高校財務管理面臨的新挑戰及整體改進研究

【摘 要】 2012年我國財政性教育經費支出已實現4%目標，高等教育也已全面進入內涵建設、質量提升階段，管好用好教育經費與增加教育經費投入同等重要，也更加緊迫。在新形勢下，高校財務管理面臨著進一步優化內部支出結構、用好管好教育經費、提高教育經費使用績效的新需求和新挑戰。高校可從明確財務發展戰略、夯實會計核算基礎、轉變預算管理辦法、創新財務組織建設、優化財務治理結構、完善財務制度建設和強化財務綜合信息化建設七個方面，整體改進財務管理，全面應對新需求和新挑戰。

【關鍵詞】 高等學校； 財務管理； 整體改進

當前，高等教育已進入規模擴張、外延發展向內涵建設、質量提升轉變的發展期，財政性教育經費支出已實現4%目標，教育經費從相對緊張到相對充足。4%目標實現以后，管好用好教育經費將與增加教育經費投入同樣重要，教育經費使用的問責和督察等外部監管將日益加強。高校財務管理需要不斷創新、進一步加強財務管理科學化和精細化，不斷提升教育經費使用績效，以適應后4%時代的教育經費管理需求。本文通過分析4%時代高校財務管理面臨的新需求和新挑戰，試圖建立適應財務管理新需求，全面應對財務管理新挑戰的整體改進策略體系。

一、高校財務管理面臨的新需求及新挑戰

在新的以內涵發展為主線的高等教育發展戰略指引下，高校財務管理的重心必須隨之轉移到服務和支持內涵建設、提升教育質量上，轉移到用好管好教育經費上。為此，在經費不斷增加和教育事業不斷改革創新發展的雙重機遇和挑戰下，特別是在4%目標實現后的一定時期內，如何優化內部支出結構、提高教育經費使用績效已成為社會的關注點，也成為高校財務工作面臨的主要需求。財務管理在此需求實現過程中面臨現行國家財政政策、現行財務治理結構、現有利益博弈格局、現有債務規模和現有資產利用狀況的挑戰，這些挑戰制約著教育經費的使用管理，影響了學校教育事業更好更快發展。

（一）國家現行財政政策對高校財務自主權的挑戰

自2001年以來，我國教育財政進行了系列改革，部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、國有資產管理、項目經費監管、財政經費績效評價以及定額加專項經費投入等都對高校財務管理產生了重大影響。一方面強化了高校經費收支監管，促進了學校資金的規范運行；另一方面也強化了政府對高校經費收支的過程性控制和結構性監管控制。但是，現有改革過分強調政府對學校直接的微觀控制管理，一定程度上削弱了高校財務自主權，降低了高校財務的主動性和適應財務環境的能力，造成學校預算的財政依附性，學校財務管理缺乏適應性。同時，高等教育財政撥款中專項撥款比重的增加，進一步加劇了高校之間和高校內部發展的不平衡，造成部分高校出現“專項經費用不完，基本運轉經費不夠用”的現象，導致內部結構優化困難。此外，自2012年開始，我國頒布或將頒布新的《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則》、《高等學校財務制度》、《行政事業單位內部控制規范》以及《高等學校會計制度》等財會制度，新制度的頒布實施將在成本費用控制、財務監督、經費績效評價等方面提出更高要求，也必將對高校現行財務管理體制、財務治理結構、財務組織建設，以及會計核算和預算管理等產生重大影響和挑戰，對高校財務的整體規劃能力和事先統籌能力、財務精細化和科學化提出更高要求。

（二）高?，F行財務治理結構對學校財務體制的挑戰

高校作為一個多利益主體組成的事業法人，同樣存在委托代理關系，存在信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險，存在“內部人控制”現象。一方面，學校校級管理層（政府任免的校領導）與政府、債權人、學生家長等外部利益相關者的利益不一致，學校校級管理者出于自身利益最大化的考慮作出一些非理性行為，如盲目擴大規模、盲目貸款、盲目高標準配備資產，重科研輕教學等，財務決策的短期化行為比較嚴重。另一方面，學校校級管理者與下級管理者等內部利益相關者的利益不一致，內部各級委托代理者出于自身利益最大化的考慮作出一些非理性行為，如院系部門“人人搶資源，人人不關心資源”、“資源共享度低”等。因此，影響高校財務管理效率的不僅僅是預算編制、財務分析、財務信息化等技術性手段，高校更應關注財務治理等財權配置方面的制約因素，重視財務決策權、財務執行權、財務監督權等財務治理結構對財務體制的挑戰。

（三）高校現有利益博弈格局對支出結構優化的挑戰

我國高等教育在短期內實現了快速規?；l展，高校的經費來源更加多元化，經費支出內容更加復雜化，涉及不同學科、不同專業、不同院部、不同群體的發展和利益保障。在從外延發展向內涵發展的轉變期內，高校面臨著廣大教職工迫切需要提高工資待遇，廣大學生迫切需要提高教學質量，后發學科迫切需要增加房產、設備、人才引進等投入以及優勢學科需要繼續做大做強的多重需求。按有無限定用途來分，學校經費主要分為限定用途（項目）經費（包括財政專項撥款、科研專項收入、專項捐贈等）和無限定用途經費（包括財政定額撥款、學生收費、學校資產經營收入、利息收入等）。無限定用途經費是學校校級層面的可自由支配財力，它首先需要滿足保證學?；具\轉的現有人員工資、水電消耗、醫療衛生、安保物業、學生獎貸助勤、貸款利息等人員支出和公用支出需求，剩余部分才可用于基建投入、學科建設、人才引進等項目支出方面。在后4%時代，高校財政性教育經費投入將進入一個相對穩定時期，政府、社會、學校等將更加關注經費的有效使用，關注教育質量的提升。在此情況下，現有利益博弈格局對優化學校內部現有支出結構、加強內涵建設投入產生了更強的挑戰。因此，面對新的形勢，財政專項投入政策的調整、學校零基預算編制方法的采用、學?？冃ьA算的實施等迫在眉睫。

（四）高?，F有內外債務負擔對學?？沙掷m發展的挑戰

在高等教育外延發展過程中，高校逐漸背上了沉重的債務負擔，部分高校還存在嚴重的挪用科研等項目暫時結余資金的問題。高校內外債務的形成為學校發展提供了資金支持，促進了學校發展，但同時也給高校帶來了巨大的債務利息支出和財務風險?！笆晃濉逼陂g，中央到地方各省市都開始了政府化債工程，也出臺了一系列相關化債政策，一方面從新增基建項目審批角度嚴格控制高校新增貸款；另一方面從部門預算管理角度要求高校制定化債財務計劃，從學費及住宿費中拿出規定比例資金用于還本付息或經批準的新建基建項目投入。同時，隨著高校債務問題的日益嚴重、收支兩條線的深入推行以及政府政策的調整，銀校合作方的銀行逐漸加強了對高校貸款的控制，高校逐漸喪失了與貸款銀行的議價能力和空間，喪失了新債還舊債的運作空間，部分高?；驅⒊霈F貸款本息支付壓力及內部資金運轉停滯的風險。高?，F有內外債務負擔對高校財務可持續發展能力提出了新的挑戰。隨著高校發展規模和財政性教育經費投入的相對穩定，債務問題將日益嚴重。

（五）高校現有資產利用狀況對學校資產管理的挑戰

自高等教育的擴招和新校區建設以來，經過十多年的硬件投入建設，特別是在基建貸款投入和專項經費投入的推動下，高校土地、房產、家具、儀器設備等固定資產數量和質量已上了一個新的臺階，很多高校固定資產規模都從當初的幾億元上升到幾十億元。但由于高校固定資產內部配置結構失衡、共享度低、責任成本考核機制缺乏以及財務管理、價值管理、預算管理與固定資產管理脫節等系列原因導致了“人人搶資源，人人不關心資源”的不合理局面，導致學校現有固定資產使用率低，進而造成學校每年需要大量教育經費投入到固定資產的更新、維護等方面，反過來又進一步加劇了校內對資源不合理配置的爭奪。所以，在新的歷史時期，對國有資產管理提出了新的調整，需要高校財務管理拓展管理范圍和內容，要像管理資金一樣管理資產，將資產管理納入財務管理范疇，財務管理不能單純停留在資產的經費支出審核、價值核算和總賬控制方面。

二、高校財務管理應對挑戰的整體框架性改進策略

全面了解學校財務工作的內外部環境狀況以及面臨的挑戰，是在新的以內涵發展、均衡發展、創新發展為背景的學校發展戰略下的財務工作必須面對的，也是新時期學校財務管理工作創新變革的動力。高校需要從明確財務發展戰略、夯實會計核算基礎、轉變預算管理辦法、創新財務組織建設、優化財務治理結構、完善財務制度建設和強化財務綜合信息化建設七個方面全方位改進財務管理。具體見圖1。

（一）明確財務發展戰略

后4%時代，高等教育財政性經費投入將進入一個相對穩定時期，用好管好教育經費將更加重要。未來較長時期內，硬件建設和軟件建設、優勢學科和后發學科、教學和科研、學科發展和生活待遇之間對資源需求的矛盾依然存在，資源供給與資源需求之間的結構性矛盾將長期存在，體現在財務上即年度預算平衡和長期預算平衡問題、經費分配和有效使用問題。前者需要從戰略層面確定學校財政政策和財務管理體制，后者需要從戰術層面確定具體措施，而兩者都需要學校明確財務發展戰略。因此，高校財務管理應樹立可持續發展戰略思路，在充分分析學校發展的機遇和威脅、優勢和劣勢的基礎上，強化學校發展規劃和財務戰略的相互支撐。在充分分析和預測學校未來一段時期內的經費籌集和經費支出需求后，高校應站在“大財務”的頂層，確定學?？沙掷m發展財務戰略，克服當前學校財務管理的短期化弊端。

（二）夯實會計核算基礎

會計核算是學校財務工作的重要組成，也是財務管理的基礎，會計核算的及時性、規范化、科學化和精細化將大大提升財務信息質量，提高財務服務效率和效果，增強財務監督和財務分析能力，保障教育經費有效使用。為此，應從以下四個方面夯實會計核算基礎工作，提高會計核算效率和質量。首先，夯實會計原始憑證要素，嚴格會計原始憑證要素齊全；其次，根據學校經濟發展和內部管理需求，改進項目設置和科目設置，在滿足財政預決算管理和專項經費管理要求下，根據學校內部經濟責任制，優化項目設置和科目設置；再次，按照新頒布的《事業單位會計制度》和《高等學校財務制度》，統一會計核算主體，改會計委派為集中核算，增強成本費用核算和歸集，在會計核算中心的統一領導、統一核算下，提高會計核算信息的全面性；最后，改進會計核算服務和監督手段，推行網上預約報賬、網銀支付和公務卡，提高會計核算服務效率和會計監督力度。

（三）轉變預算管理辦法

PWjqPvZFomYIkm78LD4QKOOheO06hRyfYYqG4FhlvSE=預算管理是高校財務管理的核心和關鍵，具有經費配置計劃和控制的雙重功能，起著用好管好教育經費的重要作用。為提升學校部門預算與學校綜合預算的協調性、增強學校預算自主性、可持續性和透明性，充分發揮預算在學校整體發展過程的財務保障、財務導向和財務控制作用，高校在預算管理上應做到如下幾方面的轉變。第一，轉變預算管理理念，將學校發展戰略、學校發展特點以及學校可持續發展規劃貫徹到年度預算管理理念中。第二，創新預算編制方法，將年度預算編制向中期預算編制發展，實現財務預算與業務預算一體化，克服單純編制年度預算的短期行為。第三，調整預算經費分配重點，調整預算經費分配結構，將經費配置重心轉向內涵建設、質量提升方面，在預算編制時應將增量經費切實向人才隊伍建設、學科建設、實驗室建設、教學實踐等環節投入，逐步壓縮“三公經費”與行政管理等方面的支出比重。第四，強化預算執行的剛性，完善內部經濟責任制，加大審計、監察在學校預算執行過程中的跟蹤審計力度，彌補財務審核著重關注會計事項手續完備、票據合法的缺陷，更加注重預算執行的真實性、效率性和效益性。第五，加強預算執行的財務考核和分析力度，拓展財務決算分析的廣度和深度，建立完善的年度、學期和月度財務預算執行分析報告體系，逐步提高專項經費執行效果分析力度，加大學校經費支出中的經濟事項和功能事項的考核力度。第六，實現專項經費預算的全過程管理，將專項經費預算納入學校綜合預算統籌考慮。專項經費具有政策性強、?？顚Ｓ谩ｍ椛陥?、規定時間內必須完成等特點，這些特點使其與學校部門預算和學校綜合預算、執行預算相脫節、相分離。為此，高校應根據專項經費申報使用規定，從學校全局發展的角度，以學校財務為主導，全面主導專項經費的申報、使用和考核，改變專項經費部門化的現狀。

（四）創新財務組織建設

為更好地發揮財務組織的財務核算、財務監督、財務決策職能，高校首先應完善財務組織機構設置，按照財務與會計職能的差異，根據財務與會計的“二元”理論，優化財務管理和會計核算之間的職能關系。其次，進一步充實和整合學校財務組織機構內的預算管理、價稅管理、國資管理等科室建設，不斷拓展財務管理的廣度和深度，適應高校財務從核算型財務向管理型財務、經營型財務發展的需求。再次，進一步改革會計核算中的會計委派制為集中直接核算制，充分利用校園網絡和會計核算信息化手段，成立會計核算中心，統一全校會計核算工作。最后，應進一步充實財會人員配備，提高財務人員業務素質，建立以崗位責任制為基礎的職稱、職務“兩條腿”成長成才制度，加強職業道德建設和黨風廉政建設，提高廣大財會人員的服務效率和服務質量。

（五）優化財務治理結構

學校財務工作不僅僅是技術工作，更是一項政治工作，每年經費預算的內部討價還價式博弈就是最好的佐證。完善財務治理結構和內部經濟責任制，優化學校財務事項的決策、執行、監督內部控制制度，建立財權與事權的合理配置，實現學校整體利益最大化。高校首先應進一步強化校長負責制，明確在黨委領導下校長對全校財經工作負總責的體制機制。其次，全面及時深入推行總會計師制度，建立以總會計師為領導的財經小組集體討論制度，為校長、校長辦公會和黨委常委會最終決策提供決策依據。最后，進一步明確和強化學校經濟事項的統一領導和集中管理制度，所有涉及經濟事項必須預先經過學校財務部門的統一審核，嚴格按照財務部門、總會計師、校長、校長辦公會和黨委常委會的議事流程，嚴禁跨流程辦理。

（六）完善財務制度建設

新的《高等學校財務制度》已頒布實施，在促進和保障高校財務管理上臺階上，大學內部建立體系化、標準化、科學化、精細化、自主性和及時性的內部財務制度顯得重要和緊迫。從制度建設原則上看，高校財務制度建設應堅持以國家有關教育財政法規制度和政策為依據，在充分貫徹國家有關政策制度的基礎上，從學校自身發展實際出發，堅持財務制度建設與學校業務活動的聯動，保證財務制度建設符合學校發展需求、符合學校內部管理需要，具有全面性和可操作性。從制度建設體系上看，高校應結合學校財務管理內容和高等學校財務制度，在充分分析學校財務管理內容的基礎上，從縱橫兩個角度體系化規劃制度建設框架?？v向上要從財務制度建設、財務操作規程建設和財務服務指南建設等層次由粗向細、由頂層到具體；橫向上要從基本財務管理體制、基礎財務管理制度、財務組織制度、預算管理制度、內部控制制度、貨幣資金管理制度、債權債務管理制度、資產管理制度、經費支出管理制度、收入及分配管理制度等方面細化。從制度建設過程上看，高校成立由財務部門牽頭的制度建設小組，通過財務部門與業務部門的緊密配合，在全面整理國家相關管理制度和學校現有內部財務制度及相關制度的基礎上，根據學校財務管理需求和未來發展需要，通過分析對比，發現差距，擬定學校財務制度建設體系框架，明確制度保持、制度修訂、制度增補的具體內容，明確內部分工。

（七）強化財務綜合信息化建設

當前，高校財務信息化建設僅局限于會計核算信息系統，只對有關符合會計信息確認條件的交易及事項進行采集和儲存，不包括引起會計信息結果的非財務信息。同時，高校財務信息系統與業務部門信息系統，以及業務部門信息之間存在信息不共享，造成高校財務分析預測、財務決策存在一定的局限性，不能適應高校教育事業發展對財務信息的需求。實現高校財務信息和非財務信息的共享是高校信息化建設的重要目標，按照URP管理要求，高校財務綜合信息化系統包括核心層、緊密層和業務層三個方面。其中，核心層包括預算管理信息系統和會計核算信息系統；緊密層包括工資發放信息系統、酬金發放信息系統、學生收費信息系統、資助發放信息系統、資產管理信息系統、銀行對賬系統、網上查詢服務系統等；業務層主要包括學生宿舍管理系統、人事管理系統、水電管理系統、醫療管理系統、教務管理系統、科研服務管理系統、公務接待管理系統、差旅管理信息系統、教學實習管理系統等。為此，高校要以財務信息為中心建立學校管理信息系統，實現財務信息化與學校管理一體化。按照“大財務、大管理、大服務”的思路，以財務部門為牽頭，信息技術部門為支撐，從價值管理角度對學校人事管理（含人才工作）、資產管理（含對外投資、資產出租）、教務管理（含課酬）、科研管理（含科研收入）等信息系統進行整合，納入財務部門進行統一管理。各相關部門僅僅是信息系統的使用者和信息資源的利用者，克服當前各部門各自建設自己的業務信息系統，各自掌握相應的信息資源在信息標準、信息質量、信息內容、信息及時性方面的差別，保證財務信息和業務信息的統一，通過基本信息的標準化處理，實現各項經費收支及其業務動因控制、決策監控、分析考核等全生命周期的流程管理整合，將經費監管提前到業務監管階段。

盡管后4%時代，高校財務管理面臨著國家財政政策對學校財務自主權的挑戰、財務治理結構的優化對財務體制的挑戰、現有利益博弈格局對支出結構優化的挑戰、內外債務負擔對學校財務可持續發展的挑戰、資產利用狀況對資產管理的挑戰等諸多挑戰，但這同時也是高校提高教育經費績效，實現內涵式發展的一個契機，而高校財務管理整體改進策略框架體系的建立將有效幫助高校實現這一目標。

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