從新《高等學校財務制度》看高校財務管理工作

【摘 要】 新的《高等學校財務制度》（以下簡稱“制度”）實施后，對高等學校財務管理工作產生重大影響，要求高等學校必須適應“制度”的要求，改變理財觀念，明確管理責任，進行成本核算，實施科學化、精細化管理，防控財務風險，加強財務監督，建立適應公共財政管理改革需要和符合現代大學制度的高等學校財務管理體制與運行機制。

【關鍵詞】 高等學校； 財務管理； 新制度

一、引言

1997年實施的《高等學校財務制度》是新中國成立以來第一個主要針對高等學校的完整的財務制度。十六年來，它對高等學校加強財務管理工作，保證高等學校健康跨越式發展發揮了重要作用。制度實施以來，高等學校內外部環境發生了重大變化。從外部來看，特別是公共財政改革對高等學校財務管理產生了重要影響，要求高等學校必須建立適應財政改革需要的財務管理制度；從高等學校自身來看，高等學校的多渠道籌資，特別是成本分擔機制的建立，要求高等學校向社會和投資者公開財務信息。自1992年5月高等學校出現院校合并以來，到1998年高等學校實行布局調整，半數院校進行合并調整。1999年擴招以來，高等學校招生規模大幅度增長。2000年左右大部分高等學校舉債建設新校區，有的擴建原有校舍，這些項目資金來源主要是銀行貸款。國家面向21世紀實施211工程和985工程，2012年教育經費投入實現占GDP4%的目標，高等學校本科生均撥款達到12 000元，財政對高等學校的投入大幅增加。學校自主權的擴大、大學實行開放式辦學、高等學校進行的后勤社會化改革、合作辦學的開展、產學研活動逐步深入，這些使高等學校規模迅速擴大的同時，帶來了學校資金需求量的膨脹式增長，財務管理也呈現出新的特點，財務管理工作任重道遠。目前，大部分高等學校跨入萬人大學的行列，資金量也達到幾億、幾十億，有的到了百億，經濟活動也呈現出復雜的特點。針對內外部環境的變化，高等學校財務管理的重心已發生根本性變化。目前，高等學校已步入由規模擴張到質量提升的新階段。“制度”的實施為高等學校今后的財務管理工作指明了方向，作為高等學校財務工作者應該系統地梳理已實施的改革成果，進一步認清新形勢下高等學校財務管理面臨的新任務，明確財務管理工作的重點，運用科學的管理方法，把資金管好、用好。

二、新“制度”對高等學校財務管理作出的新規定

相對1997年頒發的《高等學校財務制度》而言，新的“制度”作出以下新的規定：

（一）明確了總會計師的權利和責任

新“制度”明確了總會計師的職權“總會計師為學校副校級行政領導成員”，崗位職責是“協助校（院）長管理學校財務工作”，責任是“承擔相應的領導和管理責任”。明確了實行“校長負責，總會計師協助”的財務工作領導體制。

（二）對會計核算的影響

1.提出“結轉”和“結余”的概念，使原有的收入-支出=結余，表述為收入-支出=結余+結轉，同時結轉和結余再按照資金來源性質分為財政資金和非財政資金，明確指出只有非財政資金結余才能進行分配。

2.重新規定收入的口徑。界定并強調了“財政補助收入”的“同級”這一口徑，將同級財政取得的撥款都列入該項，非同級財政取得的撥款不再列入此項。

3.引入權責發生制，為做好成本核算打好基礎。“省級財政部門可以會同主管部門制定計提折舊的具體辦法。文物和陳列品、圖書、檔案、動植物等，不計提折舊。固定資產折舊不計入高等學校支出。”

4.資產分類中引入基建財務概念“在建工程”，取消了“自籌基本建設支出”，為基建業務進大賬做好準備。

（三）增加財務管理的內容

1.新“制度”增加了預算管理辦法的內容。制度第十一條規定“國家對高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的預算管理辦法”，對預算編制的依據、原則、程序和預算調整等提出了更加具體的要求，重點增加了決算管理的有關規定。

2.新“制度”強化了收入和支出管理的要求。對從政府部門取得的專項資金要求“專款專用、單獨核算”，增加了國庫集中支付、政府采購、支出績效和票據管理的內容。“高等學校應當嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購制度等有關規定”，“應當進行支出績效評價，提高資金使用的有效性”，“高等學校應當依法加強各類票據管理，確保票據來源合法、內容真實、使用正確，不得使用虛假票據”。

3.對資產的形成、入賬、分類等提出具體要求，同時要求高校加強負債管理。新“制度”第四十八條明確規定：“高等學校應當嚴格控制對外投資。在保證學校正常運轉和事業發展的前提下，按照國家有關規定可以對外投資的，應當履行有關審批程序。高等學校不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資。國家另有規定的除外。高等學校以實物、無形資產等非貨幣性資產對外投資的，應當按照國家有關規定進行資產評估，合理確定資產價值。”第五十一條規定：“……建立資產共享、共用制度，提高資產使用效率。”第五十五條規定：“高等學校應當建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理，嚴格執行審批程序，不得違反規定舉借債務和提供擔保。”第五十六條規定：“高等學校應當根據事業發展需要，實行內部成本費用管理。”

4.完善了財務監督制度。新“制度”明確了監督的主體、內容及形式，同時要求高校應主動進行信息公開，接受財務監督。

三、新“制度”下財務管理的任務和工作重點

（一）財務管理的任務

財務管理主要是解決如何聚財、怎樣理財和用什么方法管財。高等學校財務管理就是以教學、科研、管理等活動為對象，通過規范學校的經濟行為，依法取得辦學收入，提高資金的使用效益，促進教育事業健康發展。新“制度”第四條明確規定了高等學校財務管理的五項任務。相對原“制度”，新“制度”對其中四項任務增添了新的內容：一是“完整、準確編制學校決算，真實反映學校財務狀況”；二是“加強經濟核算，實施績效評價，提高資金使用效益”；三是“真實完整地反映資產使用狀況，合理配置和有效利用資產”；四是對學校經濟活動的“財務控制和監督，防范財務風險”。新增加的內容賦予了財務管理新的內涵，也就是說高等學校繼續做好預算、籌資、規范、資產、監督等方面工作的同時，需加強和深化新增的工作內容，采取切實可行的管理進行具體落實。

（二）財務管理的工作重點

財務管理的工作重點應圍繞實現高等學校財務管理目標和完成財務管理的任務來展開。高等學校財務管理的目標應該與投資者利益相關聯，高等學校資金來源主要是財政撥款，其次是學雜費收入，還有科研收入以及其他收入等。高等學校公益屬性決定了高等學校財務管理目標不同于企業實現利益最大化或者是股東財富最大化，而是實現資金使用效益和社會效益的最大化。據此，高等學校財務管理工作重點是：

1.建立科學化、精細化的預算管理機制

凡事預則立，不預則廢。預算管理是高等學校財務管理的核心內容，是實現財務管理目標的重要手段之一。相對傳統預算管理，應賦予預算管理以下新內容：一是完善預算組織機構。應特別強調建立“校長負責，總會計師協助”的預算管理委員會，因總會計師是單位的副職，有較高的職權和較高的專業能力，可以對財務預算進行專業領導，確保預算的編制和執行。二是改進預算編制方法。實現財務預算的大口徑，學校全部收入納入預算的范圍。重點實施定額預算、全面預算、績效預算和零基預算。改變“基數+發展+專項”的辦法，結合成本核算資料確定各項費用定額，建立能耗統計體系，嚴格控制“三公經費”開支。預算安排上嚴格執行“三重一大”制度。三是注重預算的執行。預算一經下達，必須作為指令嚴格執行。由于預算制定和具體執行相隔時間較長，應根據變化的情況進行微調。預算執行過程中應通過財務信息系統設置剛性控制指標，對項目經費采用合同控制，對公用設施和服務類消費用行業定額控制。四是建立預算的評價體系。考核和獎懲相結合，日常考評和事后評價相結合，使學校、責任單位和個人形成責、權、利相統一的責任共同體。

2.多渠道籌資，勤儉辦事業

新“制度”對高等學校的收入劃分了六項，主要有三類：一是政府為主體的財政撥款；二是以學校為主體的學雜費、科研費、培訓費及校辦產業、附屬單位收入；三是以社會為主體的社會捐贈、教育基金、融資收入。對第一類資金的籌集必須從優化大學內部管理入手，科學使用資金，節約財政資金，增加資金使用的透明性，投入取得預期的效果，辦人民滿意的大學。這樣，財政才能放心地繼續加大投入。對第二類主要是加強成本管理，發揮大學人力和物力資源優勢，為社會經濟發展提供服務，爭取更多的項目經費。對第三類大學應該設立基金會接受社會捐助，根據學校償還能力適當取得融資收入。

高等學校應通過節約化校園建設，三公經費的管理，落實教育部提出的八不準，實行民主監督，財務公開等等，努力節約支出，勤儉辦事業。

3.加強經濟核算，實施績效評價

新“制度”第十章對教育成本計算對象、成本計算期、費用的歸集和做法作出規定，勾畫出教育成本核算的基本框架。進行教育成本核算，必須營造良好的成本管理環境，全校上下提高成本核算意識，將成本考核指標納入學校考核指標中，考核結果與責任單位和責任人利益掛鉤。

高等學校的績效評價，應該站在學校戰略層面，以提高學校核心競爭力，培養高素質人才為目的。學校績效評價主要有：財務績效評價、教學績效評價、科研績效評價等。績效評價是通過指標反映的，不同的評價目標采用不同的指標和不同的方法。對目標的評價需建立評價指標體系來完成。

4.實施財務控制和監督，防范財務風險

新“制度”規定“高等學校應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息”。實施財務控制，應控制人的權力，嚴格執行不相容職務分離，各級領導按授權審批，做到沒有不受制約的權力。制定內部控制規范，并嚴格執行。建立和完善學校各級經濟責任體系，對重大經濟活動各司其職，通過責任體系完善財務內控制度。財務監督是保證財務活動規范化、防范財務風險的必要手段。新“制度”規定“高等學校應當依法接受主管部門和財政、審計部門的監督”。

高等學校可能出現的風險主要有：一是投資風險。新“制度”對高等學校對外投資和擔保有嚴格的規定，按規定執行可減少投資風險的發生。但對校辦企業（二級法人單位）投入不實，在資產經營公司不健全的情況下，校方存在潛在投資風險。過度使用各種融資手段進行擔保性投資出現的風險。二是籌資風險。超越償債能力，借入基本建設貸款，出現資金鏈斷裂的風險。三是支付風險。資金收支安排不當，出現欠發職工工資、日常維持經費不能按時支付、停止供給的風險。四是簽訂各種經濟合同出現的違約風險。防止風險發生關鍵在于：一是壯大學校財力，提高抵御風險的能力；二是搞好財務預測，在“準”字上下工夫；三是依法、依規辦事，防止工作的盲目性；四是建立有效的財務風險預警系統，及時發現出現風險的可能，采取有效措施，盡量減少財務風險。

四、新“制度”要求樹立新的理財觀

（一）樹立成本效益理財觀

財務管理的目標就是實現資金使用效益和社會效益的最大化。財務管理任務之一就是“加強經濟核算，實施績效評價，提高資金使用效益”。新“制度”規定的“對固定資產采用年限平均法或工作量法計提折舊”和第十章有關成本費用的規定，使高等學校實行內部成本費用管理成為可能。運用經營大學的思想，加強成本費用的管理，有助于財務管理以辦學效益為中心，不斷提高資金的使用效益。

（二）樹立人本化理財觀

財務管理活動都是由人發起、操作和管理的，其效果主要取決于人的因素。因此，在財務管理中要樹立“以人為本”的思想，揚棄“以物為中心”的觀念。通過建立和諧的人際關系，建立和健全激勵機制，充分發揮人的主觀能動性和創造性。財務管理應把“人”的因素放在首位。

（三）樹立法制化理財觀

牢固樹立依法治校，依法理財的觀念。認真貫徹落實各項法律、法規和規章制度，建立健全內部財務管理規章。做到有法可依，有章可循。需根據新“制度”要求，建立和完善“校長負責，總會計師協助”的經濟責任制度、預算分配和考核制度、資產管理制度、成本費用管理制度、財務監督和風險防范制度、財務信息公開制度等。

（四）樹立風險理財觀

高等學校在財務管理過程中，由于經濟活動的不確定性，存在風險的可能性。因此，財務管理必須以風險為假設，才能盡可能避免風險的發生。資金風險的成因是管理陳舊，理財觀念跟不上形勢的變化，出現財務管理風險。在高等學校規模擴張、開放辦學的背景下，經濟活動會遇到前所未有的復雜情況：如征地、出讓校區、高額融資、出租、出借、合作投資、合作辦學、簽訂重大科技合作合同、幾十億工程項目的招標等等。面對這些，財務管理還停留在審單據、簽字報銷的層面很難不出問題。財務管理應從市場調研、評價、分析、制定方案入手，樹立風險理財觀，這樣才能減少風險損失。

（五）樹立財務服務理財觀

財務服務是財務管理的重要內容之一，財務服務貫穿于財務管理的全過程。財務服務的優劣直接影響財務管理水平的高低。服務是財務窗口的一面鏡子，折射出財務人員的修養和素質，體現在財務人員的良好態度和高效的工作上。樹立正確財務服務理財觀，才能完成財務管理任務，更好地為教學、科研服務，為師生員工服務。搞好服務的關鍵點就是圍繞學校的中心工作，根據高校財務工作的特點來開展工作。首先，打鐵還要自身硬，通過自學、參加培訓不斷提高自身業務素質；其次，宣傳財務辦事程序、規定，讓每一位師生了解財務工作程序，減少因溝通不暢帶來的麻煩；再次，運用現代化手段提高服務質量，比如網上預約報賬、無現金報賬、網上查詢等等；最后，通過建立財務人員的工作評價機制，來激勵和約束財務人員的行為。

【參考文獻】

[1] 完善預算編制管理 確保經費使用規范[J].教育財會研究，2013（2）.