及人民銀行也加入了監管隊伍中（監管的分工如表1），結果是多頭監管，監管職責不清，相互推諉現象嚴重。

（三）監管內容模糊，監管方式單一

小貸公司的業務開展關系到整體微觀經濟運行效率，可謂任重道遠。其監管的重點應是業務開展的合法性、內部控制的有效性以及風險控制合理性，但現狀是地方政府機構、部門的監管力量在專業隊伍建設方面較為落后，監管的重點往往是反映了地區改革政績的數據，如：資本金的及時、足額到位，業務增長速度等，而對業務開展、資金流向、風險控制等核心問題缺乏有效的跟蹤手段，結果是小貸公司“打擦邊球”情況嚴重，如變相吸儲、搭橋貸款及以各種形式向企業收取承諾、擔保費用，利率畸高。這些手段幫助中小企業掩蓋了經營風險，一旦金融風險積累到一定程度，勢必向經濟生活總體滲透，從而對整個國民經濟構成威脅。銀監會、人行的監管人員熟悉業務，但監管沒有強制力，指導性意見多，強制性措施少，形成監管真空在所難免。

小貸公司的利率水平根據最高法院的相關規定，不得高于人民銀行公布的同期同檔次貸款基準利率的四倍，超過部分不予以法律保護。四倍的利率差很難覆蓋小貸公司的經營成本及風險，對其可持續發展極為不利。從國際經驗看，商貸性質的小額貸款成本高，監管風險大，有必要進行信貸產品和服務的不斷開發，這都需要持續的資金投入。小貸公司的資金，不能吸收公眾存款，不能在資本市場直接融資，也不能得到政府的批量低成本資金支持，主要來自于民間資本，逐利性決定了小貸公司的資金成本較高，單純的利率屋頂限制是不太科學的。

三、創新小額貸款公司監管體系的設想

（一）法制政策環境創新

目前指導意見的法律層次較低，各個地方出臺的辦法在本區域內具有一定效力，但不同省份之間的規定存在矛盾。通過補充意見或司法解釋很難達到統一內容、提升法律效力的目的，建議出臺小貸公司管理專門法，就設立的審批前置程序、經營范圍、風險控制、監管主體、會計準則、審計制度、違法責任等作出明確規定。浙江省在2012年開始著手研究監管辦法，在該辦法的送審稿中提出了監管原則、內容、風險防范以及責任承擔等，為制定更高效力的專門法作了有益的嘗試。在出臺專門法的基礎上，全面構建完善的法律體系，如推動抵押、擔保法的改革，使有權利瑕疵的抵押物也能獲得銀行、擔保機構的承認；起草小貸公司轉型規定，為其順利過渡到村鎮銀行、社區銀行、金融公司等做政策準備。

（二）監管原則創新

1.分類監管原則

借鑒國際經驗，小貸公司多分為兩類：一類是商業貸款性質，另一類是公益性質。我國目前的小貸公司服務三農經濟和中小企業，政策性較強，要求小貸公司既具有公益屬性又是追求利潤最大化的經營實體是矛盾的，建議對小貸公司的最終歸屬進行分類。考慮到其屬于金融市場開放的過渡體，發展方向應是村鎮、社區銀行或是政策性中小銀行，對資本充足、組織健全、運行良好、誠實守信的小貸公司支持其拓寬資金來源，通過銀行融資、吸收社會資本等方式，逐步向村鎮、社區銀行轉變，其業務針對地區中小企業，充分發揮信息優勢，與大銀行進行錯位競爭。小貸公司轉型為村鎮銀行的條件較為嚴格，且轉制后須由商業銀行控股，這一規定遭到了許多股東抵觸。有學者指出小貸公司的另一個轉型目標是金融公司，試點允許開展企業大額存款業務，解決小貸公司后續資金缺乏的問題，拓展業務范圍，如開展融資租賃業務，爭取走出特色化發展道路。

政策性中小銀行是小貸公司發展的另一條道路，作為國家宏觀調控政策執行環節的一員，首要任務是執行政府決策，監管重點應是在盈利能夠覆蓋基本營運費用的基礎上，資金流向與產業政策保持一致。為避免公益性質的運行效率低下、產權不明晰帶來的腐敗問題，應當建立較為嚴格的審計制度和責任追究制度，由獨立的第三方會計師事務所負責財務狀況的報告，節約監管成本。

2.監管與服務并重原則

監管的目的是建立公開、透明的市場環境，促進小貸公司有序發展。小貸公司還是新生事物，在最初的制度設計上政策導向性強，國家的扶持極為重要。目前的小貸公司在稅收上屬于一般工商企業，要繳納營業稅及附加、企業所得稅，自然人股東在分紅后還需繳納個人所得稅，測算后總體稅負超過利潤的10%，而小貸公司資金成本高，只有保證20%的盈利才能勉強維持日常經營，處于發展初期的小貸行業不堪重負。

應培育適合小貸公司發展的政策環境，承認其在開拓市場、服務地方經濟方面作出的貢獻，是市場經濟體系的組成部分，為解決中小企業的融資難題作出了貢獻。積極查處利用行政權力人為設置障礙的權力尋租行為，減免稅收，規范行政收費，鼓勵其針對金融細分市場定制產品，創新金融服務。如：融資擔保的主要方式有保證、抵押、質押等形式，但是價值高、變現快的抵押物容易從銀行取得貸款，留給小貸公司的往往是有權利瑕疵的抵押物，且中小企業的經營受經濟周期影響，不具備規避系統風險的能力，應在政府層面予以支持。借鑒日本政府的成功經驗，運用財政專項基金作為抵押擔保幫助中小企業融資，有效降低小額信貸整體風險。對于涉及商業犯罪、非法集資、洗錢的違法犯罪行為，依據法律予以及時制裁，凈化市場環境。

3.審慎性監管與非審慎性監管相結合原則

國際通行的做法是對有吸收公共存款的組織開展審慎性監管，目的是為了保證金融機構的償付能力，減少金融危機爆發的可能，保護儲戶的利益，但小貸公司目前暫不涉及吸收公眾儲蓄，因而并不強制要求實行成本高的審慎性監管，主要依據非審慎監管原則進行制度設計，包括：健全法律法規，設立市場準入制度，給予一定的利率浮動空間，監督內部控制的運行。考慮到審慎性監管對風險的預警效果良好但成本較高，可基于小貸公司的業務特征引入部分審慎性監管的做法：對資本充足率、流動性的指標進行重新劃定，提高不良貸款容忍度；對貸款的審核、發放程序進行必要的簡化，對風險預警進行充分報告。通過兩大原則的結合，揚長避短，實現高效監管。

（三）監管體系創新——立體、多維的監管網絡

1.明確監管主體——銀監會及其派出機構

根據2003年制定、2006年修改的《中華人民共和國銀行業監督法》，銀監會及其派出機構作為小貸公司的監管主體具有充分的法理依據，該法總則中規定：“國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。”“對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。”小貸公司經營金融產品，屬特殊的其他金融機構，由銀監會監管，將有利于形成統一標準，避免地方保護主義的權力干涉；同時有利于建立小貸公司誠信檔案，實現監管機構、銀行、小貸公司、擔保企業之間的信息共享。

2.監管手段創新——建設信息平臺，實現全方位實時監管

充分運用信息化手段，將動態監管與靜態監管、現場監管與非現場監管結合，提高監管效率，注重監管質量。非現場監管是銀監會基于金融機構報送的數據、報表、報告等通過一定的技術手段，分析其經營狀況、內控情況、經營風險的監管方式。非現場監管使得監管貫穿于金融機構經營的全過程，與現場監管相結合，能夠起到良好的風險預警作用，從而使現場監管更有針對性及效率，對被監管對象也更有震懾力。

為保證數據質量，實現信息共享，減少信息不對稱帶來的道德風險，應建立統一的信息平臺和數據標準，逐步建立風險模型，用于評價本地區的小貸公司經營狀況，進一步對小貸行業的發展趨勢作出宏觀評估。風險模型的監管系統代表了世界金融監管的方向，應根據信貸資金的安全程度、流動性、效率等建立風險模型，為小貸公司進行風險評級，根據風險類別，實行分類監管。對信譽好、資產質量高、流動性充分的小貸企業實行選擇性監管，而對高風險企業實行全面監管。小貸公司根據行業標準提供基礎數據，監管部門負責數據整合、統計、生成報表格式，提高監管的科學化水平。這一基礎工作是互惠互利的，小貸公司實現信息共享，簡化貸款人的信用查詢，對整個行業降低違約風險、提高規模效應意義重大。

3.用人體制創新——培育專業化的監管隊伍

要實現對小貸公司的有效監管，應建設專業的監管人才隊伍。打破現有用人體制束縛，用走出去、請進來的辦法，對有豐富的金融監管實踐經驗的人員委以重任。監管人員應有良好的溝通協調能力和處理新問題的應變能力；應有一線信貸經歷，熟悉小貸公司操作流程，能熟練運用現場監管和非現場監管相結合的方式動態跟蹤小貸公司的經營情況。不拘泥于身份屬性，可建立監管專家人才庫，必要時采用隨機抽取的方式，以保證監管的客觀、公正，同時在實踐中不斷探索有效監管的途徑。

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