論統籌城鄉綜合配套改革制度框架創新的基本方略

摘要：統籌城鄉綜合配套改革制度框架創新，可以包括一些需要堅持的基本原則與可行的基本路徑。這些原則與路徑構成了制度框架創新的基本方略，共同推動城鄉協調發展。

關鍵詞：統籌城鄉發展；制度框架創新；基本方略

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0181-02

當前，城鄉發展不平衡仍是我國現代化建設面臨的突出矛盾，城鄉居民收入、消費水平等方面的差距還在擴大，城鄉基礎設施、社會事業等方面的差距十分明顯，制約城鄉協調發展的深層次因素依然存在。如何從根本上破解城鄉發展的二元差距，成為我國經濟社會發展亟待解決的重要問題。國家為解決這一問題，成立了兩個全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區進行先行先試。成立試驗區的一個重要目的在于從制度框架創新上來解決城鄉二元結構問題。根據中央對重慶市提出的改革試驗的要求和重慶市的探索實踐，目前已形成了制度框架創新的基本方略。這一方略包括制度框架創新的基本原則與基本路徑，初步回答了統籌城鄉綜合配套改革試驗所需的制度框架如何創新的問題。

一、創新統籌城鄉發展制度框架的基本原則

統籌城鄉發展的制度框架是以建設城鄉經濟社會一體化發展新格局為目標的相關制度安排的結構體系。框架創新是基本制度的整體創新，因此制度創新更重要的是制度框架創新。一項制度安排的效率不是獨立于其他制度安排之外的運行結果，而是制度結構整合的結果。制度框架創新是指對現有制度結構進行的更有效的改進與改革，既包括制度框架組成所依據的原則的改變，也包括“嵌”在制度結構中的各項制度自身的更新，還包括各項制度之間的耦聯關系的調整。在創新統籌城鄉發展的制度框架時，需要把握如下基本原則：

1.制度框架創新的指導性。一是以三農為根本立足點，必須按照中央的部署和要求，做到國民收入分配與公共事業發展的重點切實放到農村，改善民生的舉措要更多的惠及農民。二是以推動資源要素向農村配置為著力點，加快建立有利于資源要素向農村配置的激勵機制，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集。促進土地增值收益更多地用于農村建設。三是以城鎮化與新農村建設協調推進為戰略點，既要積極穩妥推進城鎮化，又要扎實推進新農村建設，讓留在農村的人能夠安居樂業。四是以城鄉改革聯動為切入點，實現城鄉良性互動、共同繁榮。五是以共同富裕為根本目標。“共同富裕”反映社會主義本質要求和黨的本質屬性，是鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的具體體現，是轉變發展方式的內在要求，也是和諧社會的基礎條件。因此，縮小三大差距是關系中國特色社會主義本質和方向的根本問題。

2.制度框架創新的綜合性。統籌城鄉發展是一項涉及城鎮與農村、經濟與社會、人口與資源環境等各方面工作的綜合復雜的系統工程，涉及到多種利益關系的調整，牽一發而動全身。所以，有效推進統籌城鄉發展，需要多方面政策措施的協調配合。從現實工作層面看，統籌城鄉發展，既要突出重點，在化解主要矛盾、解決關鍵問題上尋求突破，又要全面推進，實現城鄉經濟社會的全面發展。從統籌任務和工作切入點來看，要圍繞統籌城鄉發展規劃和空間布局、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設、統籌城鄉公共服務與社會事業發展、統籌城鄉勞動力就業與社會保障、統籌城鄉社會管理等方面開展T作，盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間合理流動，推動城鄉經濟社會發展融合。因此，統籌城鄉綜合配套改革實驗強調的是綜合性，而不僅僅是經濟性。

3.制度框架創新的示范性。從中國區域經濟發展總體布局出發，根據本區域要素稟賦特點，在科學發展觀指導下，順應工業化、城鎮化、城鄉一體化趨勢和全面建設小康社會目標的內在要求，以制度創新為主要動力，以全方位改革試點為主要特征，以政府體制改革為保障，以解決社會深層矛盾為著眼點，以帶動和影響其他地區發展為目的，以建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制為目標，堅持破除城鄉二元結構體制與創立新制度框架相結合、重點突破與整體創新相結合、先行先試與關聯互動相結合、經濟體制改革與其他方面改革相結合、解決當地實際問題與攻克全國共性難題相結合，先行試驗一些具有國家層面意義的重大改革發展措施，探索新的歷史條件下統籌城鄉發展新的指導思想、新的發展路徑、新的增長模式、新的改革模式以及新型的參與國際競爭的方式等，并不斷拓展改革的領域，帶動其他領域和其他地區的改革發展，推動我國改革的整體進程。二、統籌城鄉發展制度框架創新的基本路徑

統籌城鄉發展作為一項持久的系統工程，涉及經濟社會多方面利益關系的調整和重構，需要政府持久的宏觀層面的統籌和主導，決非僅僅幾項職能的調整所能解決，因此，制度框架的創新涉及到多個層面。

1.強化政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的理念、結構、職能和方式的創新。深化行政改革，突破統籌城鄉發展的行政體制、機制障礙，建立促進統籌城鄉發展的行政管理體系，是推進統籌城鄉發展的重要內容和主要動力，是充分發揮政府在統籌城鄉發展中主導作用的關鍵。根據我國現行管理體制的特點，在推動政策改革方面，越是上級政府，越有政治動員和政策主導的能力，越能發揮更大的作用；而從統籌的區域和范圍來說，越是上級政府，管轄的區域范圍越大，統籌配置資源的回旋余地越大，統籌的行為空間和作用效果也越大，這可稱為統籌城鄉發展的“大局效應”。因此，適應統籌城鄉發展的需要，構建統籌城鄉發展的行政管理體系，從根本上克服現行城鄉行政管理體系的局限性，必須深化行政改革。其重點是：轉變政府職能，形成統籌城鄉發展的政府職能架構；重塑行政體制，建立統籌城鄉發展的行政管理體制；完善行政機制，健全統籌城鄉發展的政府運作機制。

2.建立城鄉互動、工農互促的動力機制。統籌城鄉有別于簡單的農村建設，它的一個關鍵點是城市對農村的反哺和工業對農業的支持，以構建“以城帶鄉，以工促農”的長效機制。城鄉統籌發展的一體化格局不可能建立在僅僅依靠中央的財政支持或城市、工業的有限“輸血”這一基礎之上，必須在協調推進工業化、城鎮化和農業現代化的進程中，努力探索激勵城市文明和城市資源通過無形或有形的有效渠道輻射農村，政府加大對三農公共資源的優化配置，企業將生產力要素投入農村的途徑和辦法。“把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力”，爭取以不斷發展的城市和不斷升級優化的二、三產業規模和效益來推動社會主義新農村建設。即如何建立”城鄉互動、工農互促”的發展模式，這是統籌城鄉發展的長效動力機制。

3.積極推進農民工市民化的制度系列建設。統籌城鄉發展必須解決的一個關鍵問題是“人往那里走”，吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。近年來，我國農民工轉移的穩定性顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城鎮化，融入城鎮的意愿強烈。

4.推動資源要素向農村配置的“三農”投入機制。統籌城鄉經濟社會發展要解決的一個核心問題是“錢從哪里來”。一是按照2010年中央一號文件提出的“總量持續增加、比例穩步提高”的要求，更加自覺、更大幅度地調整國家財政支出結構，切實把三農作為投入重點，把與三農有關的項目作為國家新增投資安排的優先領域，保證財政預算內農業支出有較大幅度增長，確保新增財政支出向三農傾斜，并建立財政三農投入穩定增長機制。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。二是積極開拓農業農村發展資金的籌集渠道，引導社會資金投向農業農村。三是深化農村金融改革。建立普惠性的農村金融體系，加快培育適應三農需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農村金融市場，加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向三農，提高農村金融服務質量和水平。

5.統籌土地稅費收取和使用，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。統籌城鄉經濟社會發展要解決的一個核心問題是“權益如何保障”。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基tWmP3ECYnlDu4Ok2Ri2A2A==地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城鎮發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在農民和集體土地權益得不到有效保障等問題。

6.加快推進城鄉基本公共服務均等化制度建設。保障和改善民生，最艱巨的任務在農村。應進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸，加快建立城鄉統一的基本公共服務制度。按照基本公共服務均等化的要求，統籌推進城鄉教育、衛生、文化和社會保障等體制改革，努力實現農村居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。在繼續全面普及并鞏固九年制免費義務教育的基礎上，推進實行免費的農村中等職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。鞏固和發展新型農村合作醫療制度，建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，進一步提高農民享有的公共衛生服務水平。不斷完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系。加快新型農村社會養老保險試點步伐。加強農村水、電、路、氣、房建設，加快改變農村面貌。

三、結束語

我國城鄉二元結構的形成與演變主要是由制度與體制及其運作機制所制造出來的現象，那么，實現城鄉統籌發展就必須革新目前的制度框架及其運作機制，才可能徹底解決這個長期困擾中國社會主義現代化的最大難題。對此，中央要求重慶市的統籌城鄉綜合配套改革要“在重要領域和關鍵環節率先突破，破除制約經濟社會發展的體制機制障礙”。從這個角度看，中央已經認識到，解決城鄉二元結構問題并不單純是某一方面的制度與機制的創新，而是國家制度框架及其體系的革新。因此，我們在推進城鎮化的同時應深化農村改革，穩定和完善農村基本經營制度，提高農民的組織化程度，培育現代農業經營主體，加快傳統農業向現代農業轉變進程；加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質；加強農村社區建設，逐步實現農村的社會現代化。

（責任編輯：劉嬌嬌）