論我國現行戶籍制度的缺失及其改革方向

摘要：戶籍制度將中國公民區分為農業戶口和非農業戶口，并對這兩個群體之間的流動作出嚴格限制。隨著經濟社會條件的變化，戶籍制度已大幅度松動，但仍然存在若干缺失之處。要真正實現憲法規定的遷徒自由，就必須以憲法為基礎，實行戶籍制度的改革。

關鍵詞：戶籍制度；缺失；改革；方向

中圖分類號：D669.3 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）05-0251-02

一、引言

作為臨時憲法文件的共同綱領中規定了遷徙自由。1954年憲法起草的過程中，最初對于遷徙自由的問題并沒有加以規定，但最后還是在憲法中寫進了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的內容。如同其他的憲法條款一樣，20世紀50年代，遷徙自由被虛化，并未真正成為中華人民共和國公民的一項實有權利。尤其是1958年《戶口登記條例》實施之后，中國公民被區分為農業戶口和非農業戶口兩個部分，他們之間的前夕流通成為不可能；即使是在同類戶口內部，人們也被固定于其所屬的基層政權組織或單位，遷徙自由根本就不存在。自20世紀70年代末以來，隨著經濟體制以及相應的其他制度的變革，戶籍制度有所松動，但仍然存在諸多問題。

二、現行戶籍制度的缺失

公民權利領域的“法不禁止即自由”本應成為法治社會中牢不可破的根本原則之一。若根據這一原則，只要憲法沒有對公民遷徙自由作出限制，那么它就應當屬于公民的基本權利之一。考諸我國現行憲法的規定，遷徙自由并未在憲法中被明確表述。因此，從法理上說，應當認為遷徙自由是我國公民的基本權利之一。然而，由于我國長期的人治傳統，對法治原則中的這一關鍵內容并未形成廣泛的共識，再加上很多普法材料中不恰當的灌輸“權利由法律授予”的觀念，在當代中國形成了一種奇怪的觀念。這種觀念認為：凡是憲法和法律中沒有規定的權利，就不是公民的權利。基于這種觀念，“我國公民在法律上沒有遷徙自由”就成為一個普遍的誤解。有的研究者在與現實中普遍存在的各種遷徙現象比較之后，還得出了我國公民的遷徙自由處于“法律上的無權與事實上的有權”相矛盾的狀態。這一表述存在如下幾方面的錯誤：首先，憲法和法律規定的闕如，不能成為否定遷徙自由的根據；其次，權利本就是一個規范概念，只要有權就是法律上的權利，不存在所謂“事實上的權利”。

憲法和法律的規定不是公民遷徙自由成立的必要條件。但憲法和法律的明文規定必然有助于遷徙自由的保護；從相反的角度看，憲法和法律的不合理規定則又會對遷徙自由的保護形成阻礙甚至造成傷害。在我國目前的法律體系中，戶籍制度是與遷徙自由有著密切關系的一項制度。很遺憾的是，戶籍制度從它誕生的那一天起就成為遷徙自由的障礙，為了管理的方便以及社會的變態穩定，遷徙自由自始就成為戶籍制度的犧牲品。直至今日，盡管戶籍制度中的部分內容已經修改或在不再具有實效，但中國的戶籍管制仍然位列遷徙自由最大的障礙之一。

有的研究者認為，現行戶籍制度在諸多方面對社會發展產生了明顯的阻礙作用。具體而言包括：一是限制了人的基本自由，阻礙了民族獨立、自治品格的形成。遷徙自由是人的自由權的重要組成部分。人們追求美好生活的愿望，在許多時候要靠遷徙自由才能實現。二是形成、確認并保護了公民身份的不平等。平等和自由都是重要的人權，人們所追求的平等既是一種理想，又是一種現實。三是嚴重影響人力資源合理配置。四是分割城鄉，阻礙了社會經濟的一體化即國家的整合。

當代中國的戶籍制度在近三十年來一直在或緩慢或快速的發生著變化。在最初建立時，戶籍制度的確對中國公民的遷徙自由作出了極其嚴格的限制，在這種限制之下，除非得到特定國家機關的批準并符合某些實體條件，否則決不允許在不同地域之間進行流動。自20世紀70年代末以來，隨著政治控制的放松以及經濟體制的變革，戶籍制度對遷徙自由的限制程度也就不再如以往那么嚴格了。時至今日，除非依據法律被限制人身自由，人們在不同地域之間的流動幾乎不受任何限制。

當然，這種不受限制的自由是僅就“遷徙”這一“行為”而言的，至于遷徙之結果，則存在著十分嚴重的不平等：首先，在就業方面，農村居民流動到城市之后，在就業方面受到諸多限制，有些城市就規定特定的行業不能雇傭農村居民。其次，在教育方面，農村居民無法和城市居民一樣享有平等的受教育權利。優質教育資源不能在進城農民和城市市民之間進行平等的分配。更為不合理的是，僵化的教育管理體制還不時的干擾、限制乃至消滅農民工自辦的“子弟學校”。再次，在社會保障方面，進城農民不能和城市市民享受同樣的社會保障，某些福利項目只能由城市市民享有。除了這三個方面之外，在其他的諸多方面，進城農民都無法與城市市民享受平等的待遇。當然，這種不平等可以從不同的角度進行理解。一方面，有人認為不論是農民還是城市居民，都是中華人民共和國公民，因此在中國的所有領土上，公民都應享有同等的權利，負擔同等的義務，并獲得法律和政府的平等對待。公民在不同地區受到不平等對待的事實說明憲法上規定的平等權并未得到認真對待。另一方面，也有人認為，平等和區別對待一枚硬幣的兩面，二者須臾不可分離。所謂憲法上的平等，并不是說所有公民在所有領域都受到同等對待。而是說符合相同條件的公民在相同的范圍內享受同等的對待。城市居民和進城農民并未對城市的建立和發展作出同等貢獻，因此，在不同領域享受不同待遇本就是合理的。它更符合平等原則的實質：同樣情況同樣對待。試想，如果為城市納稅三十年的城市原住居民和剛進入城市，納稅不超過一年的新居民享受同等的待遇，那么對于城市原住居民也是不平等的。

盡管對這種不平等有著不同的理解，但從結果上來說，它的確影響了城鄉居民之間的自由流動，進而對人力資源的合理配置產生了嚴重的不利影響。比如在某些一線城市，對外來人口的遷入有著十分嚴格的限制。如此一來，本市企業如果要招聘一名非常適合自己單位外地員工，為了解決其戶口，就要付m十分昂貴的額外成本；如果企業不愿意付出這個成本，那么該員工或許考慮到作為一名“外地人”在該城市所可能遇到的生活網擾，或許就不再考慮到該企業工作。如此一來，本來對企業和員工都有利的一次雇傭行為，卻因為戶籍壁壘的存在而宣告失敗。這就是戶籍壁壘影響人力資源配置的典型情況。時至今日，這種壁壘仍然存在，相應的，對人力資源合理配置的影響也依然存在。至于對中國統一市場秩序之構建，戶籍制度的阻礙作用可謂相當明顯，其重要表現之一就是前文所述的對人力資源自由流動的影響。

三、戶籍制度改革的方向

戶籍制度對公民“遷徙行為”的自由之限制已近于不存在。只要個人有意愿并且經濟能力允許，即可以自由選擇自己的目的地并按照自己喜歡的方式前往該目的地。所以，當代戶籍制度之改革重點自然就不應仍然囿于傳統論述而強調對“遷徙自由權”的所謂憲法確認或法律確認。在大多數情況下，是否給予這種確認已經不影響公民遷徙行為之自由。當然，例外總是存在的，某些城市在特殊時期——比如大型運動會或展覽會期間——仍然會給予戶籍的區別決定是否采取特殊措施。這種對遷徙自由的限制從表面上看似乎是借用了戶籍制度這一區分標準，但其實質上并不是戶籍制度在作祟，而是一種公權力的濫用。即使沒有戶籍制度的存在，這種權力濫用仍然會找出其他的標準為借口。所以，解決這類問題的關鍵不在于戶籍制度是否被改革或廢除，而在于建立和健全合理的行政程序和救濟程序，從而實現對行政權力的有效控制。

在農民進城這個問題上，當代戶籍制度亟須解決的問題存在于兩個方面：首先，在微觀方面，它要實現進城農民和城市市民之間在法律上的平等，在平等原則的規范下取消對進城農民的歧視性政策；其次，在宏觀方面，它要實現人力資源的自由流動，促進在人力資源方面的統一市場的形成，進而為全國統一市場經濟的建設奠定基礎。

首先，確認遷徙自由的憲法地位。從法理上而言，公民遷徙自由的存在并不以憲法是否規定為前提，但這并不意味著遷徙自由入憲就沒有意義。遷徙自由入憲的目的并不是為了確認公民擁有遷徙自由，而是限制法律及其下位規范性文件對遷徙自由的克減。為達成此目的，進入憲法的遷徙自由條款并不需要詳細規定遷徙自由的內容，而是應當將重點放在對立法機關的限制之上。應當明確規定法律可以限制遷徙自由的條件，限制的程度，不當限制的法律后果等。

其次，以憲法規定為基礎，實現對戶籍制度的重新整理。戶籍的意義僅僅是登記一個人的居住信息，它僅僅具有公示效果。在特定情況下，也可以成為享受某些權利的依據，但它絕不應成為將公民固定在某個地區并禁止其遷徙的根據。由此，就必須實現戶籍制度立法目的從管制到服務的轉向。誠如王鷹所言，要實現遷徙自由的非治安化（王鷹認為，所謂非治安化就是不把遷徙自由和戶政管理狹隘地作為影響社會穩定的治安問題實施國家警察行政管理。在指導思想上須特別強調，遷徙自由涉及國家民主制度和公民權利，公民的遷徙自由是實行市場經濟合理配置社會資源的不可缺少的條件，確立并實現遷徙自由是中國完成一體化進而與世界融為一體的重要的制度性安排。以確立遷徙自由權為核心的戶政管理改革是迫切的，而傳統的變革和社會的轉型又是漸進的）。

再次，必須消除現行戶籍制度已經造成的不合理現象。其重點在于實現進城農民和城市居民之間的平等。當然，這種平等是建立在合理分類基礎上的，并不是要實現二者之間完全的均等。對于某些由本市居民負擔支出的公共福利項目，進城農民不能享有也是正常的。這個問題不是某個特定城市可以解決的，它需要中央政府的統籌協調。如果中央政府能夠做到全國范圍內福利項目的自由轉移支付，那么進城農民就可以在轉移支付的基礎上在任何城市享受基本的福利項目。即使如此，仍然可能存在一些特殊的福利項目，外地人是不能享有的，這些項目產生于該城市的特殊性，其他的城市或農村沒有這種特殊性，也就沒有這種福利項目。以江蘇省蘇州市為例，蘇州園林全國文明，門票價格向來不菲。但蘇州市民以及持有暫住證的外地居民可以憑證件辦理優惠卡，以極低的價格多次游覽蘇州園林。這種福利項目就是基于蘇州市的特殊情況而產生的，因此也無法向外地居民推廣。

最后，放寬入籍限制。應當允許任何中華人民共和國公民自由選擇加入任何城市的戶籍，這種自由選擇的權利不僅限于城市居民，亦應包括農民。如果能夠實現農民向城市居民的自由轉換，那么所謂的城鄉差別也就不會存在。人力資源也可以在農村和城市之間自由流動，城鄉之間的經濟壁壘也自然就可以打破。城市企業在招聘時，也就不會僅僅因為戶籍的限制而放棄自己中意的應聘者。如此一來，統一的人力市場就可以建立起來（早在2001年，全國人大代表吳明輝就向全國人大提出議案，建議盡快研究、制定適合在祖國大陸地區實施的《戶籍法》，并建議《戶籍法》應該包括以下內容：公民擁有依法遷徙入籍的自由；取得入籍居住資格的基本條件是，在擬人籍地有穩定的住所、或有穩定的工作、或有直系親屬、監護人承擔贍養、撫養、監護的義務；取得某地戶籍后，公民平等地享有租（購）住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活、休憩等權利。全國各類地區不再設立類似紅印、藍印之類的差別性戶籍。認為這樣有利于促進農村剩余勞動力的轉移，提高農村勞動生產率，促進農業發展；有利于加快城市化進程，促進各類城市特別是中、小城市和城鎮的發展。參見《江淮晨報》2001年3月9日。。

（責任編輯：趙媛）