高校科研經費內控管理對策的構思

【摘 要】 隨著高?？蒲惺聵I的快速發展，建立健全高?？蒲薪涃M內部控制建設將成為高校提升核心管理能力、規避科研經費使用風險的客觀必然。文章分析了目前高?？蒲薪涃M內部控制存在的缺陷，從《企業內部控制基本規范》對高校科研經費內控管理應用的啟示出發，建議從內部控制的關鍵點著手，制定相應的科研經費內部控制對策。

【關鍵詞】 科研經費； 內部控制； 規避風險

隨著高?？蒲惺聵I快速發展，科研收入在高校收入構成中的比重逐年增大，對高校科研經費管理水平的要求越來越高，傳統高校科研經費管理已難以對現行高校科研活動實施有效的監督。因此，高校提升科研經費核心管理能力、規避科研經費使用風險、研究科研經費內部控制理論、建立健全高校內部控制建設成為客觀必然。

一、目前高校科研經費內控管理的缺陷

從近年來科研經費專項審計的情況來看，高?？蒲薪涃M管理和使用過程中存在著諸多問題，盡管產生的原因很多，最重要的原因在于經費內部管理失控，缺少完善的監督體系，內控管理存在缺陷。當前高?？蒲薪涃M內控缺陷主要表現在：

（一）內部控制環境不良

首先，大部分高校對科研經費的管理仍未構建起一個規范、科學的法人治理結構，權責不清。其次，高校的管理者、科研項目負責人以及科研人員對科研經費內部控制的重要性認識不足，內控觀念淡薄。

（二）內部控制制度不完善

一是高校制度文化中對科研經費內控建設不完善，管理制度僵化和滯后，尚未形成系統的體系。二是內控制度執行不力，內部控制目標不明確，操作性差，對科研經費的開支缺乏有效的管理。三是內控手段簡單，信息溝通不暢，缺乏規范管理和效益低下。

（三）缺乏風險防控意識

大多數高?？蒲薪涃M管理未形成風險管理機制，既無領導機構、歸口部門，亦無風險分析團隊、風險評估程序，特別是合同管理缺乏內控程序，因科研經費合同簽訂不規范所帶來的風險時有發生。對風險評估方法也無定量分析，缺乏相應的風險評估基礎性數據，科研經費使用風險承受度難以計算。

（四）內控管理行為規范缺失

行為規范是由組織制定的，旨在規范行為、防止過失違法違紀的規章制度。目前，大部分高校尚未建立科研廉政責任制，沒有建立科研人員科研業績考核評價制度，對科研人員也沒有明確的職業道德規范。

（五）缺乏內部控制評價標準

科研經費預算績效考核目前處于試點階段，大部分高校尚未建立績效考核制度，缺少科研經費預算執行效果的評價指標及標準或評價指標過分推崇量化，科研經費評價制度缺少公正合理的程序，缺少獎懲機制等，從而降低了科研經費的使用效果。

與企業相比，事業單位的內控制度建設相對滯后。迄今為止，還缺乏一套對行政事業單位行之有效的內部控制指導性規范，內控的缺陷制約了高校管理（含科研經費管理）的工作效率，完善內控制度已刻不容緩。

二、《企業內部控制基本規范》在高?？蒲薪涃M內控管理應用的啟示

內部控制強調以預防為主，目的在于通過完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發生，提高管理的效果及效率。1992年COSO報告對內部控制的定義是：“內部控制是一個受到董事會、經理層和其他人員影響的過程，該過程的設計旨在提高實現經營的效果和效率、財務報告的可靠性、法律法規的遵循性三類目標的合理保證。”2008年6月28日國家財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會五部門聯合發布了《企業內部控制基本規范》，2009年7月1日起在上市公司范圍內施行?！兑幏丁返陌l布與實施，確立了我國企業建立和實施內部控制的基礎框架，標志著我國企業內部控制規范體系建設取得重大突破。

縱觀《規范》，它的啟示在于：一是科學界定了內部控制的內涵，強調內部控制全面、全員、全過程控制的理念；二是準確定位內部控制的目標；三是合理確定內部控制的原則，要求實施內部控制全過程中貫徹全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則和成本效益原則；四是統籌構建內部控制的要素，構建了以內部環境為重要基礎、以風險評估為重要環節、以控制活動為重要手段、以信息與溝通為重要條件、以內部監督為重要保證，相互聯系、相互促進的五要素內部控制框架；五是建立內部控制實施機制。

三、科研經費內控管理對策構想

高校是事業單位，高校的所有權主體為國有，其內部控制的概念和目標與企業不盡相同。高?？蒲薪涃M內控管理以制度、預算為主要手段，通過規范和約束高?？蒲薪涃M運行，保證國家法律法規的貫徹執行，從而提高資金的使用效益，確保科研事業發展目標的實現。

（一）樹立規范和適度的科研經費內控指導思想

高?？蒲薪涃M內控指導思想的確立關系到高校科研經費管理的科學性、合理性和有效性，高校應上下統一認識，高度重視科研經費內控管理工作。一方面，基于經費規范化最理想的目標是達到科研經費規范化、效益最大化與學術自由之間的平衡，因此，應規范科研經費使用須遵循的管理辦法、程序和規則，從根本上規避法律風險，規范支出，堵塞管理漏洞，保證高?？蒲薪涃M的安全完整、合法有序以促進高?？蒲惺聵I健康發展。另一方面，由于科學探索的未知性，科學研究中挫折和失敗在所難免，對待高?？茖W研究需要以寬容的心態，對科研經費一味地“嚴防死卡”無助于不良現象的消除。所以，高?？蒲薪涃M的內控管理既要有效有力，也要力求科學與合理、適度。

（二）科研經費內部控制制度設計要求

內部控制制度是科學化管理的必然產物，內容極為豐富，涉及控制的對象包括人、財、物等方面，高?？蒲薪涃M的內部控制，不能簡單地依靠某個部門來實現目的，而是要靠一套科學、規范的內控制度體系，用制度來規范管理行為。一個設計和運行良好的內控制度體系可以有效防范與遏制不正當行為的發生。

科學、規范的內控制度體系必須具備如下特性，這也是內控制度設計的原則要求：1.權威性。科研經費內控制度應依據國家法律法規制定并公布實施，以增強其約束力，保證內控制度得以有效地貫徹執行。2.適用性。應綜合考慮控制的成本效益，根據具體情況制定適合自身需要的科研經費內控制度。3.有效性。合理確定科研經費管理的各級人員的審批權限，合理設置崗位之間的相互牽制，并不斷進行修正、補充，保證內控制度的不斷完善與長效。

為達到有效實現內部控制，建議高?？蒲薪涃M內控制度的設計從內部控制的關鍵點（或薄弱點）著手，根據國家有關規定，以資金管理為中心，制定一系列嚴謹、合理的管理制度體系，其中應包括科研項目經費管理辦法、科研經費報銷業務管理辦法、發票管理辦法、科研固定資產管理辦法、結題結賬管理辦法等管理制度，所有的內控制度必須貫穿于科研經費管理的全過程。

（三）切入關鍵控制點，制定相應內控對策

高校科研計劃實行“課題制”管理模式，在這種模式下涵蓋了課題開立、課題研究和課題驗收三個環節。從宏觀角度來看，科研經費內控框架由內控制度、內控流程以及管理行為規范構成。筆者認為，可從課題制管理模式三個環節中的內控關鍵點入手，引入《規范》內控原則，采用不同的內控方法和內控技術手段，制定相應的內控對策，從而達到內控的目的。

1.課題確立階段經費預算環節的內控對策

關鍵控制點：經費合同簽訂、預算編制。

策略：引入《規范》中的全面性原則、成本效益原則。內控的方法（或機制）為預算控制、全額成本核算制度、風險防控機制。內控技術手段為指導性控制和預防性控制。

（1）引入風險防控機制，規避經費合同風險

建議設置專門的科研合同管理機構，確定合同風險防控的歸口部門，全程介入合同簽訂，對合同中科研經費的審核實行會簽制，嚴格審查合同中涉及的科研經費條款，對有損于高校的條款一律不予通過。科研合同必須由高校法定代表人或其授權委托人代表高校簽訂并加蓋科研合同專用章。

（2）引入企業預算管理辦法，強化預算管理

預算控制是內控的核心環節。國家應在不同層次制定統一的高校科研經費預算管理制度，制定可操作的預算程序及預算編制辦法、說明。高校科研經費預算的編制應堅持實事求是、精打細算的原則，確?？蒲薪涃M的?？顚Ｓ?。預算管理根據不同的預算項目可以引入企業的預算管理辦法，如彈性預算、滾動預算、零基預算等方法。由于科研項目具有其專業性，高?？蓞⒄铡兑幏丁返摹皟瓤匾巹潯?，由科技、財務和審計部門會同成立預算管理中心，一方面在科研申請書報送前對科研預算編制給予相應的指導，組織相關科研人員學習各種科研項目的資助經費管理辦法和國家會計法規、高校財務制度，以保證預算的科學合理，為科研項目經費支出的規范性奠定基礎；另一方面，對科研經費進行嚴格的預算審核，將合規定為預算內控建設的終極目標。

2.課題研究階段經費支出與監管環節的內控對策

關鍵控制點：成本支出管理；經濟責任與開支授權；科研經費的開支管理與監督；科研資產管理；員工素質。

策略：引入《規范》中的全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則、成本效益原則。內控的方法（或機制）為全額成本核算制度、授權審批控制、會計系統與文件紀錄控制、員工素質控制等。內控技術手段為指導性控制、預防性控制、檢查性控制、反饋性控制等。

（1）引入權責發生制，推進間接成本補償機制

根據《財政部、科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號）規定，管理費不能簡單按比例計提。因此，高校應以權責發生制為核算依據，運用作業成本法，按照作業動因確定間接成本補償比例，間接成本須納入高校預算管理并統籌使用。在財務管理方面，高校應建立直接費用與間接費用的會計核算科目，如設立資源占用與使用費及績效支出等科目；會計核算方法也不應只針對課題經費總額進行支出核算，而應按預算額度控制分項費用的支出范圍進行核算。為了統籌安排教學和科研資源，還應建立內部成本核算會計科目，對科研用房、設備、水電氣暖等成本進行核算，發揮科研課題間接費用對高校財力運行的補充作用，達到教學與科研相長。

（2）建立崗位責任制，明確經費使用的責、權、利

建立崗位責任制，即根據崗位特點、重點性設立相應的職責權限，并對不同的崗位設定相應的責任。高校應按照教育部國科發計〔2012〕86號文規定建立和落實科研項目法人管理責任制，進一步明確科研項目職責和權限：學校分管財務、科研工作的校領導對科研經費的管理和使用負責；科技管理部門是高校科研工作的主管部門，負責科研項目管理和合同管理；財務處負責科研經費的財務管理和會計核算，指導課題負責人按照財經法規在其權限范圍內使用科研經費；審計處負責科研經費的定期或不定期專項審計工作；項目負責人按照財經法規在其權限范圍內使用科研經費，對科研經費使用的真實性、合法性、有效性承擔經濟與法律責任。在明晰各自的職責后，高校根據業務崗位性質賦予相應的工作職責確立科研經費開支授權權限和紀律規則，充分做到職、責、權、利相結合。

（3）強化不相容職務的分離，建立嚴密的內部控制體系

不相容職務分離包含設計和執行兩個層面的含義。從設計上，意味著要建立崗位責任制；從執行上，意味著要實現內部牽制，即將各所應承擔相應責任落實在執行當中。建立在不相容職務分離下的內部控制體系，應從組織、部門、作業三個維度進行設計，其意義在于形成不同職權之間的內在制衡，通過這種平衡力量使內部控制的有效性得以充分發揮，設計應遵循以下原則：一是相互牽制原則。至少經過不隸屬的兩個或兩個以上的崗位或環節，以使下級受上級監督，上級受下級牽制。二是協調配合原則。各崗位和環節應協調同步，各項業務程序和辦理手續需要緊密銜接，以減少矛盾和內耗，協調配合原則是相互牽制原則的深化和補充。三是程式定位原則。即崗位規則程序化，各崗位規定具體的工作規程和處理手續，并形成工作程序。內部控制體系設計后，應將所需要的控制形成文件，作為控制任務的執行、記錄、考核和評價的依據，從全程和全方位進行文件控制，形成機制運行的制衡作用。

（4）強化會計系統控制，實行預算執行動態監控

采用專用的科研經費管理軟件將會計科目與科研經費預算科目進行綁定，實現科研支出的規范化控制。運用財務軟件的預算管理功能，對課題經費實行支出科目預算指標額度控制，由系統自動監控預算科目，實時發布項目預算執行情況并對報銷超出預算的數據自動警示，促使項目負責人自覺按預算用款。另外，利用網絡優勢搭建科研經費信息管理平臺，尤其是實現科技與財務部門數據資源的共享，達到雙方信息的及時溝通，解決長期以來科研項目與經費管理兩張皮的現象，便于對科研活動從立項到結題整個過程的動態全程跟蹤，方便項目負責人查詢和各類統計報表的生成和分析，提高科研經費管理的科學化、精細化水平。

（5）堅持內部審計制度，引入第三方財務監督機制

目前，內部審計多為事后查賬，今后可考慮嘗試開展多種形式的內部審計，如專項審計、審計調查等“短、平、快”的審計項目，及時發現科研經費使用中存在的問題和隱患，提高審計的預警能力。另外，運用社會審計輔佐，利用獨立的如會計師事務所等第三方社會中介組織行使監督權利的間接財務監督，監督形式可以是對一項資金的使用或是資金使用的效果進行監督，建議從課題開始實施審計公司介入，全程參與審計，充分利用第三方中介組織審計的靈活性和公允性。

（6）實行財產保全控制，規范科研資產管理

無論是利用縱向課題還是橫向課題經費購置的固定資產都必須納入高校固定資產統一管理范圍，從固定資產購置的前期調查、招投標、購置、驗收、使用及整個管理過程都應履行高校固定資產管理程序，保證國有資產的安全完整。應重視可行性調查，避免重復購置，形成各項目之間科研儀器設備互通有無、合理配置機制，發揮固定資產的使用效益以使其保值增值。根據《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號）第四十三條“高等學校應當對固定資產采用年限平均法或工作量法計提折舊”規定，增設“累計折舊”總賬科目，按期計提固定資產折舊，真正體現會計核算的配比原則。另外，加大對科研成果轉讓的資金支持，發揮科研成果的經濟效益和社會效益。

（7）把握員工素質控制，發揮人力資源潛力

員工素質控制是目前高校科研經費管理內部控制缺少的一項環節。從某種意義上說，內部控制的成效取決于員工素質的合格程度。員工素質控制的重心就是要保證管理人員（含財務人員和其他科研經費支出管理人員）的工作素質。隨著科研經費管理工作中不斷出現新的問題和科研項目資助經費管理辦法的不斷完善，高校必須為管理人員創造良好的學習條件以提高管理水平。一要加強管理人員的培訓工作，使其具有現代化管理的意識與概念；二要加強職業道德教育，努力提高管理人員的綜合素質。

3.課題驗收階段經費決算與評估環節的內控對策

關鍵控制點：課題結項結賬；科研經費預算績效考核。

策略：引入《規范》中的全面性原則、成本效益原則。內控的方法（或機制）為績效考評控制、問責制、激勵機制、信息公開制。內控技術手段為反饋性控制和檢查性控制。

（1）建立行之有效的績效評價體系

進行科研成本與收益統計，實行經費使用情況年度報表制度，實行經費分批撥款制度，與科研項目管理同步，掌握項目的進展情況并進行有效調控。通過經費計劃、經費供應、支出管理、經費結算、財經秩序和經費成果六項指標，對科研項目取得的社會效益與經濟效益進行考核與評價。改變目前績效評價流于形式，決策、立項、組織和評價不分家的做法，建立獨立的第三方評估機制。完善評價辦法和指標體系，對應用研究、基礎研究等不同類型的科研項目制定不同的績效考核標準，形成一套行之有效的評價體系，從全方位進行考核，不僅包括科研項目的技術水平、技術含量、科研經費的列支等，還要重視科研項目的效益評價，即經濟效益與社會效益。

（2）加強科研項目結余經費管理

首先，要細化科研經費預算，制定科學、準確的科研經費預算標準，避免已完成課題仍有大量資金結余現象的出現，保證課題結賬工作的時效性和規范化，從源頭上解決結題不結賬的問題。其次，根據實際情況，制定科研經費結賬管理辦法，明確結賬時間和結余經費的用途，以提高科研經費的使用效益。最后，結余經費的分配要兼顧國家、集體和個人三者的利益，合理確定分配比例，統籌管理，使之為今后科研工作服務。

（3）啟動問責制度

問責制亦稱法律責任的追究。由于問責制度的缺失導致科研泡沫化、“人情項目”、“科研經濟人”等不良現象泛濫叢生，因此，啟動科研問責制度，對項目的各責任主體進行跟蹤考核，維護科學研究的嚴肅性十分必要。一方面要從高校立法上進一步細化科研經費管理各責任主體的權責，不僅開出明細的“權力清單”，更需設計出明確的失職狀態下的責任后果；另一方面須以嚴密的規則和程序，尤其建立責任追究制度，形成必要的約束，以防止問責流于形式。

（4）建立激勵機制

明晰科研項目中的產權關系，根據比例關系進行公平、透明的利益分配。使用經濟權衡激勵機制①，以鼓勵科研人員最大化地完成科研任務和目標。對科研項目經費執行效果較好的給予獎勵，執行效果不好甚至不按照內部控制制度辦事的要給予相應的處罰，最大限度調動相關人員的積極性與主動性，保證內部控制制度能夠得到有效執行，并取得良好的效益。

（5）實行信息公開制度

科研經費要做到規范管理，就必須嚴格遵守透明、公正、公開的原則，充分利用網絡資源，實行信息公開公示制度，建立項目績效情況公示、項目信息公開以及公開違規使用科研經費情況等制度，防止暗箱操作，接受社會的監督。

四、結語

“投而有效，放而有度，行而有序，管而有法?！备咝？蒲薪涃M的使用是否合規、高效，科研經費的管理是否規范、科學，直接影響著高?？蒲械膶哟闻c質量，影響著高?？蒲惺聵I的發展，只有隨著高校科研事業的發展，不斷更新管理理念，完善科研經費內控機制，才能保證高校科研事業得以健康、可持續發展。

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